Dictamen : 147 - del 24/08/2026

24 de agosto de 2026

PGR-C-147-2026

MBA.

Rodolfo Víquez Herrera

Gerente

Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera

(FONASCAFÉ)

Estimado señor:

 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° GFNSC-100-2025 fechado 9 de diciembre de 2025, mediante el cual se nos plantea formal consulta, de conformidad con los términos del acuerdo N° 08 adoptado por el Consejo Ejecutivo del Fondo en la sesión N°114 celebrada el 04 de diciembre de 2025, formulando las siguientes interrogantes:

¿Es jurídicamente viable que los miembros del Consejo Ejecutivo declaren la prescripción oficiosa de intereses y/o capital de los créditos que mantiene en su cartera de crédito?

¿Es jurídicamente viable que los miembros del Consejo Ejecutivo condonen parcial o totalmente intereses o capital de los créditos que mantiene en su cartera de crédito?

¿Es jurídicamente viable que el Consejo Ejecutivo ajuste a cero la tasa de intereses (corrientes y moratorios) en la cartera de créditos que maneja FONASCAFE?

¿Es jurídicamente viable que el Consejo Ejecutivo declare oficiosamente la prescripción de créditos (capital e intereses) cuando estos se encuentran ya prescritos?

Al oficio de consulta se nos adjuntó el respectivo criterio legal rendido mediante oficio N° UAJ-CRI-013-2025, emitido por la Unidad de Asesoría Jurídica del Instituto del Café de Costa Rica.

I.- NATURALEZA DEL FONASCAFÉ Y RÉGIMEN DEL MANEJO DE LA CARTERA DE CRÉDITO.

Para efectos de atender las consultas planteadas, debemos tener claro, en primer término, la naturaleza jurídica de ese ente y sus fines, de conformidad con lo previsto en la Ley N° 9630 del 2 de diciembre de 2018, Ley de Creación del Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFÉ).

Así, los dos primeros artículos de esa normativa establecen la creación del FONASCAFÉ como un ente público no estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Su administración superior se le encarga al Consejo Ejecutivo, el cual, según establece el artículo 1°, ejercerá sus competencias y atribuciones con absoluta independencia de acuerdo con los fines, las condiciones y demás disposiciones determinadas en esa ley.

Asimismo, se prevé que el FONASCAFÉ se encargará del manejo de créditos y avales para los productores y administrará un programa permanente de financiamiento directo e indirecto para los productores de café. Así, se le confiere autorización para emitir avales, garantías y contra garantías en favor de los intermediarios financieros que otorguen créditos para los productores, en una relación objetiva que permita cubrir hasta un setenta y cinco por ciento (75%) del monto del financiamiento emitido.

Bajo ese entendido, y en orden a las preguntas formuladas, vemos que se requiere analizar las atribuciones legales que esta normativa le otorga el Consejo Ejecutivo y la forma en que deben ser manejados los recursos, pues de ello dependerá el alcance de sus decisiones, en cuanto a la materia que ha sido objeto de consulta. Así, tenemos que la citada Ley 9630, en lo que aquí nos interesa, establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 10- El Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (Fonascafé) destinará prioritariamente sus recursos a la atención integral de las necesidades que enfrenten, especialmente, los pequeños productores de café de todo el país, registrados en la nómina del Instituto del Café de Costa Rica (lcafé) para:

a) Girar avales directos o de aporte al costo financiero por el giro de otro ente, así como cualquier otro tipo de garantías y contra garantías a productores en proyectos que mejoren la producción y la productividad, siempre y cuando las garantías de estos no sean suficientes para las instituciones financieras.

b) Atender el pago, tanto del capital como de los intereses, de cualquiera de las deudas contraídas y de los bonos emitidos por el Fonascafé, para la consecución de nuevos recursos.

c) Otorgamiento de crédito a tasas de interés favorables para la renovación y la asistencia de las plantaciones de café.

d) Otorgamiento de crédito a tasas de interés favorables para la renovación de cafetales con variedades autorizadas por el lcafé.

e) Financiamiento para el desarrollo de proyectos innovadores que generen un valor agregado dentro del producto final.

f) Financiar y/o auxiliar las distintas opciones de seguros que se requieran dentro de la etapa productiva de la actividad cafetalera.

g) Auxiliar la tasa de interés, de créditos que obtengan los productores para desarrollar mejoras de infraestructura en su finca y la adquisición de equipo.

(…)

 ARTÍCULO 17- La administración de los recursos del Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (Fonascafé) deberá sustentarse en criterios de seguridad, liquidez, diversificación y rentabilidad, por su orden podrá administrar sus recursos por medio de algún banco del Sistema Bancario Nacional, seleccionado por el Consejo Ejecutivo. (…)

A su vez, el Reglamento a dicha Ley 9630 (DE-42301-MAG de fecha 7 de febrero de 2020) desarrolla las siguientes disposiciones:

Artículo 7°. Atribuciones: Serán atribuciones del Consejo Ejecutivo:

a) Definir las políticas generales de administración de FONASCAFE.

b) Nombrar el Comité de Crédito y el Comité de Inversiones.

c) Autorizar por votación calificada el otorgamiento de créditos al amparo de lo dispuesto por la Ley N°9630 en el caso de la modalidad del Programa de Crédito Directo a Productores.

d) Definir el perfil de riesgo, entendido como las características que deben cumplir los beneficiarios en el caso de la modalidad del Programa de Crédito Indirecto o de Avales a Productores.

(…)

f) Aprobar el Reglamento de Crédito Directo; el Reglamento de Crédito Indirecto o garantías, así como el Manual de Políticas y Procedimientos de Inversiones y velar por su correcta ejecución.

(…)

Artículo 28. Gestiones de Créditos e Inversiones: Las normas de otorgamiento de créditos se establecerán en el Reglamento de créditos, avales y garantías de FONASCAFE, así como el Manual de Inversiones, los cuales una vez aprobados por el Consejo Ejecutivo serán publicados en el Diario Oficial La Gaceta y la página web de ICAFE y de FONASCAFE.

 Por su parte, dicho Reglamento para el otorgamiento del crédito y avales al sector productor cafetalero nacional (Reglamento N° 36 del 23 de noviembre de 2023) emitido por el FONASCAFÉ, dispone lo siguiente:

Artículo 1º- El presente Reglamento, tiene como objetivo regular la administración de los recursos asignados y el otorgamiento de créditos y avales, por medio del Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFE) para el cumplimiento de los fines establecidos en la Ley Nº 9630 y su Reglamento, teniendo en cuenta la normativa jurídica aplicable a la actividad ordinaria institucional.

Artículo 7º-   Consejo Ejecutivo. es el órgano responsable de la definición de la estrategia de administración de las carteras de crédito y de los lineamientos fundamentales para la gestión crediticia. Le competen las siguientes funciones específicas:

a) Conocer y aprobar los programas de crédito y avales.

b) Aprobar los reglamentos, lineamientos y políticas vinculados con la gestión de créditos y avales.

c) Conocer los informes que sobre la gestión de crédito sean remitidos por el Comité de Crédito y la Unidad de Apoyo al Financiamiento Cafetalero.

d) Emitir directrices y recomendaciones sobre la gestión de créditos y avales y ordenar su ejecución según corresponda.

e) Aprobar las tasas de interés de las diferentes líneas de crédito.

f) Aprobar los montos máximos a otorgar por línea de crédito.

g) Aprobar la incorporación de intermediarios financieros para programas de financiamiento de banca de segundo piso.

(…)

Artículo 31.- Los plazos, montos máximos, tasas de interés y otras condiciones del programa Crediticio, serán fijados y revisados periódicamente por el Consejo Ejecutivo, pudiendo ser modificado de acuerdo con lo que recomienden los estudios técnicos que se hagan al respecto. Cualquier modificación en este sentido, se entiende que comenzará a regir desde la fecha del acuerdo, para los nuevos créditos y para los que ya existen, según lo indiquen los contratos crediticios.

Artículo 43.-  Arreglos de pago: Implica un acuerdo entre los deudores y FONASCAFE, que permite la modificación del monto, plazo, forma de pago y la garantía, para hacerlo más adecuado a las condiciones actuales de los deudores. Para todos los casos de solicitud de arreglo de pago, se exigirá el pago de honorarios, póliza, intereses, cargos moratorios y de ser posible amortizar al principal.

