Opinión Jurídica : 142 - del 19/10/2026

19 de octubre del 2026

PGR-OJ-142-2026

Señora

Guiselle Hernández Aguilar

Área de Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

      Con aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio N° AL-CPEMUN-1093-2026 de 21 de abril de 2026, mediante el cual solicita criterio respecto al proyecto de Ley denominado “LEY PARA LA CREACIÓN Y REGULACIÓN DEL SISTEMA MUNICIPAL DE TRANSPORTE PÚBLICO INTERDISTRITAL”, el cual, se tramita en expediente legislativo N.º 25456.

I.- SOBRE LA NATURALEZA DEL CRITERIO QUE SE EMITE.

Previo a rendir el análisis peticionado, valga aclarar que éste no constituye un dictamen vinculante, ya que, lo cuestionado no refiere a actividad de carácter administrativo desplegada por la Asamblea Legislativa, por el contrario, se relaciona con la función que le endilga la Constitución Política -emisión de leyes-.

En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, naturaleza del órgano consultante y la materia sometida a nuestro conocimiento, lo vertido se circunscribe a una opinión jurídica, la cual, se emite como colaboración institucional en la compleja labor de legislar.

Para efectos de la consulta, el proyecto se analiza y se comentan únicamente aquellos artículos o contenidos que lo requieren desde una perspectiva estrictamente jurídica.

Aunado a lo anterior y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría “…el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma)”. [1]

II.-RESUMEN DEL PROYECTO.

La propuesta legislativa en análisis pretende aperturar la posibilidad para que los entes territoriales brinden servicio de transporte público de manera interdistrital, propugnando por mejorar la calidad y eficiencia de éste.

Sobre el particular, explican los (as) señores (as), diputados (as), promoventes del proyecto.

“Este proyecto de ley establece el marco legal para que los gobiernos locales diseñen, implementen, operen y supervisen un sistema de transporte público interdistrital, garantizando un servicio eficiente, seguro, accesible y ambientalmente responsable. Lo anterior, pretende ser una respuesta a la congestión en vías principales, el rezago de las secundarias, la dependencia del vehículo privado y la fragmentación de rutas por falta de coordinación y normativa unificada.

Esta iniciativa plantea crear en cada municipalidad una Unidad Técnica de Transporte Local (UTTL) con facultades para planificar rutas, licitar, concesionar con el CTP, supervisar, aplicar sanciones y coordinar con MOPT, ARESEP y la Contraloría. Entre sus herramientas destacan la ventanilla única digital, el silencio positivo para agilizar trámites, indicadores de desempeño monitoreados en tiempo real y participación ciudadana mediante comités y audiencias públicas.

La iniciativa busca reducir el tráfico, mejorar la accesibilidad y consolidar un sistema de transporte interdistrital inclusivo y sostenible, fortaleciendo la gobernanza local y la capacidad de respuesta municipal.”.

Como se sigue de lo expuesto, el proyecto de Ley se promueve con el objetivo de optimizar la prestación del servicio de transporte público “descongestionando vías, reduciendo la dependencia del transporte privado y fomentando un desarrollo urbano más equitativo y sostenible”.

III.- SOBRE LA PROPUESTA LEGISLATIVA SOMETIDA A CRITERIO DE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR

El proyecto normativo en estudio se compone de 26 artículos y 4 transitorios. Por su medio, se busca promover la eficiencia, continuidad, acceso y participación ciudadana en el tema de transporte público, a través de la prestación de ese servicio por parte de las Municipalidades.

Podemos afirmar, entonces, que la finalidad del proyecto de Ley es conforme con el derecho a la Constitución, puntualmente, con los ordinales 11, 139 inciso 4) y 191 de la Carta Magna, en tanto, de estos derivan los principios rectores del servicio público; continuidad, eficiencia, adaptación al cambio, así como, el derecho fundamental al buen funcionamiento de aquel, los cuales, como se reseñó, el proyecto de Ley busca privilegiar.

Tocante al tema que nos ocupa, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante voto N°26909 – 2024 de diez horas quince minutos del diecisiete de setiembre de dos mil veinticuatro, ha sostenido:

“… En este sentido, es necesario recordar que lo manifestado en sentencia nro. 2024005643 de las 9:20 horas del 1° de marzo de 2024, donde se indicó:

“IV.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RECTORES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Este Tribunal en reiteradas ocasiones ha señalado, que todos los servicios públicos prestados por las administraciones públicas -incluidos los asistenciales o sociales- están regidos por una serie de principios que deben ser observados y respetados, en todo momento y sin excepción alguna, por los funcionarios públicos encargados de su gestión y prestación. Tales principios constituyen una obligación jurídica de carácter indeclinable impuesta a cualquier ente u órgano administrativo por su eficacia normativa directa e inmediata, toda vez que el bloque o parámetro de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política) al que deben ajustarse en sus actuaciones está integrado, entre otros elementos, por los principios generales del derecho administrativo (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública). No debe perderse de perspectiva que los Principios Generales del Derecho, tienen el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan, con lo que pueden asumir un rango constitucional si el precepto respecto del cual cumplen tales funciones tiene también esa

jerarquía. Como veremos en el considerando subsiguiente nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos, consecuentemente los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que: “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios” (…)

V.- DERECHO FUNDAMENTAL AL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. De igual manera, se ha indicado que nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de buena marcha del Gobierno y el 191 en la medida que incorpora el principio de eficiencia de la administración.”

