Dictamen : 187 - del 19/10/2026

19 de octubre de 2026

PGR-C-187-2026

Señor

Mauricio Murillo Herrera

Presidente

Comisión Arqueológica Nacional

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° CAN-O-363-2026 fechado 27 de agosto del 2026, mediante el cual hizo de nuestro conocimiento el acuerdo tomado por la Comisión Arqueológica Nacional (CAN) en su Sesión Ordinaria N° 33-2026 de fecha 25 de agosto del 2026 (Acuerdo N° 21), mediante el cual se dispuso plantear a esta Procuraduría General una serie de interrogantes concernientes a la naturaleza jurídica, soporte institucional, régimen de responsabilidad y funcionamiento de la Comisión Arqueológica Nacional.

 Específicamente, se solicita que rindamos un dictamen evacuando las siguientes consultas:

a) ¿Cuál es la naturaleza jurídica de la Comisión Arqueológica Nacional creada por el artículo 4 de la Ley N.° 6703 y cuál es su ubicación dentro de la organización administrativa del Estado costarricense?

b) ¿Se encuentra la Comisión Arqueológica Nacional adscrita, subordinada o vinculada administrativamente al Museo Nacional de Costa Rica, al Ministerio de Cultura y Juventud o a alguna otra institución pública? En particular, ¿qué efectos jurídicos produce que el artículo 2 del Decreto Ejecutivo N.° 19016-C establezca que la CAN tendrá su sede en el Museo Nacional?

c) Ante la ausencia de disposición expresa en la Ley N.° 6703 y en el Decreto Ejecutivo N.° 19016-C, ¿a cuál institución pública corresponde proporcionar a la CAN los servicios administrativos, jurídicos, archivísticos y demás recursos operativos indispensables para ejercer las competencias que el ordenamiento le atribuye?

d) ¿Puede la Comisión Arqueológica Nacional, en su condición de órgano colegiado creado por ley y mediante acuerdo firme de sus integrantes, formular directamente consultas a la Procuraduría General de la República por medio de su Presidencia?

e) Dado que la CAN carece de asesoría jurídica propia, ¿qué instancia puede emitir válidamente el criterio jurídico previo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República?

f) ¿Qué alcance jurídico tienen las obligaciones de las instituciones enumeradas en el artículo 4 de la Ley N.° 6703 respecto de las personas que designan como representantes ante la Comisión, particularmente en cuanto a tiempo laboral, recursos materiales, asesoría técnica y asesoría jurídica?

g) ¿A qué Administración Pública deben imputarse los actos administrativos adoptados por la CAN y, en su caso, la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal del órgano?

h) ¿Cuál es el régimen de responsabilidad personal de quienes integran la CAN por los acuerdos adoptados por el órgano, particularmente a la luz de los artículos 57 y 199 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y del artículo 12 del Decreto Ejecutivo N.° 19016-C?

i) ¿La designación realizada por cada institución integrante es suficiente para que la persona representante pueda incorporarse al órgano, o se requiere adicionalmente alguna formalización por parte del Poder Ejecutivo, publicación en el Diario Oficial La Gaceta y/o juramentación para que el nombramiento sea eficaz?

j) Dado que la Ley N.° 6703 y el Decreto Ejecutivo N.° 19016-C no contemplan expresamente miembros suplentes, ¿puede establecerse la figura de suplencia mediante reforma reglamentaria, aplicando las reglas generales de la Ley General de la Administración Pública, o la creación de representantes suplentes requiere reforma del artículo 4 de la Ley N.° 6703?.

I.- SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS ANTE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Debemos indicar que –como hemos señalado en innumerables ocasiones– la función consultiva atribuida a la Procuraduría General de la República, conforme lo dispone el artículo 1 de su Ley Orgánica N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, se encuentra condicionada al cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del citado cuerpo normativo.

A partir de dichas disposiciones, la jurisprudencia administrativa ha identificado tres requisitos mínimos de admisibilidad que deben cumplirse para que una consulta pueda ser conocida por este órgano asesor, a saber:

a) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

b) Que el objeto de la consulta se plantee de manera clara y precisa y verse sobre temas jurídicos de carácter general. Este requisito excluye cuestionamientos relativos a casos concretos; asuntos pendientes de resolución por parte de la Administración activa; revisiones de actos administrativos o decisiones ya adoptadas; análisis de informes o criterios legales previamente emitidos; asuntos judiciales en trámite; materias cuya competencia corresponda a otro órgano; así como cuestiones de interés particular o personal del funcionario que presenta la consulta.

c) Que la consulta se acompañe del criterio jurídico emitido por la asesoría legal de la institución respecto de todos los temas sometidos a análisis. Este requisito ha sido reiterado en numerosos pronunciamientos, entre ellos los dictámenes n.° C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 del 29 de abril de 2016, C-377-2019 del 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 del 4 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio de 2020, C-191-2021 del 30 de junio de 2021, C-065-2021 del 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 del 24 de mayo de 2023 y PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025, entre muchos otros.