El deudor para regularizar su situación deberá suscribir un nuevo contrato de préstamos o formar un adendum. Según sea el caso, que incluirá las nuevas condiciones crediticias previo estudio técnico y dictamen del Comité de Crédito y aprobación del Consejo Ejecutivo.

Artículo 44.-Tipos de arreglos de pago: El Comité Ejecutivo de FONASCAFE cuando lo considere necesario establecerá los requisitos que deben cumplir los deudores para acceder a los siguientes tipos de arreglo de pago:

a) Restructuración de cuotas.

b) Prórroga.

c) Readecuación.

Artículo 47.-Readecuación. Puede implicar la modificación de las condiciones originales del crédito en cuanto a: monto, plazo y forma de pago y requiere de un nuevo documento legal.

Este tipo de arreglo de pago tendrá las siguientes condiciones:

a) El monto podrá estar compuesto por el principal, intereses y cargos por mora.

b) Este tipo de arreglo podrá realizarse, siempre y cuando se justifique y se cumpla con los requisitos estipulados por el Consejo Ejecutivo.

c) Las formas de pago deben tener periodicidades anuales.

d) Debe actualizar sus datos en el registro de productores del ICAFE.

Artículo 59.-De la declaratoria de incobrables. Cuando la Unidad de Apoyo al Financiamiento Cafetalero lo considere pertinente, presentará para aprobación al Consejo Ejecutivo, las operaciones cuyos montos se puedan estimar como incobrables. Asimismo, se autoriza al FONASCAFE para incluir en esta cuenta, las deudas extintas, para los casos indicados en el artículo 55 de este Reglamento.” (énfasis agregado)

 Del conjunto de normas citadas se desprenden las amplias potestades y funciones que recaen sobre el Consejo Ejecutivo del FONASCAFÉ, órgano que es el responsable y encargado de administrar la cartera de crédito y, para ello, cuenta con la atribución de dictar los lineamientos y reglamentos para ejecutar la gestión crediticia.

Precisamente en ejercicio de esas competencias dicta el Reglamento para el otorgamiento del crédito y avales al sector productor cafetalero nacional, que define con mayor profundidad y detalle cómo debe ser el manejo de esa estructura de financiamiento.

II.- ES JURÍDICAMENTE VIABLE PARA LA ADMINISTRACIÓN DECLARAR LA PRESCRIPCIÓN DE DEUDAS, PERO NUNCA DE MANERA OFICIOSA.

Como vimos supra, el FONASCAFÉ constituye un ente público no estatal, y su Consejo Ejecutivo, como cabeza de la administración superior, debe ejercer las funciones bajo las disposiciones establecidas en su ley de creación (art. 1° Ley 9630). Ello sienta con claridad el sometimiento al Principio de Legalidad, el cual por demás condiciona la actuación de todo ente público, máxime tratándose del manejo y disposición de fondos de la Hacienda Pública, como ocurre este caso, en orden a los programas de créditos y avales que otorga la institución.

 Ahora bien, las normas propias del FONASCAFÉ atinentes al manejo de los créditos no contemplan ninguna regulación específica sobre la prescripción. Ante ello, deviene indispensable determinar si, en el ejercicio de las potestades legales que le asisten al Consejo Ejecutivo, la eventual prescripción de los intereses o el capital de su cartera de crédito podría entrañar una situación que deba enfrentar y resolver, para lo cual requiere que el ordenamiento jurídico brinde una solución. Ello, por cuanto ciertamente, por el Principio de Seguridad Jurídica, el instituto de la prescripción constituye un aspecto involucrado en el manejo de toda cartera crediticia.

Es con motivo de esa necesidad administrativa que eventualmente puede recurrirse a normas de derecho privado como fuente en esa materia, bajo la previsión y autorización expresa que recogen los artículos 9[1] y 13[2] de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

 Estamos ante un tema que ya esta Procuraduría General ha tenido la oportunidad de abordar, sentando el criterio de que la Administración tiene la posibilidad de reconocer la prescripción de intereses, bajo condición de que ello sea alegado y solicitado por el deudor. Así, en nuestro dictamen N° C-096-2003 de fecha 4 de abril del 2003 se analizó con amplitud este tema, bajo las siguientes consideraciones:

     “Sobre si es jurídicamente procedente reconocer la prescripción de intereses en sede administrativa, en el dictamen C-133-2001 de fecha 7 de mayo de 2001, esbozamos varias razones para ello. En efecto, en él indicamos lo siguiente:

"A este respecto, importa plantear las siguientes dos reflexiones. En primer lugar, el instituto de la prescripción negativa se encuentra regulado por nuestro Derecho positivo, si bien no propiamente en el ordenamiento jurídico administrativo, por lo menos, en el Código Civil a partir del Título VI del Libro III, y en el Código de Comercio, desde su libro V. Siendo oportuno aclarar, que se acude a esos cuerpos normativos, por encima de la Ley General de Administración Pública y del Código Tributario, no sólo porque así lo hace el dictamen en cuestión, al aplicar los respectivos plazos de prescripción atendiendo a la naturaleza civil o comercial del contrato u operación crediticia que el INVU formalice, sino también, por el alcance general de sus preceptos que abarcan las relaciones crediticias, en tanto que, las citadas leyes, se refieren estrictamente a las nulidades, responsabilidad estatal y tributos.

    De tal suerte, que el inciso 1º del artículo 9 de la Ley General de Administración Pública autoriza, ante el vacío legislativo en la rama del Derecho Público, a la aplicación del Derecho Privado:

‘ Artículo 9º.-

1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.’

    En esa línea de pensamiento se ha pronunciado la Sala I de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución Nº 46 de las 14:40 horas del 25 de junio de 1997, al sostener:

‘Dentro de este predicado, el Código Civil consagra una norma imperativa o de orden público que regula meridianamente, un orden de prelación en la imputación de los pagos efectuados por el deudor, cuando se trata de obligaciones que devengan intereses. La aplicación del Código Civil al asunto que nos ocupa no debe causar extrañeza, toda vez, que el artículo 9º, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública estipula que… Pese a las pretensiones de autosuficiencia y autointegración del ordenamiento jurídico-administrativo, existen reglas, como las propias para imputar el pago al capital o a los intereses, que sólo se encuentran regulados por el Derecho Privado…’

    De igual forma, la doctrina autorizada ha sostenido:

‘Sin perjuicio de la existencia de este Derecho propio y específico, es posible la utilización del Derecho privado por las Administraciones Públicas, en principio con carácter instrumental. Las posibilidades de fricción sobre la aplicación de uno u otro Derecho no se extienden, sin embargo, a todas las materias o sectores de actividad, sino solamente a una zona polémica intermedia: una parte del Derecho de la Organización y el Derecho patrimonial.’ (GARCIA DE ENTERRRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Civitas, Madrid, 1996, 7ª ed. p.57).

    Por otra parte, y esta constituye la segunda premisa a tomar en cuenta, el principio de autotutela que tiene su fundamento en el artículo 140 inciso 8 de la Constitución Política (ver de la Sala Constitucional, Voto Nº4031-95 de las 19:12 horas del 19 de julio de 1995), y en el numeral 146 de la Ley General de la Administración Pública, supone la facultad de la Administración para tutelar sus propias situaciones jurídicas, sin necesidad de acudir a la sede jurisdiccional en aras de lograr una eficiente consecución de los fines públicos que tiene encomendados:

    ‘…la Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas… eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial… Materialmente se justifica en una razón de expeditividad y eficacia en la gestión de los servicios y asuntos públicos que tiene confiada la Administración.’ (GARCIA DE ENTERRRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, op.cit. pp.487-490).