Ahora bien, analizados que fueran los artículos que componen la propuesta legislativa sí podemos denotar eventuales roces de constitucionalidad, así como, inconvenientes respecto de la técnica jurídica. Veamos

El ordinal 20 del proyecto de Ley define al CTP como sujeto competente para conocer el Recurso de Apelación contra el acto administrativo municipal que imponga sanción al operador del transporte público interdistrital y, en consecuencia, le concede la condición de jerarca impropio de los gobiernos territoriales.

Téngase en cuenta que, en el discurrir propio del procedimiento administrativo se suscitan dos tipos de control jerárquico, por una parte, el que podríamos denominar ordinario o propio cuyo ejercicio se materializa según la estructura organizativa vertical de los órganos o entes administrativos, y, por otro, el intitulado impropio, el que, acaece cuando la decisión final, firme y definitiva la adopta un sujeto distinto al jerarca superior de la institución, el cual, puede ser un órgano de la propia entidad – jerarquía impropia monofásica- o bien un Tribunal de la República jerarquía impropia bifásica -, empero, debe ser determinado por Ley

Sobre el particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante voto N° 2005-06866 de catorce horas treinta y siete minutos del primero de junio del año dos mil cinco, expuso lo siguiente:

“VII.- JERÁRQUIAS IMPROPIAS. En el ámbito del procedimiento administrativo, se distingue entre el control jerárquico propio o natural que ejerce el superior jerárquico sobre lo que resuelva el inferior, el cual resulta consustancial a la estructura jerárquica o piramidal de la organización administrativa de los órganos y entes públicos. El superior jerárquico tiene una serie de competencias o potestades respecto de sus inferiores, dentro de las cuales destaca la de fiscalizar la conducta de éstos para que se adecue al bloque de legalidad, los criterios de oportunidad, conveniencia o mérito y al concepto jurídico indeterminado de buena administración, todo con el propósito de respetar los principios de legalidad, objetividad, eficiencia y eficacia en el desempeño de la función administrativa, garantizándose, de esa forma, la buena marcha administrativa y su actuar coherente y razonable. (…)

Frente a la jerarquía propia se encuentra el denominado control no jerárquico o la jerarquía impropia, así denominada, puesto que, en los supuestos en que cabe quien conoce y resuelve en grado es no es el superior jerárquico sino la instancia que indique expresamente la ley, se trata de una jerarquía legal y no natural. Ese contralor no jerárquico puede ser un órgano administrativo que, generalmente, en nuestro ordenamiento jurídico administrativo, asume la forma de desconcentrado en grado máximo -jerarquía impropia monofásica-, garantizándose de esa forma independencia e imparcialidad al distorsionarse -o prácticamente desaparecer- la relación jerárquica y el ejercicio de una competencia exclusiva de revisión … o bien un órgano adscrito al Poder Judicial -jerarquía impropia bifásica- que ejerce, en tal caso, una función materialmente administrativa…”

A partir de lo expuesto, no cabe duda que, la propuesta legislativa concede al CTP la posición de jerarca impropio bifásico de las municipalidades, empero, tal competencia está dada por mandato constitucional -numeral 173 de la Carta Magna- a los Tribunales de Justicia, en la especie, actuada por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.  Véase que, el ordinal de cita a la letra reza:

“ARTÍCULO 173.- Los acuerdos Municipales podrán ser:

1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado;

2) Recurridos por cualquier interesado.

 En ambos casos si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente”

En este sentido, cabe destacar que, el más alto Tribunal Constitucional ha dispuesto que las jerarquías impropias bifásicas resultan contrarias a la Carta Magna, dado que, violentan entre otros, los principios de separación de poderes, reserva de jurisdicción, así como, justicia pronta y cumplida, no obstante, ha exceptuado de tal circunstancia la establecida en el cardinal 173 supra citado al considerarla una excepción dispuesta por el legislador originario.