II.- LA CONSULTA DEVIENE INADMISIBLE POR INCUMPLIR EL REQUISITO DE APORTAR EL CRITERIO LEGAL

Vistas las condiciones en que se ha presentado la consulta, conviene hacer del conocimiento de esa Comisión que esta Procuraduría, en anteriores oportunidades, ha expresado una serie de consideraciones relevantes en lo que atañe a la eventual dificultad o imposibilidad para adjuntar el criterio legal requerido en este tipo de gestiones consultivas.

Así, mediante nuestro dictamen N° PGR-C-240-2025 del 8 de diciembre de 2025, señalamos lo siguiente:

“En el caso sometido a estudio, la consulta no se acompaña del criterio jurídico exigido por el ordenamiento. El Colegio de San Luis Gonzaga se limita a afirmar que no cuenta con asesoría legal debido a la renuncia del funcionario que ocupaba dicho puesto y aporta únicamente la carta de renuncia respectiva. Esta actuación no acredita esfuerzos institucionales para suplir temporalmente esa ausencia, ni satisface el requisito de admisibilidad previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Al analizar detalladamente las razones alegadas, se advierte que la institución no demuestra una imposibilidad real, objetiva y comprobable para obtener el criterio legal. Por el contrario, se evidencia la ausencia de gestiones razonables y proporcionales orientadas a procurar asistencia técnica de fuentes alternativas. Este incumplimiento impide considerar configurada una imposibilidad material que justifique la presentación de la consulta sin criterio jurídico previo.

El requisito de acompañar la consulta con un criterio jurídico no constituye una formalidad accesoria. Es una exigencia expresa establecida por el legislador en nuestra Ley Orgánica. El principio de legalidad obliga a esta Procuraduría a observar estrictamente sus propias normas internas y, en consecuencia, a rechazar aquellas consultas que no hayan agotado el análisis jurídico previo correspondiente, salvo en el caso de las auditorías internas, facultadas por ley para consultar sin este requisito.

La jurisprudencia administrativa ha precisado que, de manera excepcional, cuando una institución carece temporalmente de abogado interno, esta puede adjuntar un criterio jurídico emitido por un profesional externo o por la asesoría legal de una entidad afín. Para ello, debe demostrar que gestionó de manera seria, documentada y suficiente la obtención de dicho criterio. También debe acreditar que, a pesar de tales esfuerzos, la obtención del análisis jurídico fue materialmente imposible.

Si la institución opta por esa vía, debe acudir a alternativas razonables como dependencias con funciones similares dentro del sector correspondiente, direcciones regionales de educación o cualquier órgano que cuente con asesoría jurídica disponible. No consta en los documentos remitidos que el Colegio de San Luis Gonzaga haya realizado gestiones orientadas a obtener apoyo jurídico por estas vías, lo cual evidencia la falta de agotamiento de opciones viables para cumplir con la ley.

Debe recordarse que el criterio jurídico previo debe contener un análisis técnico detallado sobre todos los puntos sometidos a consideración de la Procuraduría. Su finalidad es garantizar que el consultante haya discutido internamente el asunto y agotado las posibilidades de resolución administrativa antes de elevarlo a esta autoridad técnica. La jurisprudencia ha reiterado la importancia de este requisito en dictámenes como C-151-2002, C-121-2013, C-220-2016 y C-168-2017.

El criterio jurídico previo también aporta información fundamental sobre el funcionamiento práctico de la institución consultante, sus procedimientos y su marco operativo. Esta información resulta indispensable para que la Procuraduría emita un pronunciamiento vinculante adecuado, completo y ajustado al principio de juridicidad.

Asimismo, se ha indicado que dicho criterio debe emitirse específicamente sobre los puntos que se pretenden consultar. El jerarca debe requerir este análisis a la asesoría legal institucional o, en su defecto, agotar alternativas externas. Esto ha sido reiterado en los dictámenes C-061-2018, C-145-2018 y C-205-2018.

En este caso, no se evidencia que el Colegio de San Luis Gonzaga haya agotado las alternativas mencionadas. No consta la existencia de un análisis jurídico previo ni gestiones para suplir temporalmente la ausencia del asesor legal. Tampoco se aporta ningún elemento que permita inferir una imposibilidad material absoluta para obtener un criterio jurídico externo. La sola presentación de la carta de renuncia no satisface el estándar legal ni doctrinario que regula la función consultiva.

Con fundamento en el marco normativo expuesto y en la jurisprudencia reiterada de esta Procuraduría, se concluye que la consulta analizada resulta inadmisible. La ausencia del criterio jurídico previo impide verificar la existencia de una duda jurídica real, así como determinar si la cuestión sometida a estudio fue analizada internamente. Este requisito constituye un presupuesto indispensable para la emisión de un pronunciamiento técnico y vinculante.