    A nuestro criterio, de la amalgama de los anteriores dos razonamientos se colige, sin mayor dificultad, que el operador jurídico de la Administración consultante ante un supuesto de hecho previsto, sea en el artículo 870 inciso 1 del Código Civil, sea en el artículo 984 inciso c) del Código de Comercio, puede declarar válidamente la prescripción de intereses en sede administrativa, única y exclusivamente, si es alegada por el deudor o el particular al momento de que el INVU gestione su cobro. Conviene al efecto, realizar las siguientes precisiones:

    En primer término, es menester destacar que la entidad consultante no estaría actuado al margen del principio de legalidad. Según, se acaba de explicar, el principio de autotutela faculta a la Administración para resolver por sí misma sus situaciones jurídicas con respecto a los particulares, conforme al ordenamiento jurídico administrativo y, en su defecto, acudiendo al Derecho Privado.

    Siendo que, esta última rama contempla plazos objetivos cuya aplicación no ofrece al operador jurídico margen alguno de discrecionalidad, por cuanto, basta constatar el transcurso del tiempo de la prescripción, para luego, en ejercicio de la facultad de autotutela, proceder a su declaración. En ese sentido, resulta muy claro el numeral 865 del Código Civil:

    ‘Artículo 865- Por la prescripción negativa se pierde un derecho. Para ello basta el transcurso del tiempo.’ (El destacado no es del original).

    Conforme a lo expuesto, la Administración estaría actuando en estricto apego al bloque de legalidad, valiéndose de la facultad de autotutela que le ofrece la propia Carta Política en procura del buen desempeño de los servicios que presta, y sujeto eso sí, a los preceptos que norman este instituto en los respectivos Códigos Civil y Comercial. Nótese que las normas que regulan la prescripción son de orden público, lo que implica que no pueden ser variadas por las partes - incluso por el propio Estado - precisamente, porque lo que está en juego es la seguridad jurídica. De forma que el deudor, luego de que transcurra determinado tiempo, puede tener la certeza de que su obligación no le podrá ser exigida.

    Corolario de lo anterior, es requisito sine qua non para que la Administración pueda reconocer la prescripción en sede administrativa, el que el deudor la alegue. Esto es, la entidad consultante tiene completamente vedada la posibilidad de declarar de oficio la prescripción, de conformidad con los numerales 850 del Código Civil y 970 y 973 del Código de Comercio, que disponen, respectivamente:

‘Artículo 850 - La prescripción no puede renunciarse anticipadamente, pero se puede renunciar la cumplida.’

‘Artículo 851 - La renuncia de la prescripción puede ser tácita; y resulta de no oponer la excepción antes de la sentencia firme, o de quien pueda oponerla manifieste por un hecho suyo que reconoce el derecho del dueño o del acreedor.’

‘Artículo 970: Solamente la prescripción ya cumplida puede ser objeto de renuncia. Será absolutamente nulo el pacto por el cual se renuncia. Será absolutamente nulo el pacto por el cual se renuncia, expresa o implícitamente, a una posible prescripción futura aún no cumplida.’

‘Artículo 973: En ningún caso el juez declarará de oficio la prescripción. Es preciso que la parte interesada la oponga.’

    Aparte de estas normas, el fundamento de esta exigencia deriva precisamente en que la prescripción es renunciable, tal como se indica en los textos transcritos de los artículos 850, 851 y 970. De manera que, no es procedente declarar de oficio la prescripción, en virtud de que el deudor puede decidir renunciar a ella, sea de forma expresa o tácitamente.

    Recuérdese que la prescripción extingue el derecho del acreedor de exigir el pago de su deuda, mas no la deuda en sí misma. De ahí que el deudor carezca del Derecho de repetir lo pagado cuando ha cancelado una obligación prescrita, al tenor de los numerales 634 del Código Civil y 975 del Código de Comercio, que establecen:

‘Artículo 634 - Las obligaciones naturales no confieren derechos para exigir su cumplimiento; pero cumplidas, autorizan para retener lo que se ha recibido en razón de ellas.’

‘Artículo 975: El que cumpliere una obligación prescrita, no tendrá derecho a repetir lo pagado.’

    Por consiguiente, y de una vez aprovechamos para contestarle su segunda inquietud, no es posible reconocer la prescripción de intereses en sede administrativa, bajo la suposición de que en la vía jurisdiccional el juez la va a declarar prescrita pues, según se explicó, el deudor puede perfectamente renunciar a la prescripción, al no alegarla oportunamente en alguna de esas dos sedes. A contrario, de la posición que se sostiene en el referido Dictamen C-165-98 es nuestro parecer, que la prescripción puede ser invocada tanto judicial como extrajudicialmente:

    ‘La invocación o alegación de la prescripción no tiene que hacerse necesariamente dentro de un juicio. Es posible un ejercicio extrajudicial de la facultad de oponerla, como sucederá si el deudor rehúsa pagar la deuda ante la reclamación de su acreedor, o el que ejerce un derecho real en cosa ajena se niega a variar de conducta ante la reclamación del propietario que se lo exige…’ (DIEZ-PICAZO, Luis y GULLÓN, Antonio, Sistema de Derecho Civil, Volumen I, Tecnos, Madrid, 8ª ed., 1994, p.449).

    Una tercera advertencia, si se quiere la más transcendental de todas, y que guarda una estrecha relación con el requisito de que la prescripción nunca puede ser declarada de oficio, la configura el deber del INVU, particularmente de los funcionarios encargados de la cartera de créditos, de agotar todas las instancias administrativas y judiciales correspondientes al momento de proceder al cobro de las deudas de la Institución. Es decir, mientras el deudor no alegue la prescripción en sede administrativa el INVU deberá, por todos los medios que estén a su alcance, de tratar de recobrar esos réditos, al constituir fondos públicos que forman parte de su peculio. La inobservancia de este deber constituye una falta grave del servidor responsable por no ejercer una debida vigilancia y fiscalización del patrimonio de la Institución, al tenor del artículo 6 de la Ley de Administración Financiera de la República[3], Nº 1279 del 2 de mayo de 1951(…)

    Queda claro, entonces, de lo señalado por la Contraloría, que la Administración sí se encuentra facultada para emitir una declaratoria de prescripción sin necesidad de acudir a los Tribunales. Obviamente, el funcionario responsable del cobro de los réditos deberá emitir una resolución motivada en la que constate que efectivamente se encuentran prescritos - siempre a solicitud del deudor y nunca de oficio - y deberá informar a su superior de las razones por las que no se gestionó su pago en el tiempo debido o, al menos, el motivo de que ni siquiera se haya procedido a la interrupción del plazo de prescripción. Para tal efecto, serán aplicables únicamente los supuestos taxativos contemplados en los artículos 876 y 880 del Código Civil, y 976 y 977 del Código de Comercio, que señalan, respectivamente: (…)

    Siempre dentro de este contexto, debemos hacer hincapié que este pronunciamiento no puede dar lugar para que los funcionarios se sirvan de él, dejando correr los términos de prescripción y luego proceder a su declaratoria en sede administrativa. La intención de este dictamen no es abrir un portillo en el que el INVU y sus funcionarios puedan parapetarse con el afán de encubrir su negligencia en la gestión cobratoria. Al contrario, se trata de salvaguardar la eficiencia de la Administración haciendo uso de las facultades que el ordenamiento jurídico le confiere. Nos permitimos citar, en lo que interesa, la Opinión Jurídica número 57-2000 del 30 de mayo del 2000, de esta Procuraduría, en la que se dejó sentada con claridad meridiana las responsabilidades del funcionario público que no se encuentre accionando las deudas que tienen a su cargo:

‘La Institución debe procurar la ejecución del título caso de no cumplirse con el pago por parte del deudor, por ningún motivo puede dejar prescribir la obligación, ya que de alguna manera esto hace suponer la omisión de deberes … El hecho de dejar prescribir una obligación pecuniaria… implicaría responsabilidad de la Institución por inactividad… u omisión, al no cumplir con el deber de procurar la suma adeudada como corresponde, omisión que acarrea responsabilidad institucional y del funcionario responsable.” (énfasis agregado)

Por otra parte, tenemos que dicho dictamen ha sido concordado por otros posteriores, y aclarado por el dictamen N° C-199-2011 del 23 de agosto de 2011, en el cual establecimos la aplicación a los créditos como tales (principal o capital) de esa misma regla sobre la viabilidad legal de acoger en sede administrativa la prescripción, bajo condición de que haya sido expresamente alegada por el deudor, y, desde luego, debidamente comprobada su efectiva configuración. Así, señala dicho pronunciamiento, lo siguiente:

“I-.  EL RECONOCIMIENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESCRIPCIÓN.