“Para este Tribunal Constitucional, obviamente, las jerarquías impropias monofásicas no ofrecen problema de constitucionalidad ninguno. No obstante, la duda surge respecto de la denominada bifásica en cuanto se trata del ejercicio de una función materialmente administrativa por parte de un órgano jurisdiccional. El principio de separación de funciones recogido en el texto constitucional en el numeral 9° impone que cada uno de los poderes del Estado debe ejercer sus funciones de forma separada e independiente, sin ningún tipo de interferencia o intromisión por parte de los otros, con el propósito de lograr una adecuada coordinación por separación, especialización y división de las funciones materialmente estatales y de potenciar los frenos y contrapesos que equilibran y contienen el poder estatal, evitándose de esa forma la arbitrariedad. El propio constituyente originario, dispuso en el párrafo 2° del artículo 9° que “Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son

propias”. Tocante el principio de reserva de jurisdicción o de exclusividad en el ejercicio de la función jurisdiccional, el artículo 153 de la Constitución Política estatuye que le “Corresponde al Poder Judicial, además de las funciones que esta Constitución le señala, conocer de las causas (…) resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie (…)”, siendo éste el núcleo duro de la función materialmente jurisdiccional, la cual le corresponde ejercer, privativa y exclusivamente, al Poder Judicial a través de las diversas Salas de la Corte Suprema de Justicia, los tribunales y juzgados que establezca la ley (artículo 152 ibidem). El principio de reserva de jurisdicción significa que los tribunales han sido instituidos, exclusivamente, para ejercer esa función material, a través del dictado de sentencias con autoridad de cosa juzgada material. Este Tribunal Constitucional estima que las jerarquías impropias bifásicas quebrantan el Derecho de la Constitución y, más concretamente los principios de separación de funciones, de reserva de jurisdicción, el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida y la autonomía presupuestaria del Poder Judicial …

Debe advertirse que la única jerarquía impropia bifásica que el propio constituyente originario admitió, tanto que se ocupó de regularla de forma expresa en el propio texto constitucional –lo que confirma su carácter excepcionalísimo-, es la del artículo 173, párrafo 2°, de la Constitución Política, al señalar que la revisión y fiscalización de los acuerdos de los Concejos Municipales estará a cargo del “(…) Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley (…)” –Tribunal Contencioso-Administrativo“. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante voto N° 2005-06866 de catorce horas treinta y siete minutos del primero de junio del año dos mil cinco.)

En razón de lo expuesto, la iniciativa que se estudia podría contener vicios de constitucionalidad, pues, como se indicó supra faculta al CTP para actuar como jerarca impropio bifásico de los gobiernos locales cuando tal competencia está reservada, por imperio constitucional, a los Tribunales de Justicia.  

En lo tocante a la técnica jurídica, el artículo primero de la propuesta establece la competencia para que los gobiernos locales, puedan “diseñar, implementar, operar, supervisar y evaluar” un sistema de transporte público interdistrital dentro del territorio cantonal que les corresponde. Por su parte, los ordinales quinto y sexto materializan esas

facultades a través de la creación de la Unidad Técnica de Transporte Local y el Departamento de Servicio de Transporte Público Local. Siendo que, el ordinal segundo de la propuesta normativa señala que los entes territoriales podrán optar por la prestación del servicio, declinarlo o incluso brindarlo progresivamente.

Tales estipulaciones merecen especial atención, primeramente, debe tomarse en cuenta que, una parte muy significativa de los desplazamientos de la población a nivel nacional trascienden los límites cantonales y la propuesta legislativa, no solo, permite a cada Municipalidad establecer de manera independiente la normativa que regirá el servicio que nos ocupa, sino que, además, las faculta para contar con sus propios concesionarios. Circunstancias que podrían generar una seria problemática al momento de concretar la norma, pues, el proyecto de ley no establece procedimiento a seguir cuando la prestación del servicio de transporte público sobrepase los límites del cantón dentro del cual el concesionario puede brindarlo o bien se acceda a una ruta nacional.

Se desconoce, entonces, si el ciudadano deberá abandonar el autobús y desplazarse a la parada del nuevo cantón para esperar el transporte correspondiente a la localidad en que se encuentra, cancelar de nuevo el pasaje, así como, ajustarse a la normativa de cada lugar. Actuación que, dentro de un mismo trayecto puede repetirse varias veces.

Téngase en cuenta que, ser concesionario de una ruta de autobús conlleva, precisamente, la posibilidad de cobrar las tarifas pactadas, así como, la obligación de respetar la normativa que la administración, en este caso, territorial le imponga.

De allí que, existirían tantas disposiciones como Municipalidades en el país, todas regulando de manera autónoma la misma temática, así como, una gran cantidad de concesionarios propugnando porque se utilice el servicio que brindan dentro de la localidad, lo cual, podría perjudicar la continuidad, eficiencia del servicio y, principalmente, al usuario del servicio público.

En segundo término, conviene establecer que, las facultades jurídicas que el cuerpo normativo en análisis pretende direccionar a las municipalidades - diseñar, implementar, operar, supervisar y evaluar un sistema de transporte público- se encuentran encomendadas expresamente al Consejo de Transporte Público (CTP), según lo dispuesto en los artículos 3 y 7 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en

Vehículos en la modalidad de Taxi, N°7969, de 22 de diciembre de 1999, con lo cual podría suscitarse una duplicidad de funciones, ya que, el proyecto de Ley no establece expresamente la derogatoria de aquellas normas. Por lo que se recomienda deslindar explícitamente las competencias que serán trasladadas a las Municipalidades en lo referente al servicio de Transporte Público.