En consecuencia, esta Procuraduría no puede conocer el fondo de la consulta mientras el Colegio de San Luis Gonzaga no cumpla con el requisito legal que regula la función consultiva.”

 Ahora bien, tenemos que esa Comisión, creada por el artículo 4 de la Ley N° 6703 (Ley sobre Patrimonio Nacional Arqueológico), se conforma con representantes del Museo Nacional, la Universidad de Costa Rica, el entonces Departamento de Patrimonio Histórico del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas y el Ministerio de Educación Pública.

 Asimismo, como igualmente se señala en su consulta, el Decreto Ejecutivo N° 19016 regula el funcionamiento de la Comisión y estableció expresamente que su sede se encuentra en el Museo Nacional.

Se arguye que ni la Ley N° 6703 ni el Decreto Ejecutivo N° 19016 identifican puntualmente una institución obligada a suministrar a la Comisión –entre otras cosas– asesoría jurídica permanente, situación que ha generado dificultades de funcionamiento documentadas en comunicaciones institucionales de 2024 y 2026.

Ahora bien, en su misiva se indica expresamente que mediante oficio MCJ-DM-AJ-496-2023, la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura y Juventud consideró que las gestiones jurídicas de la Comisión debían canalizarse por medio de la Dirección General del Museo Nacional para que ésta requiriera el criterio de la asesoría jurídica institucional.

Nótese que, tal como se reconoce en su gestión, dicho pronunciamiento constituye un antecedente administrativo relevante. Así, aunque se afirme que no equivale a una determinación vinculante de la naturaleza jurídica o adscripción de la CAN, estimamos  que se trata de un elemento que esa Comisión debió tomar en cuenta para gestionar el criterio legal requerido para la consulta presentada ante esta Procuraduría. Si no se agotó esa posibilidad para dar cumplimiento al requisito, no podemos admitir que exista una situación de imposibilidad material y real que eventualmente permita dispensar el requisito.

 A mayor abundamiento, nótese que ese criterio de la asesoría jurídica del Ministerio es razonable y resulta consecuente con las disposiciones del mismo DE-19016 que regula el funcionamiento de esa Comisión, el cual establece que la sede de la CAN se ubica precisamente en el Museo Nacional (artículo 2).

 En consecuencia, y con apego a lo expresado por esa cartera ministerial, la CAN habría de gestionar la solicitud de criterio jurídico por medio de la Dirección General del Museo Nacional, a fin de obtener dicho criterio y con ello cumplir satisfactoriamente con ese requisito de admisibilidad para efectos de la consulta planteada ante esta Procuraduría General.

Lo anterior se ve reforzado en tanto se encuentran precedentes en donde la CAN, al consultarnos, ha presentado el criterio legal respectivo rendido precisamente por la Asesoría Legal del Museo Nacional de Costa Rica (véase nuestro dictamen N° C-162-2011 de fecha 11 de julio de 2011), lo que confirma la indicación que estamos haciendo en el presente dictamen.

 Por último, en cuanto a la referencia que se hace en su misiva sobre otras consultas que en el pasado este órgano asesor ha atendido a esa Comisión, en efecto históricamente se ha considerado procedente evacuar gestiones consultivas presentadas por la CAN, con sustento en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, atendiendo a su conformación y competencias sustantivas que le han sido atribuidas por el ordenamiento jurídico.

No obstante, valga insistir en que desde luego ello apareja la exigencia de cumplir con todos los requisitos de admisibilidad que enumeramos supra, incluyendo aportar el respectivo criterio legal, que aborde todos los puntos sometidos a consulta.[1]

III.- CONCLUSIÓN

 En razón de las consideraciones expuestas, la consulta deviene inadmisible por incumplir el requisito de aportar el criterio legal exigido por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Una vez subsanada dicha omisión, de conformidad con las observaciones expresadas, la consulta podrá plantearse nuevamente ante este órgano asesor, en caso de que así lo estime procedente esa Comisión.

 De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG

Cod.10393-2026

[1]  Valga comentar que precisamente en uno de los antecedentes a los que se hace referencia en su consulta,  habíamos apuntado lo siguiente: “Con la misiva se adjuntó el criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes; sin embargo, se ha de advertir que el mismo no fue expedido con el rigor que se requería, por cuanto, tal y como esa Asesoría le hizo saber a la consultante, de previo a emitir su opinión, era necesario obtener el criterio de otras dependencias involucradas en la materia.  No obstante ello, la Presidenta de la Comisión nos remite esa nota para que, al tenor de lo que se estatuye en el párrafo primero del numeral 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley 6815 de 27 de setiembre de 1982), la consideremos como criterio legal.  En todo caso, por lo que se dirá, este aspecto no tiene relevancia para la resolución final del asunto.” Se trata de la opinión jurídica N° OJ-033-2004 del 12 de marzo de 2004, que, como tal, no resultaba vinculante para esa Comisión.