            Como indica el oficio de consulta, la Procuraduría ha debido pronunciarse en diversas ocasiones sobre la posibilidad de que la Administración Pública reconozca la prescripción de créditos a su favor, incluso en materia tributaria (verbi gratia, dictámenes N° C-382-2005 de 9 de noviembre de 2005 y C-064-2008 de 5 de marzo de 2008). En el dictamen N. C-367-2005 de 26 de octubre de 2005 indicamos sobre la prescripción:

 “La prescripción extintiva tiene su fundamento en la necesidad de poner término a las situaciones de incertidumbre en el ejercicio de los derechos y en la presunción de abandono por parte de su titular. Se estima que el no ejercicio de los derechos no es amparable por el derecho, porque afecta el principio de seguridad jurídica. De allí que el ordenamiento consagre la extinción de las obligaciones por medio de la prescripción, en el tanto existe inercia del titular del derecho por el plazo legalmente determinado y exista la posibilidad de accionar solicitando el cumplimiento de la obligación.  (…).

            Dos aspectos fundamentales para que opere la prescripción son: el transcurso del plazo establecido por el ordenamiento, por una parte y la inactividad del titular del derecho, por otra parte. Si uno de dichos elementos falta, no puede operar la prescripción extintiva. Es de advertir, sin embargo, que la prescripción no opera de oficio o automáticamente. Antes bien, la prescripción opera como una excepción. Ello implica que debe ser opuesta por el deudor. Exigencia que se funda en el hecho mismo de que la prescripción es renunciable y ello porque esta excepción opera siempre -a diferencia de la caducidad- respecto de derechos no potestativos. Al respecto, se ha conceptuado la prescripción como:

"un derecho que la ley concede al deudor para rehusar el cumplimiento de una obligación cuando el reclamo ha sido diferido durante cierto periodo de tiempo" A, BRENES CÓRDOBA: Tratado de las Obligaciones, Ediciones Juricentro S.A., San José 1977, p. 209.e

Se considera que la prescripción es reserva de ley, ya que implica renuncia de derechos. Esta reserva y el principio de legalidad han permitido cuestionar si la Administración puede acoger la prescripción de sus derechos, particularmente en sede administrativa. (…).

Como se deriva de lo antes señalado, corresponde a la Administración acreedora determinar si sus derechos han sido prescritos acogiendo la excepción que en ese sentido se plantea. La decisión correspondiente debe ser emitida por medio de una resolución razonada y es ejercicio de las facultades propias de la Administración”.

          Partiendo del principio de legalidad financiera, de la ausencia de libertad de disposición, así como del deber de recuperar sus créditos que pesa sobre la Administración Pública, ha deducido la Procuraduría la imposibilidad jurídica de reconocer en vía administrativa y de oficio la prescripción. Así como el juez no puede declarar de oficio la prescripción, así tampoco la Administración puede hacerlo. Requeriría una norma legal que lo habilite.  En ese sentido, no pareciera conforme con una buena gestión que la Administración de oficio declare la prescripción de los créditos, creando procedimientos internos especiales.

La discusión sobre la posibilidad de declarar la prescripción concierne derechos de crédito, cuyo titular sería un organismo público. Supuesto ante el cual esos derechos de crédito constituirían fondos públicos en los términos del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República e integrarían la Hacienda Pública, artículo 8 de la misma Ley. Por consiguiente, respecto de esos derechos no existe libertad de disposición.

            Importa destacar que aun cuando la Administración considere de entrada que una deuda está prescrita, debe iniciar los trámites cobratorios correspondientes, sin que pueda abstenerse de ejercer las acciones necesarias para recuperar las sumas que le son adeudadas o declarar de oficio la prescripción de las deudas.

No obstante, una conclusión distinta se impone cuando en el curso de un procedimiento administrativo de cobro de un crédito (incoado por la Administración), el deudor se excepción (sic) oponiendo la prescripción. En este caso, la Administración tendrá que analizar la situación, determinar si ha operado la prescripción, si esta no ha sido interrumpida o suspendida según las normas aplicables al caso. Una vez hecho el análisis jurídico correspondiente, tendrá que resolver si el crédito está o no prescrito. Si lo está, admitiría la excepción y, consecuentemente, no podría proceder ni al cobro judicial ni al administrativo.

Nótese que bajo este supuesto en que el deudor opone la prescripción y esta es procedente, la continuación de las gestiones cobratorias por la Administración podría no ser conforme con los principios que rigen la gestión económica de la Administración y, en particular, los principios de buena gestión, eficacia y eficiencia. Ello por cuanto si las deudas están prescritas, si no es posible alegar interrupción o suscepción (sic), la continuación de los procedimientos de cobro al punto de llegar a la vía judicial, no solo será infructuosa sino que podría generar mayor gasto de recursos públicos. En general, la Administración arriesga una condena en costas. De allí que sea importante que en vía administrativa se valore la situación y, por ende, si en Derecho resulta procedente, se resuelva acoger la excepción de prescripción. De modo que los procedimientos que cabría entablar serían aquellos para sentar responsabilidades de los funcionarios a quienes correspondía recobrar los fondos públicos.” (el destacado no es del original)

Como vemos, precisamente en aras del Principio de Seguridad Jurídica que mencionamos supra, además de los principios de sana administración de la Hacienda Pública y el Principio de Eficiencia, es posible acoger y declarar la prescripción de una deuda, cuando el deudor así lo haya alegado expresamente, y además, la Administración haya revisado cuidadosamente que se han configurado todas las condiciones en el caso para que acaeciera dicha prescripción, es decir, comprobando que no se haya producido ningún acto que haya interrumpido o suspendido dicho plazo de prescripción.

III.- LA ADMINISTRACIÓN NO PUEDE ACORDAR LIBREMENTE LA CONDONACIÓN DE DEUDAS. DIFERENCIAS CON EL SUPUESTO DE UNA DEUDA INCOBRABLE.

En orden a la figura de la condonación, sus alcances, y la posibilidad de aplicarla respecto de deudas cuyo acreedor es una entidad pública, nos permitimos transcribir en lo conducente nuestra opinión jurídica N° PGR-OJ-075-2025 de fecha 12 de mayo de 2025, que explica lo siguiente:

“II.                SOBRE EL INSTITUTO DE LA CONDONACIÓN

El proyecto de ley objeto de consulta propone una regulación cuya finalidad es la condonación de recargos, intereses y multas a aquellos sujetos pasivos que procedan a cancelar el monto principal adeudado por concepto de tasas por la prestación de servicios municipales, el impuesto sobre bienes inmuebles y el impuesto de patentes

Se trata de una iniciativa que pretende incentivar el pago de obligaciones tributarias principales mediante la condonación de las obligaciones accesorias.

Propiamente, respecto al instituto de la condonación, esta se concibe como una forma de extinción de las deudas tributarias, según lo estipulado en el artículo 35 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT) y consiste en la renuncia gratuita que hace el acreedor, en favor del obligado, de todo o parte de su crédito, el cual se refiere a obligaciones ya nacidas, en especial a las obligaciones accesorias: intereses, recargos y multas.

Sobre este instituto, en la opinión jurídica número PGR-OJ-068-2025 de 28 de abril de 2025, se indicó:

“ (…) Respecto al instituto de la condonación, este se concibe como una forma de extinción de las obligaciones, que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada, de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello.

Sobre el tema, en el dictamen número PGR-OJ-022-2025 de 17 de febrero del 2025 se realizó una síntesis del criterio que ha sostenido este Órgano Asesor, en los siguientes términos:

“(…) La Procuraduría se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el tema de la condonación de deudas con instituciones públicas y sus parámetros de constitucionalidad (opiniones jurídicas OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014, OJ-89-2016 del 5 de agosto de 2016, OJ-097-2019 del 9 de setiembre de 2019, OJ-105-2020 del 16 de julio de 2020, OJ-073-2021 del 18 de marzo de 2021, OJ-188-2021 del 30 de noviembre de 2021, PGR-OJ-135-2022 del 12 de octubre de 2022, entre otras.)