Más aún, el ordinal segundo de la propuesta normativa señala que los entes territoriales podrán optar por prestar o no el servicio público, permitiéndoles, inclusive, ofrecerlo de forma progresiva, sin embargo, debe considerarse que, si bien es cierto, resulta jurídicamente viable realizar una transferencia intersubjetiva de competencias del Poder Ejecutivo a los entes territoriales, lo es también, que ésta debe ser definitiva.

Téngase en cuenta que, la competencia se define como “… el conjunto de potestades conferidas por el ordenamiento jurídico a un ente público o a un órgano…” [2].

Señalándonos, sobre ese particular, la doctrina lo siguiente:

“La competencia es el medio conferido por el ordenamiento jurídico a un órgano o dependencia que integra un ente para el logro y satisfacción de los fines o cometidos encomendados. La competencia es, entonces, la medida normativa de la cantidad de medios materiales y jurídicos que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los entes públicos y sus órganos para el cumplimiento de los fines públicos generales o específicos asignados… “

La competencia puede definirse como la suma o esfera, determinada y conferida por el ordenamiento jurídico, de potestades, facultades y deberes del ente público y de los órganos que lo conforman para el cumplimiento de los fines públicos. También, la podemos conceptuar como el conjunto de facultades y obligaciones que un ente u órgano puede y debe ejercer para el cumplimiento y realización de sus cometidos.” [3]

Como claramente se sigue de las transcripciones realizadas, la competencia constituye la facultad que detentan, por imperio normativo, las diferentes entidades u órganos conformantes de la Administración Pública para desplegar una conducta determinada, sea,

formal o material, en aras de cumplir con el fin público encomendado. Determinando, así, el ámbito en el que pueden desenvolverse.

En lo referente a esa temática, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“…Ya en anteriores ocasiones, la Procuraduría General de la República ha señalado que la competencia es un corolario del principio de legalidad.  Y es que, precisamente, los poderes y deberes de la Administración para la consecución de los fines que le son propios, devienen directamente del ordenamiento jurídico.  El párrafo primero del artículo 11 de la Constitución Política señala:

"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad.  Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…"

De conformidad con la norma constitucional transcrita, la Administración debe actuar en estricto apego a la ley; a ello se le denomina sometimiento al "principio de legalidad".  Y la competencia es, precisamente, la aptitud legal para actuar, o sea, el conjunto de potestades atribuidas al ente u órgano para la consecución de sus fines.

Tal y como lo ha señalado la doctrina, la competencia es en el derecho administrativo lo que la capacidad en el derecho privado. 

El ente u órgano administrativo únicamente puede actuar si es competente para ello, o sea, en el tanto exista norma expresa que le otorgue un poder o deber determinado.   A diferencia de lo anterior, las personas físicas se encuentran facultadas para realizar todo tipo de actividades, excepto las que dañen la moral, el orden público o a terceros.  Sobre el particular puede verse a Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pág. 544 y a Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1953, págs. 198-199).

Desde esta perspectiva, la competencia se rige por determinados principios básicos: debe ser establecida por norma expresa, es improrrogable y pertenece al ente u órgano al cual ha sido asignada y no a la persona física que lo representa (Marienhoff, op.cit., págs. 544-546). Principios éstos claramente consagrados en el ordenamiento jurídico nacional.  La competencia, como corolario del principio de legalidad, no sólo se rige por

el artículo 11 de la Constitución Política sino, además, por el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública)”. [4]

Con base en lo expuesto, no cabe duda que, la competencia emana directamente del principio de legalidad según el cual, el órgano, sea, individual o colegiado debe contar con norma habilitante que autorice expresamente la actuación que pretende desplegar – artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública-. Autorización que, a su vez, delimita el ejercicio de las competencias conferidas por el ordenamiento jurídico.

De conformidad con el proyecto de Ley existirían dos Administraciones Públicas con idénticas competencias sobre un mismo tema, las que, deberán ejercerse dependiendo de la localidad, incluso, actuarlas de forma parcial cuando la municipalidad haya optado por implementar el servicio de transporte público interdictal gradualmente.

Tal circunstancia podría complicar la materialización de la propuesta normativa en análisis, ya que, no deslinda las facultades jurídicas que detentaría cada sujeto público -CTP y Municipalidades- para desplegar las conductas que, por imperio normativo, estarían otorgadas a ambas instituciones, generando una posible duplicidad de funciones con la consecuente imprecisión del sujeto habilitado normativamente para efectuarlas.

En este punto, deviene relevante hacer hincapié en que, la autorización legal delimita las facultades que los órganos y entes públicos pueden actuar y, por ende, tener claridad sobre cuáles las competencias están asignadas al CTP y hacer lo propio respecto de las Municipalidades permite, no solo, la prestación del servicio público que nos ocupa de forma eficiente, continúa y ordenada, sino que, además, garantiza la seguridad jurídica necesaria para la administración y los usuarios.