Hemos señalado que la condonación es una forma de extinción de las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada, no de un derecho controvertido, de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello (dictamen C-388-2008 de 28 de octubre de 2008, reiterado en la opinión jurídica OJ-104-2010 del 13 de diciembre de 2010, entre otras).

En cuanto al caso particular de los créditos a favor de una institución pública, estos constituyen recursos públicos, por ende, su manejo se rige por el principio de legalidad financiera, el cual obliga, salvo norma en contrario o criterios de “utilización óptima” de recursos públicos, a que la Administración gestione y realice el cobro de todos los créditos que haya a su favor (dictámenes C-174-2000 de 4 de agosto del 2002 y C-240-2008 de 11 de julio de 2008, entre otros). En ese sentido, en el caso de las Administraciones Públicas es imperativo que exista una norma de rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (dictámenes C-177-98 de 21 de agosto de 1998, C-059-2003 de 28 de febrero de 2003, C-367-2005 de 26 de octubre de 2005, OJ-148-2007 de 20 de diciembre de 2007, entre otros).

Sobre este mismo tema, debemos subrayar que, conforme lo dispuesto en el artículo 821 del Código Civil, toda condonación de deudas constituye una suerte de liberalidad y, tratándose de deudas contraídas con una entidad pública, se trata de una forma de auxilio o subsidio, que se encuentra sometido al principio constitucional de igualdad y a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

Esta Procuraduría ha destacado que la condonación de obligaciones en el Derecho Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general.

Por otro lado, también ha sido criterio de este órgano asesor que, el principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas, tratándose de deudas a favor del Estado. En este sentido, es importante citar el voto de la Sala Constitucional N.°2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999, en el cual indicó en lo conducente:

“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la razonabilidad de la diferencia que la ley establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Reiterado en los votos N° 4449-2000 de las 14:52 horas del 24 de mayo de 2000 y 6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006) (El subrayado no pertenece al original)

De acuerdo con lo anterior, la Ley que condone deudas debe tener alcances generales y garantizar el principio de igualdad. Es decir, que la condonación no favorezca a un grupo específico de deudores, sino que debe tener carácter general.

En consecuencia, si bien el legislador puede autorizar la condonación de deudas, lo cierto es que dicha autorización debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad y ser conforme el principio constitucional de igualdad, por lo que se impide autorizar la liberación de las deudas de una persona específica e individualizada.” (Lo resaltado no es del original)

Del criterio supra transcrito, debe enfatizarse que la condonación de obligaciones procede a condición de que posea un alcance general, es decir, la autorización propuesta en un proyecto de ley para condonar una deuda no podría ser especifica e individualizada. Además, la autorización que se conceda debe establecer las condiciones de ésta, es decir, debe determinar las obligaciones condonables, plazo de vigencia y extensión del beneficio; así como responder a los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.” (énfasis suplido)

Se trata de una línea de criterio que hemos sostenido reiteradamente, por lo que valga citar también nuestra opinión jurídica PGR-OJ-203-2025 del 24 de noviembre de 2025, reiterada más recientemente mediante opinión jurídica N° OJ-071-2026 de 03 de junio del 2026:

“En esa línea, nos permitimos recordar que, la autorización para condonar adeudos debe ser valorada como un beneficio excepcional. Al efecto, este Órgano Asesor ha señalado, si bien refiriéndose a la condonación de obligaciones públicas, que debe existir un fin publico legítimo, un motivo real y razonable y que sea de alcance general. Al efecto, en la opinión jurídica número PGR-OJ-034-2025 de 25 de marzo de 2025, se indicó, lo siguiente:

“(…) debe enfatizarse que la condonación de obligaciones procede, solamente, en casos excepcionales, cuando exista un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general, tal y como lo ha advertido este Órgano Asesor en anteriores oportunidades, al señalar lo siguiente:

“(…) se impone señalar que la condonación de obligaciones públicas procede, solamente, en casos excepcionales, cuando exista un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable,  y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general. En todo caso, el artículo 122 constitucional constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas. Al respecto, conviene citar lo indicar en el voto de la Sala Constitucional N.° 2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999:

“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la razonabilidad de la diferencia que la ley establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Ver también el voto N.° 6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006)

             En todo caso, es notorio que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Ley que se apruebe – autorizando que se condonen deudas -  debe fijar previamente parámetros suficientes relativos a la clase de obligaciones condonables, plazo de vigencia y de extensión del beneficio, de modo que se constituye en una "norma marco", a partir de la cual la institución  puede aprobar la condonación que mejor le convenga, o bien no hacerlo del todo. (Lo resaltado no es del original. Opinión jurídica número OJ-89-2016 de 05 de agosto de 2016. En igual sentido OJ-080-2014 de 08 de agosto de 2014)

Así las cosas, la norma propuesta, en tanto autoriza a un órgano público para la condonación de adeudos, debe establecer las condiciones de ésta, es decir, debe determinar las obligaciones condonables, plazo de vigencia y extensión del beneficio.” (énfasis agregado)

A mayor abundamiento, valga acotar que en nuestro dictamen C-133-2001 que citamos supra, ya se había señalado lo siguiente:

“Finalmente, debe quedar claro que el hecho de reconocer la prescripción de intereses en sede administrativa a instancia de parte, no significa, en ningún momento, que se está condonando la deuda, como así parece interpretarlo la Asesoría Jurídica de la entidad consultante. Se trata de dos instituciones diferentes, que no hay que confundir, pues, la condonación o remisión implica: ‘…la liberación de la deuda, otorgada gratuitamente por el acreedor a favor del deudor.’ (CASTÁN citado LACRUZ BERDEJO, José Luis y otros, Elementos de Derecho Civil II, Derecho de Obiligaciones, Volumen I, JMB, Barcelona, 2ª 1990, p.434). En otras palabras, significa perdonar la deuda -lo cual, sólo sería permitido por ley de la República- mientras que, la prescripción -extinción del derecho del acreedor para exigir la deuda- no exige ninguna manifestación de voluntad de éste, pues, tal como se establece en el supratranscrito artículo 865 del Código Civil, basta con constatar objetivamente el transcurso del tiempo. Naturalmente, si se deja correr el plazo de prescripción, el funcionario responsable incurrirá en las mismas responsabilidades disciplinarias e incluso penales, como si hubiera condonado la deuda sin contar con autorización legal para ello."

 Como se desprende con claridad de las explicaciones vertidas en los pronunciamientos recién citados, tenemos que la condonación es una forma de extinción de las obligaciones, que el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello. De capital importancia resulta tener claro que, para el caso particular de los créditos a favor de una institución pública, estamos en presencia de fondos que hacen parte de la Hacienda Pública, de tal suerte que su manejo se rige por el Principio de Legalidad Financiera, el cual obliga a que la Administración gestione y realice el cobro de todos los créditos que existan a su favor.

Por ello, en el caso de la Administración Pública deviene indispensable que exista una norma de rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme al Principio de Legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Carta Fundamental.

Sobre dicho principio, la jurisprudencia constitucional ha señalado, de manera inveterada, que el mismo supone una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico, “(…) a partir de una definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado (…)” (voto n.° 440-1998 de las 15:27 horas del 27 de enero de 1998).[4]

Específicamente respecto del ámbito de disposición patrimonial, explica nuestra opinión jurídica N° OJ-032-2018 de fecha 16 de abril de 2018, lo siguiente:

“La jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha establecido, con claridad, que la administración pública carece de libertad para disponer de los bienes de su propiedad, incluyendo de los denominados bienes patrimoniales. De esta forma, y conforme el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública, las administraciones públicas solo pueden realizar aquellos actos que autorice el ordenamiento jurídico, lo cual es, en extremo, relevante tratándose de las atribuciones necesarias para disponer de los bienes públicos, pues se entiende, entonces, que las administraciones solamente tienen las facultades de disposición que la Ley les atribuya. Se deduce de lo anterior que, por regla general, la administración pública no tiene libertad para donar o realizar cualquier acto de liberalidad que implique la disposición de sus bienes. Al respecto, importa citar lo indicado en la Opinión Jurídica OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017:

De seguido, es necesario puntualizar también que, por regla general, la administración pública carece de libertad para donar sus bienes, pues corresponde a la Ley, por virtud del principio de legalidad, determinar la manera en que las instituciones públicas pueden administrar y disponer de aquellos. (Doctrina del artículo 11 de la Constitución Política en relación con el 2 y 3 de la Ley de Administración Financieras de la República y Presupuestos Públicos, 11 y 17 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 8 de la Ley General de Control Interno)

En este sentido, es acertado advertir que el numeral 3 de la misma Ley General establece que el Derecho Público regula la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario. Luego, es claro que, conforme el numeral 11 de la Ley General, las administraciones públicas solo pueden realizar aquellos actos que autorice el ordenamiento jurídico, lo cual es, en extremo, relevante tratándose de las atribuciones necesarias para disponer de los bienes públicos, pues las administraciones solamente tienen las facultades de disposición que la Ley les atribuya. (énfasis suplido)”

Ahora bien, vista la inquietud planteada, adquiere suma importancia hacer la aclaración en el sentido de que una cosa es disponer la condonación de una deuda y otra distinta es declarar una deuda incobrable por alguna razón determinada, que hace materialmente imposible su recuperación.