Adicionalmente, al permitir la propuesta legislativa que las distintas autoridades territoriales puedan declinar o acogerse gradualmente al sistema de transporte público interdictal apertura la posibilidad de que en un mismo cantón y ruta puedan existir, tanto, concesiones o permisos municipales, cuanto, sus análogos nacionales otorgados por el CTP, ambos, regidos por distintas normativas. Lo cual, podría conllevar un caos vial y generar graves discusiones legales entre los operadores del servicio público y el Estado en sentido amplio.

Téngase en cuenta que, las concesiones una vez otorgadas generan un derecho subjetivo que ingresa de forma definitiva en la esfera jurídica del sujeto que se beneficia con estás, permitiéndole brindar el servicio de transporte público por el tiempo indicado en

el contrato respectivo y, además, percibir la remuneración correspondiente. Encontrándose la administración impedida de modificar lo pactado convencionalmente sino se presentan las circunstancias que el bloque de juridicidad ha establecido al efecto.

En esa línea se ha decantado este órgano técnico asesor al establecer lo siguiente:

“La concesión otorga un derecho al concesionario. Un derecho que tiene su origen directamente en la concesión y que consiste esencialmente en el derecho de prestar el servicio en los términos y condiciones establecidos en el contrato de concesión y conforme las normas jurídicas en vigor, así como el derecho de percibir una remuneración por parte de los usuarios del servicio como contraprestación del mismo, manteniendo el equilibrio financiero del contrato. Así, la concesión origina un derecho nuevo en cabeza del concesionario.

Ahora bien, en la medida en que la concesión origina un derecho de explotación del servicio por el plazo señalado en el contrato, puede decirse que ese derecho se integra al patrimonio del concesionario, que puede oponerlo frente a terceros. En cuanto a la propia Administración, este derecho se resume en la obligación administrativa de no afectar el equilibrio financiero del contrato y en la imposibilidad de rescatar la concesión si no se dan los supuestos legalmente establecidos para dicho fin…” [5]

Por su parte, el numeral cuarto de la propuesta legislativa crea el Sistema Municipal de Transporte Interdistrital, concediéndole, entre otros, la competencia para definir la tarifa por el servicio que nos ocupa, a su vez, el ordinal décimo dispone que tal determinación se realizara en conjunto con la ARESEP.

Tales disposiciones podrían eventualmente quebrantar el principio de fijación tarifaria, según, el cual, definir el monto que debe cancelarse por ese concepto -tarifa-, así como, establecer el método o modelo para tal efecto constituye una competencia exclusiva de la ARESEP, la cual, por imperio normativo la ejerce de forma plena. En ese sentido hemos indicado lo siguiente:

“…es criterio de la Procuraduría General de la República que lleva razón la ARESEP en cuanto afirma que la potestad tarifaria conferida en materia de transporte público es exclusiva y excluyente y que la definición y

establecimiento de metodologías o modelos tarifarios forma parte de esa competencia exclusiva.  En cuanto a la exclusividad de la potestad tarifaria conferida a la ARESEP, la Procuraduría ha indicado:

“La regulación confiada a la Autoridad Reguladora (artículo 5 de la Ley N. 7593) comprende el control de precios o tarifas de los servicios, que deben ser la remuneración razonable del servicio, que cubra los costos de éste y permita la inversión y una utilidad razonable.

La función de la ARESEP es exclusiva y excluyente de cualquier intervención respecto de los servicios que enumera el artículo 5 antes citado. Lo cual significa que ningún otro organismo, público o privado, puede intervenir en la fijación de las citadas tarifas. La tarifa es el precio, definido unilateralmente por el Ente regulador, que remunera la prestación del servicio público por parte de los usuarios. Una remuneración que debe responder a la financiación del servicio, por ende, al principio de equilibrio financiero. (…).” Dictamen C-003-2002, del 7 de enero del 2002. Lo subrayado no es del original.  Y en el mismo sentido puede verse el dictamen C-114-2000, del 18 de mayo del 2000.” [6]

En consecuencia, siendo que los artículos en desarrollo podrían conculcar la premisa supra analizada se aconseja someter a conocimiento de la ARESEP el proyecto de ley en análisis. En caso que los respetables legisladores decidan mantener los numerales con la redacción actual, se recomienda clarificar el sujeto competente y la forma en que se efectuara la fijación monetaria en estudio, para así evitar confusiones en el operador jurídico.

El cardinal onceavo establece una serie de incentivos económicos para los operadores del transporte público que cumplan las siguientes condiciones:

“Indicadores claves de desempeño y la mejora continua del servicio… Las bonificaciones se otorgarán por la eficiencia energética y la sostenibilidad

ambiental como el uso de tecnologías de bajas emisiones o vehículos eléctricos, podrá alcanzar altos niveles de satisfacción usuaria, medidos por encuestas y retroalimentación y por la innovación de tecnología que mejore la experiencia del usuario y eficiencia operativa tales como sistema de pago

electrónico y monitoreo de flotas. Adicionalmente, se podrán establecer comisiones por la consecución de metas específicas de optimización de rutas o reducción de tiempo de viaje y reconocimientos públicos a los operadores que demuestren un compromiso excepcional con la calidad del servicio y la seguridad vial.

En esta línea, el artículo décimo quinto de la propuesta en desarrollo establece lo siguiente:

“Indicadores Clave de Rendimiento. Los operadores estarán sujetos al cumplimiento de indicadores clave de desempeño (KPls), que incluirán:

a)  Frecuencia y regularidad del servicio.

b)  Puntualidad en la operación.                         

c) Nivel de ocupación.

d) Nivel de satisfacción de los usuarios

e)  Emisiones por unidad de transporte.

f)  Innovación tecnológica.”

Analizados que fueren ambos cardinales, conviene realizar las siguientes observaciones: Como primer aspecto, de la lectura pausada del proyecto de Ley, no se denota la forma en que se escogerá a los operadores del servicio público. Si bien se indica: “personas autorizadas”, no se establece el mecanismo para arribar los particulares a esa condición, lo que, sin lugar a duda, deviene fundamental, máxime que se trata de la ejecución de un servicio público que, por decisión legislativa, sería desarrollada por un tercero y, por ende, corresponde a la administración definir las exigencias que el prestador del servicio deberá cumplir para obtener la denominada autorización.

En segundo lugar, la propuesta normativa establece una serie de incentivos económicos que, dado el impacto que podrían tener en la correcta utilización de fondos públicos manejados por los gobiernos locales, se recomienda remitir el proyecto de Ley a la Contraloría General de la República para el estudio de lo propio de su competencia.

El artículo treceavo de la propuesta sometida a criterio de este órgano técnico asesor dispone la concreción del silencio positivo a “Toda solicitud de concesión, permiso, licencia,

modificaciones de ruta, ajuste de tarifa u otro trámite administrativo relacionada con la prestación del servicio de transporte público interdistrital” que transcurridos 30 días hábiles no hayan sido resueltas.

Sin embargo, el proyecto de Ley no realiza modificación alguna a los artículos 2, 3,  29, 42 y 58 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, N° N°7969 de 22 de diciembre de 1999, 3, 25, 28, de su análoga Reguladora Transporte Remunerado Personas Vehículos Automotores N° 3503  de 10 de mayo de 1965, 9, 30, de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) N° 7593 de 09 de agosto de 1996,  los cuales, establecen la obligación de contar con acto administrativo expreso que autorice todas las conductas citadas en el párrafo anterior.  

Más aún, al concesionar la prestación del servicio de transporte público debe realizarse un exhaustivo análisis de las propuestas realizadas por quienes pretenden realizar esa actividad para determinar cuál satisface mejor el interés público. Con lo que, cuando menos hasta este momento, en materia de transporte público no resultaría aplicable la figura jurídica en análisis.  

En todo caso, dadas las implicaciones que actuar el silencio positivo conlleva, se impone realizar una breve referencia sobre su naturaleza jurídica y alcances.

Con tal finalidad, conviene establecer que el instituto legal de cita se encuentra regulado en los ordinales 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), los cuales a la letra rezan:

“Artículo 330.- 1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela.

2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.”

 “Artículo 331.- 1. El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia con los requisitos legales.

2. Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley.”

Como claramente se sigue de las estipulaciones transcritas, el silencio positivo, una vez decretado, impacta favorablemente la esfera jurídica de quien solicitó los “permisos, licencias” o “autorizaciones”, generándole un derecho subjetivo, por lo que, la administración se encuentra vedada de dictar un acto administrativo denegatorio con posterioridad a su surgimiento.

Precisamente, por esa razón el instrumento normativo en desarrollo se entiende excepcional y condicionado al cumplimiento de todos los requisitos legales necesarios para que la gestión sea acogida. Resultando actuable únicamente en los supuestos supra definidos o cuando la norma de rango legal así lo disponga, pues, la regla consiste en el silencio negativo, el que, permite al administrado entender denegada su gestión y acudir a la vía judicial.

En lo referente al tema en análisis, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia mediante resolución N°000925-F-S1-2017 de dieciséis horas veinticinco minutos del tres de agosto de dos mil diecisiete, estableció lo siguiente:

“… En primer término, debe aclararse, el silencio positivo opera en vía de excepción. La regla la configura el silencio negativo, es decir, ante la falta de respuesta de la Administración dentro de los plazos establecidos, debe entenderse hubo un rechazo de la gestión. Con ello se abre la posibilidad para el administrado de entablar las acciones judiciales que considere pertinentes en razón del rechazo presunto. Sólo en determinados supuestos indicados por Ley, la no respuesta de la Administración puede ser entendida como un acto presunto favorable o declaratorio de derechos a favor del administrado.