Así, ha quedado claro que el acto de condonación implica una liberalidad, supuesto en el cual el acreedor decide, mediante un acto unilateral de voluntad, renunciar a su derecho de cobro y “perdonar” la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello. Es decir, la deuda aún podía tener condiciones jurídicas y/o materiales para ser cobrada, y, sin embargo, el titular acreedor opta por no ejercer ese derecho de cobro. En el caso de la Hacienda Pública, como vimos, esa decisión de renuncia debe estar autorizada mediante una ley que así lo disponga.

Ahora bien, aun cuando el ordenamiento jurídico no contenga una norma legal que autorice a no perseguir el cobro de un crédito, pueden existir determinados supuestos calificados en los cuales, por razones debidamente documentadas, la deuda no logra ser cubierta a pesar de todas las acciones que la Administración haya podido desplegar en ese sentido, en cuyo caso eventualmente no queda otra alternativa que disponer su condición de incobrable.

Lo anterior, con sustento en los principios de eficiencia, economicidad y racionalidad, en caso de que continuar con acciones cobratorias pueda más bien resultar en una pérdida o desperdicio de recursos públicos, lo cual torna ilógico e irrazonable proseguir con ese tipo de acciones.

Al respecto, en nuestro dictamen N° C-289-2018 del 12 de noviembre de 2018 –cuya lectura integral recomendamos para una visión aún más completa sobre el tema– desarrolla las siguientes consideraciones:

“B-. LA DECLARATORIA DE INCOBRABILIDAD FUNDADA EN LOS PRINCIPIOS DE EFICIENCIA Y ECONOMICIDAD

(…)

Los bancos públicos y privados están obligados a recuperar los créditos que conceden, tal como se ha indicado en los dictámenes de cita. No obstante, es evidente que los bancos como cualquier otro acreedor, incluido público, puede encontrarse en situaciones en que es titular de un crédito que no puede hacer efectivo y, por ende, no logra recuperar sus acreencias. Lo anterior sin dejar de considerar los casos en que el proceso de cobro de una determinada deuda puede resultar no solo complicado sino incluso más caro que el no realizar las gestiones cobratorias.

            Esa circunstancia ha llevado a considerar que los bancos, como el conjunto de la Administración Pública, deben tener la posibilidad de declarar determinados créditos como incobrables y no continuar con el proceso de su recuperación.

            En términos generales hemos indicado que una decisión con ese contenido es responsabilidad de la Administración, que debe guiarse en todo momento por los principios que rigen el manejo de los recursos públicos y entre ellos, un uso racional de los recursos públicos,  principios de economía, eficiencia y eficacia en el manejo de los fondos públicos; de manera que el uso de los recursos produzca un resultado que sea determinado y evaluable por los objetivos de la acción pública concreta de que se trata, para darse un cumplimiento efectivo y satisfactorio de los intereses generales a los que se debe el Estado y que justifican la existencia de la administración.

En el ordenamiento que regula y ordena los recursos financieros públicos cobran una particular importancia los principios de eficacia, economicidad y eficiencia. El artículo 3 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos dispone al efecto:

“ARTÍCULO 3.- Fines de la Ley

Los fines de la presente Ley que deberán considerarse en su interpretación y reglamentación serán:

a.         Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los principios de economía, eficiencia y eficacia”.

Consecuentemente, toda decisión que se adopte en orden de los recursos públicos debe sujetarse a los referidos principios de economía, eficiencia y eficacia. Lo que es reafirmado por el artículo 5 de la misma Ley, al disponer en su inciso b):

“ARTÍCULO 5.- Principios presupuestarios

Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios:

(…).

b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley”.

            Principio de gestión financiera que no es otro que la buena gestión con sujeción a la eficiencia, racionalidad y economía del gasto.

            La consideración de los principios antes mencionados y en particular el de economía y uso racional de los recursos públicos puede determinar que el ente público decida no continuar en la persecución de créditos exiguos o bien, de aquellos cuyo cobro se vislumbra altamente oneroso o no fructífero. Circunstancia que tanto la Contraloría General de la República como la Procuraduría General han considerado viable.

            Ha sido criterio reiterado del Órgano Contralor que la Administración debe valorar siempre cuál es la opción que resulta más económica y que cumple en mayor medida con los principios de economicidad, eficiencia, eficacia y racionalidad en el uso de los recursos de la organización.

  Al respecto, la Procuraduría ha indicado:

“La ausencia de recuperación de los fondos adeudados puede perjudicar el Erario por cuanto implica disminución de los recursos disponibles, con afectación del equilibrio económico o contable de la Administración; por ende, es susceptible de afectar la gestión administrativa, propiciando una gestión ineficaz. Además, esa ausencia de recuperación favorece la irresponsabilidad de administrados hacia la propia Administración, lo que puede llevar incluso a situaciones contrarias a la ética.

No obstante, como se vio, el régimen económico financiero de la Administración Pública no está sujeto solo al principio de legalidad, que obliga a conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes, artículo 107 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por el contrario, es parte de ese régimen, que vincula a la Administración, la sujeción a principios de eficacia, eficiencia y economía y la orientación por el interés general. En ese sentido, debe velar por la “utilización óptima” para el cumplimiento de los objetivos estatales, artículo 2 de esa misma Ley. Aspecto que cobra particular relevancia en relación con lo consultado, sea cuando las posibilidades de recuperación son inferiores a los costos que implica el proceso de cobro”. C-240-2008 de 11 de julio de 2008.

Dictamen que concluye en lo que interesa:

“1.            Las decisiones administrativas en orden a la obtención, manejo, uso y administración de los recursos públicos deben sujetarse a los principios de economía, eficiencia y eficacia. En consecuencia, el gasto público debe implicar un uso racional de los recursos públicos.

2.                  La Administración Pública carece de un derecho de disposición de los fondos públicos, por lo que no pueden quedar a su entera voluntad las decisiones sobre cómo gestiona los fondos y créditos públicos y en su caso, si los cobra o no. Dentro del marco de la legalidad, esas decisiones deben provocar la “utilización óptima” de los recursos públicos para el cumplimiento de los objetivos estatales. Ergo, el ejercicio de las facultades propias debe armonizarse con el carácter escaso de los recursos públicos.

3.                  El uso racional de los recursos públicos, la consideración del coste efectivo de la administración de justicia y del funcionamiento mismo de la Administración pueden determinar la improcedencia de incoar procesos de cobro por sumas reducidas y en general, cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con esa acción.

4.                  Es criterio no vinculante de la Procuraduría que emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. Son los principios de racionalidad y economicidad que rigen la gestión financiera de la Administración los que determinan la no interposición de los citados procesos.

5.                  La declaratoria de determinados créditos como incobrables debe ser consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos y sobre todo que estos han sido gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables. Este requisito se torna en indispensable en virtud del deber de recuperar los créditos de la Administración Pública”.

Ciertamente, la ausencia de recuperación de los fondos adeudados implica una disminución de los recursos disponibles, con afectación del equilibrio económico o contable de la Administración; por ende, es susceptible de afectar la gestión administrativa, propiciando una gestión ineficaz. Circunstancias que son susceptibles de agravarse si, además, la Administración incurre en gastos desproporcionados en relación con los resultados obtenidos o que puede obtener, en detrimento a los principios de eficiencia y economicidad y, en general, al uso racional de los recursos públicos, que deben guiar su actuación.

            En uno de los primeros pronunciamientos sobre el tema, la Procuraduría debió analizar la posibilidad del Banco de Costa Rica de pasar operaciones de crédito a “perdidas”, sin haber tramitado judicialmente el cobro. En ese caso, se trataba de sumas inferiores, respecto de las cuales el costo administrativo del cobro era superior al costo real de la recuperación o bien, no había posibilidades de recuperación. Tratándose de créditos otorgados por un Banco, la Procuraduría en la Opinión Jurídica N. OJ-148-2002 de 18 de octubre de 2002 afirmó: (…)

            Es decir, se considera legal que el Banco no emprenda las acciones judiciales cuando los gastos de la recuperación del crédito superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con esa acción. Y, en efecto, la conclusión debe imponerse en tanto viene determinada por los principios de racionalidad, eficiencia y economicidad que rigen la gestión financiera de la Administración según lo antes indicado. Emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor que el costo efectivo de la gestión cobratoria no puede ser calificado ni enmarcarse en el principio de buena gestión, dado que no resulta un uso racional de los recursos públicos. En consecuencia, de ser ese el supuesto, la gestión cobratoria sólo podría justificarse por otros motivos, por ejemplo, cuando se está en presencia de una sanción. Lo anterior porque de no ejercerse la acción cobratoria la sanción se volvería nugatoria. Toda la actuación administrativa debe dirigirse a la satisfacción de los intereses públicos. Empero, esa consecución puede verse afectada cuando recursos por definición escasos (no solo financieros, sino también humanos) se destinan a un proceso cuyo resultado se sabe no superará los costos en que se incurre. Una gestión en ese sentido no se conforma con los principios de economía y racionalidad a que hemos aludido. El alto coste de esas acciones obligaría a concluir que los recursos públicos no se utilizan óptimamente.

Ciertamente, no es frecuente que el legislador autorice un ente público para declarar la incobrabilidad o bien, que regule los efectos de una declaratoria en tal sentido. Sin embargo, en materia de obligaciones tributarias, el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, habilita tal declaratoria. (…)

 Ahora bien, podría considerarse que los principios de economicidad, eficiencia, y eficacia en la gestión de los recursos financieros contenidos en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos no se aplican a los bancos públicos, por cuanto el artículo 1 de dicha Ley expresamente señala que:

 “Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos ni al Instituto Nacional de Seguros, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley”.

            No obstante, debe tomarse en cuenta que como entidad administrativa el banco público está sujeto a los principios de eficiencia y eficacia, artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública y 8 de la Ley General de Control Interno. En ese orden de ideas, cabe recordar que el artículo 11 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece como finalidades del ordenamiento de control y fiscalización superior la legalidad y eficiencia del manejo de los fondos públicos:

“Artículo 11.- Finalidad del Ordenamiento de Control y Fiscalización superiores. Los fines primordiales del ordenamiento contemplado en esta Ley, serán garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con esta Ley”.

 (…)

Por lo que es claro que esa declaratoria no se trata de una actuación automática, sino que debe ser consecuencia de un proceso que refleje la buena administración de los recursos y, sobre todo, que estos hayan sido gestionados con estricto apego a las normas legales y técnicas que resulten aplicables.

De acuerdo con esas normas, la declaratoria de incobrabilidad se va a mostrar contablemente como una pérdida, que deberá ser declarada para los efectos correspondientes de la regulación. Es decir, se mantiene como cartera liquidada en los registros contables del banco. Ante lo cual el consultante considera que la venta con descuento de la cartera liquidada le es favorable.”

IV.- SOBRE LAS POTESTADES DEL CONSEJO EJECUTIVO DE FONASCAFÉ EN ORDEN A LA VARIACIÓN Y AJUSTE DE LAS TASAS DE INTERÉS.

Como quedó visto supra –al abordar el marco jurídico que rige las actuaciones de la institución consultante–, tenemos que la Ley 9630 encarga la administración superior del FONASCAFÉ a su Consejo Ejecutivo, el cual debe ejercer sus competencias de acuerdo con los fines y las disposiciones de esa ley.

Así, se prevé el manejo de créditos y avales para los productores y el manejo de un programa permanente de financiamiento para los productores de café. Esos recursos, de conformidad con el artículo 17, deben ser administrados bajo criterios de seguridad, liquidez, diversificación y rentabilidad.

Por su parte, el Reglamento a dicha Ley 9630 (DE-42301-MAG de fecha 7 de febrero de 2020) le confiere al Consejo Ejecutivo la atribución de aprobar el Reglamento de Crédito. Precisamente dicho Reglamento para el otorgamiento del crédito y avales al sector productor cafetalero nacional (Reglamento N° 36 del 23 de noviembre de 2023) dispone expresamente que el Consejo Ejecutivo es el órgano responsable de la definición de la estrategia de administración de las carteras de crédito y le compete aprobar las tasas de interés de las diferentes líneas de crédito.

Así, como dejamos apuntado líneas atrás, se dispone que las tasas de interés serán fijadas y revisadas periódicamente por el Consejo Ejecutivo, pudiendo ser modificadas de acuerdo con lo que recomienden los estudios técnicos que se hagan al respecto.

Asimismo, se prevé la posibilidad de formalizar arreglos de pago. Bajo ese entendido, la normativa permite readecuar la deuda, lo que puede aparejar la modificación de las condiciones originales del crédito, incluyendo el monto, el cual, según esa reglamentación, podrá estar compuesto por el principal, intereses y cargos por mora.

Bajo ese entendido, resulta de obligada conclusión que el ordenamiento jurídico le encarga al Consejo Ejecutivo la toma de decisiones en orden al manejo de la cartera de crédito, lo que incluye definir, aprobar y eventualmente ejercer la potestad de modificar las tasas de interés originalmente fijadas para las distintas líneas de crédito.

Un aspecto fundamental es que, según vimos, la ley obliga a administrar esos recursos bajo criterios de seguridad, liquidez, diversificación y rentabilidad.

Esto último desde luego resulta concordante con todos los principios de sana administración de la Hacienda Pública, lo que obliga a que cualquier razón que se tome en cuenta al momento de acordar una variación en las tasas de interés de los créditos obedezca a criterios objetivos de necesidad, condiciones de mercado y necesidades del sector cafetalero, como bien lo señala el criterio legal aportado en su consulta.

Lo anterior además va de la mano con los mandatos que fluyen de los principios de razonabilidad y proporcionalidad –de linaje constitucional–[5]. Asimismo, cualquier decisión en orden a una variación de esa naturaleza debe respetar íntegramente los postulados derivados del artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, el cual señala que en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

Bajo ese entendido, el Consejo Ejecutivo ciertamente está habilitado por el ordenamiento para disponer una readecuación o modificación de las tasas de interés fijadas para los créditos, pero la innegable discrecionalidad que ello apareja debe estar alineada a todas las reglas y principios mencionados.