(…)

Con base en las disposiciones normativas transcritas, se puede presumir positivamente la voluntad de la Administración cuando así se establezca expresamente, o bien, cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias

y autorizaciones siempre y cuando estos sean presentados a la entidad administrativa junto con los requisitos legales. Al exigirse la presentación de los requisitos legales, se entiende que, el examen que al efecto realizará el ente público será únicamente de legalidad; es decir, debe corroborar que el

administrado solicitante cumple con los requisitos designados por Ley, para proceder con la aprobación de la solicitud. Bajo este esquema, el accionar de la Administración se circunscribe a una actividad reglada en relación con este tipo de solicitudes. De este modo, ante el cabal cumplimiento de los requisitos legales, la Administración carece de discrecionalidad para adoptar una decisión distinta a la aprobación del requerimiento planteado. Sin embargo, no debe entenderse que todas las gestiones interpuestas ante una entidad pública implican únicamente un examen de legalidad por parte de la Administración. Algunas peticiones conllevan no solo un estudio de su legalidad, sino también de oportunidad y conveniencia, ampliándose en ese sentido la actividad discrecional de la Administración

En esa línea de pensamiento, la Procuraduría General de la República, en lo tocante al silencio positivo ha sostenido:

“La Administración se encuentra obligada a dar respuesta a todas las gestiones, solicitudes o recursos que le presenten los administrados y debe hacerlo dentro de los plazos establecidos.  Ese deber se origina en el derecho fundamental que ostenta el administrado de recibir una pronta respuesta a sus gestiones.

Si la Administración incumple el deber de resolver dentro del plazo previsto legalmente para ello, el ordenamiento jurídico prevé, como regla general, la aplicación de la figura del silencio negativo, la cual constituye un remedio procesal que permite al administrado dar por desestimada su gestión y habilitar la posibilidad de plantear las acciones que procedan en la vía siguiente, ya sea administrativa o judicial.   Como excepción a esa regla, en algunos casos expresamente dispuestos por ley aplica el silencio positivo, el cual produce el efecto de un acto administrativo estimatorio o favorable.   Para que opere el silencio positivo la gestión del administrado debe cumplir con todos los requisitos legales, pues no se admite el silencio positivo contra ley.  Generalmente, el silencio positivo aplica en funciones de fiscalización,

tutela administrativa, permisos, licencias y autorizaciones, así como en los demás supuestos que la ley expresamente disponga.” [7]

A partir de lo expuesto, podemos afirmar sin lugar a dudas que, una vez nacido a la vida jurídica el silencio positivo el administrado puede ejecutar libremente aquello que le fue otorgado de forma tácita, ya que, tal posibilidad ingreso de forma permanente en su esfera jurídica.

Bajo esa inteligencia, resulta importante establecer que, el numeral en estudio                           – treceavo de la propuesta-, señala el surgimiento del silencio positivo, como regla general, ante la omisión del ente territorial de resolver en 30 días hábiles cualquier gestión vinculada con la prestación del servicio de transporte público que se le presente, por lo que, transcurrido ese lapso temporal los administrados entenderán resuelta su gestión de forma positiva, adquiriendo un derecho subjetivo. Tal disposición podría provocar que dos o más personas físicas o jurídicas detenten de forma automática la posibilidad de realizar simultáneamente la misma actuación.

Más aún, la estipulación en análisis admite el surgimiento del silencio positivo en el tema de ajuste tarifario, con lo cual, de no ser resuelta la gestión en el plazo supra mencionado, los usuarios se verían obligados a pagar el monto que el operador del servicio de transporte público propuso, pues, independientemente de que éste sea o no correcto, carezca de base técnica, sea desproporcionado o irracional, el prestador del servicio contaría a su haber con un derecho subjetivo que le permitiría cobrar el nuevo monto. Debiendo reiterar que, una vez acecido el silencio positivo, la administración no puede denegar una o algunas de las peticiones autorizadas tácitamente.

El cardinal décimo noveno establece el régimen sancionatorio que se aplicaría a los operadores del servicio de Transporte Público Interdistrital por parte de las Municipalidades, empero, el ejercicio de la potestad sancionatoria en la materia que nos ocupa se encuentra encomendada expresamente a la ARESEP según lo dispuesto en el numeral 38 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), N°7593 de 09 de agosto de 1996.

Tal circunstancia podría complicar la materialización de la propuesta normativa en análisis, ya que, no deslinda las facultades jurídicas que detentaría cada sujeto público           – ARESEP y Municipalidades- para desplegar las conductas que, por imperio normativo, estarían otorgadas a ambas instituciones, generando una posible duplicidad de funciones con la consecuente imprecisión del sujeto habilitado normativamente para actuarlas.

Adicionalmente, el numeral en estudio enmarca los incumplimientos de los operadores del servicio de transporte público   en leves, graves, muy graves y gravísimos; definiendo,

a su vez, las sanciones que conllevarían incurrir en alguna de las faltas en este enumeradas, empero, al momento de precisar estas últimas utiliza criterios indeterminados, entre otros “ incumplimientos que afectan [o no] sustancialmente  la  calidad  del  servicio, la seguridad  o  la  continuidad  de  la   operación”, desatenciones que, impactan de forma significativa la comodidad del usuario o la eficiencia del servicio, reseñando, a su vez, ejemplos que podrían enmarcar en las infracciones que describe. Sin embargo, tal amplitud podría conllevar la violación de los principios además de sus análogos de legalidad y tipicidad.

Véase que, la satisfacción del fin público coexiste inescindiblemente con la materialización del principio de legalidad, según el cual la conducta que se pretende actuar debe encontrarse expresamente autorizada por el bloque de juridicidad. Postura que se sigue de la doctrina de los cardinales 11 de la Constitución Política y su análogo de la Ley General de la Administración Pública

Precisamente, a partir de la premisa supra citada, así como, su análoga de seguridad jurídica surge el principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador cuya satisfacción impone que, tanto, la falta, cuanto, la sanción correspondiente debe estar previamente determinada con certeza y precisión por una ley anterior para que la sanción sea válida. Lo anterior en franco privilegio del principio “Nullum crimen, nulla poena sine previa lege”.

Así, la figura jurídica en estudio comprende una doble garantía; una material o predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones, así como, la formal relativa a la exigencia de una norma con rango adecuado que es la ley formal.

Y es que, si bien es cierto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha establecido la posibilidad de utilizar criterios indeterminados en materia sancionatoria, lo es también que, la aplicación de estos últimos no puede conllevar un nivel de discrecionalidad irrestricta para el órgano que finalmente las aplicará.

“V.- Principio de tipicidad en los ilícitos administrativos. Propiamente en relación con la esfera del derecho administrativo sancionador, se ha recalcado la importancia del respeto al principio de tipicidad, el cual, si bien es cierto, no tiene la rigurosidad que se exige en el campo del derecho penal; resulta una garantía indispensable para los administrados, que deben tener certeza respecto de cuáles conductas son prohibidas y cuál es la consecuencia de ese incumplimiento. Resulta violatorio tanto del principio de legalidad como del principio de tipicidad, la construcción de tipos sancionatorios que dejen a la Autoridad sancionatoria la determinación antojadiza del contenido de la prohibición.

(…)

VII.- El principio de tipicidad en materia administrativa. … Así, este principio, consistente en la descripción normativa concreta y precisa de la conducta sancionable, es también de necesaria aplicación a las infracciones administrativas -sin perjuicio del desarrollo que el reglamento pueda hacer de las disposiciones de la ley- por lo que, aún cuando la definición del tipo utilice conceptos cuya delimitación permita un cierto margen de apreciación, son inadmisibles las cláusulas generales o indeterminadas de infracción que habilitan a la Administración para actuar con excesivo arbitrio. Esta exigencia de predeterminación normativa de las conductas y de las sanciones correspondientes, debe proyectarse sobre la tipificación de las conductas como tales, y también respecto de su graduación y escala de sanciones, de modo que el conjunto de normas aplicables permita predecir, con suficiente certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta al administrado. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto N°2006-013329 de diecisiete horas y treinta y dos minutos del seis de setiembre del dos mil seis).

Por último, revisadas que fueren las normas transitorias parece oportuno incluir en estas una que defina la forma en que, al momento en que el ente territorial opté por prestar el servicio de transporte público interdictal, se regulara la situación legal de quienes detentan a esa fecha concesión o permiso para brindarlo en los diferentes distritos del país.

Téngase presente que, las disposiciones recién citadas se caracterizan por su naturaleza temporal cuya finalidad última refiere a coadyuvar al ajuste que debe suscitarse entre la regulación vigente y la anterior al momento de su materialización. Así, busca evitar dislocaciones en el ordenamiento jurídico al actuar las disposiciones en el tiempo, otorgando un trato diferenciado a determinadas circunstancias.

 Sobre el particular, esta Procuraduría General, ha sostenido

“…la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones, es decir, se trata de una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva… De este modo, las normas transitorias poseen una naturaleza temporal…” [8]

Consecuentemente con lo expuesto, estimamos, la propuesta legislativa sometida a criterio de este órgano técnico asesor podría resultar contraria al derecho de la Constitución y, adicionalmente, se aconseja valorar las observaciones realizadas en lo tocante a la técnica jurídica.

IV.- CONCLUSIÓN

En los términos planteados, se observan posibles roces de constitucionalidad, y se evidencian inconvenientes de técnica jurídica, por lo que, se recomienda su revisión. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado refiere a una competencia exclusivo de los señores (as) diputados (as).

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.

Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

LAR/rag

[1] Procuraduría General de la República, PGR-OJ-049-2026 de 13 de abril de 2026

[2] Enciclopedia Jurídica Básica, pág. 1210

[3] Jinesta Lobo Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, páginas 442-443

[4] Procuraduría General de la República, Dictamen PGR-C-083-2025 del 02 de mayo de 2025.

[5] Procuraduría General de la República, Dictamen C-175-2010 de 17 de agosto del 2010.

[6] Procuraduría General de la República, Dictamen C-416-2014 de 24 de noviembre del 2014.

[7] Procuraduría General de la República, Dictamen PGR-C-039-2026 de 19 de febrero de 2026.

[8] Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica número PGR-OJ-126-2023 4 de noviembre de 2023.