Para comprender mejor el margen de discrecionalidad que puede existir en el ejercicio de una potestad administrativa, permítasenos la siguiente cita de nuestro dictamen N° PGR-C-030-2025 de fecha 12 de febrero de 2025, que señala lo siguiente:

“Sobre dicho numeral y con relación a la potestad discrecional de la Administración, este órgano asesor se pronunció en el dictamen número PGR-C-014-2024 de 5 de febrero de 2024, en el cual señaló lo siguiente:

(…)

Finalmente, recalcamos que el ejercicio de la potestad discrecional está sujeto a los límites dispuestos en los numerales 15, 16 y 160 de la LGAP y al control jurisdiccional. Al respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 000567-F-S1-2022 de las 9 horas 33 minutos del 10 de marzo de 2022, señaló lo siguiente:

“(…) Sobre la discrecionalidad administrativa, esta Sala ha manifestado: “VI. - Todo acto administrativo es el resultado del ejercicio de una potestad. En el caso de actos producto del ejercicio de una potestad discrecional, éstos se componen de elementos legalmente determinados y de otros configurados por la apreciación subjetiva de la Administración ejecutora. La discrecionalidad es esencialmente la libertad de elección que tiene la Administración, de escoger entre una pluralidad de alternativas, todas igualmente justas, según su propia iniciativa, por no estar la solución concreta dentro de la norma. Esta libertad de la Administración no es arbitraria, su existencia tiene su fundamento en la Ley y su ejercicio está delimitado en ésta. Nuestro ordenamiento jurídico, podemos decir, siguiendo la línea de la Doctrina imperante, establece la posibilidad de un control jurisdiccional por la vía contencioso-administrativa, sobre el ejercicio de las potestades discrecionales. En este sentido encontramos que los artículos 15, 16, 17, 160 y 216, inciso 1), de la Ley General de la Administración Pública disponen, que la discrecionalidad está sometida a los límites que el mismo ordenamiento le impone, así como las reglas de la lógica, la ciencia o de la técnica, y a los principios generales del Derecho, entre los cuales destacan los principios elementales de justicia, de conveniencia y de razonabilidad. El control jurisdiccional sobre la discrecionalidad se da pues básicamente por dos vías, por el control que el Juez puede llevar a cabo en cuanto a los elementos reglados del acto discrecional, y por el control que puede ejercer por los principios generales del Derecho” (no. 19, de las 14 horas 40 minutos del 2 de abril de 1997)”.  (Lo resaltado no es del original).

Bajo ese entendido, el ejercicio de la potestad jurisdiccional debe ajustarse a los límites que impone el ordenamiento jurídico (…)”

(…)

Sobre lo consultado, todo acto administrativo debe contener los elementos que establece la Ley General de Administración Pública en sus artículos 128 y siguientes, esto es, motivo, contenido, fin y motivación.

Dichos elementos deben estar presentes en todo acto administrativo, tanto cuando se trate de actos reglados o cuando sean dictados en ejercicio de la potestad discrecional.

Precisamente, tratándose de éstos últimos, los elementos que pueden dar margen a un ejercicio discrecional por parte de la Administración son el motivo o el contenido del acto, en tanto, se trata de los elementos que permiten la adaptación a la realidad, para lograr el fin público perseguido que debe estar en consonancia con el interés público.

Por ello, “se ha definido el acto discrecional como aquel cuyo motivo o contenido, o ambos al mismo tiempo, han sido imprecisamente regulados por ley, sea porque ésta no ha determinado del todo uno de ellos, sea porque los ha definido empleando conceptos indeterminados de valor, de apreciación subjetiva para el funcionario. La discrecionalidad consiste precisamente en la elección que ese margen de apreciación subjetiva conlleva. (Ortiz Ortiz, Eduardo. "Derecho Administrativo". San José, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1976. Tomo II, tesis 21, página 8)” (Citado en opinión jurídica número OJ-033-1999 de 19 de marzo de 1999).” (énfasis suplido)

A la luz de lo anterior, cualquier decisión que implique una modificación a las tasas de interés originalmente fijadas, el Consejo Ejecutivo habrá de tomarla debidamente motivada, con sustento en algún criterio técnico y con sujeción al Principio de Transparencia, respetando además los alcances del Principio de Igualdad entre los beneficiarios, sin poner en riesgo la estabilidad y salud financiera del fondo.

Con sustento en todo lo expuesto, y en orden a su consulta concreta en el sentido de que si es jurídicamente viable que el Consejo Ejecutivo ajuste a cero la tasa de interés (corrientes y moratorios) en la cartera de créditos que maneja FONASCAFE, es claro que la respuesta dependerá de que esa decisión discrecional se adopte bajo todas las exigencias que hemos apuntado.

Ergo, si un respaldo técnico acorde a todos los principios de sana administración –aunado a razones de oportunidad y conveniencia– justifica el llevar una variación de la tasa de interés a un porcentaje de 0%, el Consejo Ejecutivo estaría habilitado para así acordarlo. Insistimos, únicamente en caso de que se configuren de manera debidamente motivada todos los parámetros que hemos referido.

V.- CONCLUSIONES

 En orden a las inquietudes planteadas en su consulta, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Las normas propias del FONASCAFÉ atinentes al manejo de los créditos no contemplan ninguna regulación específica sobre la prescripción. No obstante, integrando el ordenamiento y en aras del Principio de Seguridad Jurídica es posible acoger y declarar la prescripción de una deuda (tanto el capital o principal, como los intereses) cuando el deudor así lo haya alegado expresamente, y, además, la Administración haya revisado cuidadosamente que se han configurado todas las condiciones en el caso para que acaeciera dicha prescripción.

2.- En cuanto a la condonación, para el caso particular de los créditos a favor de una institución pública, estamos en presencia de fondos que hacen parte de la Hacienda Pública, de tal suerte que la Administración debe gestionar y realizar el cobro de todos los créditos que existan a su favor. Por ello, en el caso de la Administración Pública deviene indispensable que exista una norma de rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme al Principio de Legalidad consagrado en el artículo 11 de la LGAP y 11 de la Carta Fundamental.

3.- Debe distinguirse correctamente entre condonar una deuda y declararla incobrable. Aun cuando el ordenamiento jurídico no contenga una norma legal que autorice a no perseguir el cobro de un crédito, pueden existir determinados supuestos calificados en los cuales, por razones debidamente documentadas, la deuda no logra ser cubierta a pesar de todas las acciones que la Administración haya podido desplegar en ese sentido, en cuyo caso eventualmente no queda otra alternativa que disponer su condición de incobrable.

4.- El ordenamiento jurídico le encarga al Consejo Ejecutivo la toma de decisiones en orden al manejo de la cartera de crédito, lo que incluye definir, aprobar y eventualmente ejercer la potestad de modificar las tasas de interés originalmente fijadas para las distintas líneas de crédito. Los recursos deben ser administrados bajo criterios de seguridad, liquidez, diversificación y rentabilidad. Asimismo, respetando los principios de sana administración de la Hacienda Pública y de razonabilidad y proporcionalidad, así como los parámetros del artículo 16 de la LGAP.

5.- El Consejo Ejecutivo tiene la potestad de disponer una readecuación o modificación de las tasas de interés fijadas para los créditos, pero la innegable discrecionalidad que ello apareja debe estar alineada a todos los principios y reglas explicadas en el dictamen.

6.- Si un respaldo técnico acorde a todos los principios de sana administración –aunado a razones de oportunidad y conveniencia– justifica el llevar una variación de la tasa de interés a un porcentaje de 0%, el Consejo Ejecutivo estaría habilitado para así acordarlo. Claro está, únicamente en caso de que se configuren de manera debidamente motivada todos los parámetros que hemos referido.

 De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

                                                        Andrea Calderón Gassmann

                                                        Procuradora

ACG

Cod 16917-2025

[1] Artículo 9º.-

1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios.

[2] Artículo 13.-

1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos.

2. La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos, sea que éstos provengan de la misma autoridad, sea que provengan de otra superior o inferior competente.

[3] Valga acotar que la actual Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, N° 8131 del 18 de setiembre de 2001, establece lo siguiente:

ARTÍCULO 110.- Hechos generadores de responsabilidad administrativa.

Además de los previstos en otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de servicio, serán hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los mencionados a continuación:

(…)

b) La omisión, el retardo, la negligencia o la imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes o derechos del patrimonio público o la adopción de acciones dolosas contra su protección, independientemente de que se haya consumado un daño o lesión.

[4] A mayor abundamiento en cuanto a la doctrina relativa al Principio de Legalidad, puede verse nuestro dictamen N° C-373-2004 del 10 de diciembre del 2004.

[5] “Para realizar el juicio de razonabilidad   la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada " razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de   "razonabilidad técnica" hay que analizar la " razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación ( ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad,   es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio   que produzca una limitación menos gravosa   a los derechos   personales, el medio escogido no es razonable.” (sentencia de la Sala Constitucional N° 2005-00846 de las once horas con veintiocho minutos del veintiocho de enero del dos mil cinco). Para mayor amplitud sobre el tema, puede consultarse, entre muchos otros, nuestro dictamen N° PGR-C-253-2025 del 18 de diciembre de 2025.