Opinión Jurídica : 121 - del 16/09/2026

16 de setiembre de 2026

PGR-OJ-121-2026

Señora

Guiselle Hernández Aguilar

Jefa de Área, Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPEMUN-0864-2025 del 21 de octubre de 2025, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, en el sentido de solicitar nuestro criterio sobre el texto dictaminado del proyecto de ley denominado “ADICIÓN DE UN NUEVO INCISO ANTES DEL INCISO U) DEL ARTÍCULO 13 DEL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY N° 7794, DEL 30 DE ABRIL DE 1998 Y SUS REFORMAS”, expediente 24865.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

 Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría prevalecer sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

 Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política (ver, entre otras, la OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, la OJ-055-2013 de 9 de setiembre de 2013, la OJ-159-2020 de 16 de octubre de 2020, la PGR-OJ-050-2022 de 18 de marzo de 2022 y la PGR-OJ-168-2025 de 23 de octubre de 2025).

 Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido ?como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa? emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permite la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

 El texto sustitutivo del proyecto de ley n.° 24865, aprobado el 16 de octubre de 2025 por la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, tiene como objetivo principal establecer que el nombramiento del asesor legal de los Concejos Municipales esté a cargo del propio Concejo y no del alcalde.  La propuesta es la siguiente: 

 “ARTÍCULO ÚNICO. - Para que se adicione un nuevo inciso antes del inciso u) y se corra la enumeración de los incisos subsiguientes del artículo 13 del Código Municipal, Ley N.o 7794, del 30 de abril de 1998 y sus reformas, para que se lea de la siguiente manera:

“Artículo 13-

 (...)

  u) Nombrar y remover al asesor o asesora legal del concejo municipal, según corresponda, mediante acuerdo debidamente motivado y aprobado por el voto favorable de al menos dos tercios del total de sus integrantes, conforme al bloque de legalidad y al debido proceso. La persona designada deberá ser profesional en Derecho, incorporada al Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, y cumplir con los requisitos de idoneidad y el manual de puestos municipal. Su nombramiento se realizará por el período correspondiente al concejo municipal respectivo. No podrán ser designadas aquellas personas que tengan parentesco por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado con los miembros del concejo municipal, ni quienes se encuentren en situación de conflicto de interés, conforme a lo establecido en la presente ley y normativa conexa.

  La persona que ejerza la asesoría legal deberá actuar en estricto apego a los principios legales, morales y éticos propios del ejercicio de la función pública, y deberá abstenerse de realizar cualquier acto que comprometa su imparcialidad, genere un conflicto de interés o favorezca intereses privados en detrimento del interés municipal.

  TRANSITORIO I.- Las personas asesores legales ya nombradas bajo la normativa vigente, seguirán en la misma condición hasta el cese de la prestación de sus servicios.

  TRANSITORIO II.- Los concejos municipales que, conforme a sus competencias, procedan al nombramiento o remoción de la persona que ejerza la asesoría legal del concejo municipal, establecerán el plazo para la aprobación del correspondiente reglamento de funciones, deberes y derechos aplicable a dicha clase de puesto, el cual no podrá exceder de doce meses a partir de la promulgación de la presente ley.

 (...).”

 Rige a partir de su publicación.”

 Indica el dictamen de mayoría afirmativo que, según la normativa vigente, el nombramiento y remoción del personal municipal recae en el alcalde, lo que en la práctica ha incluido al asesor legal del Concejo Municipal, situación que compromete la independencia de criterio del asesor.  Agrega que ese problema ha sido evidenciado tanto por la Procuraduría General de la República como por el Tribunal Contencioso Administrativo, el cual aclaró que este no es un puesto de confianza absoluta, sino una plaza técnica cuya estabilidad no puede estar sujeta a la discrecionalidad política.

 Señala que el proyecto de ley traslada al Concejo Municipal la potestad de nombrar y remover a su propio asesor legal. Afirma que la reforma equilibra las relaciones institucionales, fortalece la autonomía municipal, el rol del Concejo como órgano de fiscalización y asegura que el asesor jurídico cumpla su función de control de legalidad con independencia.

 El dictamen indica que el proyecto original fue ajustado para exigir expresamente la idoneidad profesional de quien ocupe el puesto, así como para incluir un régimen transitorio aplicable a los asesores actuales. Además, señala que se introdujeron prohibiciones por parentesco hasta tercer grado (por consanguinidad o afinidad) y regulaciones sobre conflictos de interés.  Sostiene que con esas medidas se busca cerrar portillos al nepotismo, al clientelismo y a las interferencias indebidas, con lo que se garantiza la verdadera naturaleza técnica y la imparcialidad del cargo.

III. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

 A pesar de que actualmente no existe una norma expresa en el Código Municipal que regule lo relativo al nombramiento del asesor legal del Concejo Municipal, esta Procuraduría ha sostenido que la competencia para llevar a cabo ese nombramiento pertenece al alcalde.  Así, en nuestro dictamen C-261-2007 del 6 de agosto de 2007 indicamos, con fundamento en los artículos 17 inciso k y 124 del Código Municipal, que "…le corresponde al Alcalde realizar formalmente el nombramiento; ergo la potestad de nombrar a este funcionario municipal le corresponde exclusivamente al Alcalde, y no al Concejo".  Esa línea fue reiterada en nuestros dictámenes C-258-2013 del 20 de noviembre de 2013, C-246-2014 del 13 de agosto de 2014, C-173-2016 del 22 de agosto de 2016 y C-305-2017 del 15 de diciembre de 2017.

 Hemos señalado también que "… lo óptimo, lógico y oportuno es que la persona sea propuesta por parte de los miembros del Concejo, quienes son las personas con las que entablará una relación laboral estrecha y directa" (dictamen C-246-2014 del 13 de agosto de 2014), tesis que fue ratificada posteriormente cuando indicamos que resulta "… razonable que dicho nombramiento se realice tomando en cuenta la propuesta elaborada por el Concejo Municipal al que se va a asesorar" (dictamen C-305-2017 citado).

 Por su parte, el Tribunal Contencioso Administrativo, en su resolución n.° 2443-2025 de las 15:52 horas del 11 de marzo de 2025, fungiendo como jerarca impropio municipal, indicó que “… el cuerpo edil cuenta por lo general con un equipo de asesores de confianza, para cuya elección tiene amplios márgenes para su elección y remoción.  En estos supuestos, el Concejo se encarga de decidir respecto de su nombramiento y despido, sin sujetarse a los procedimientos desarrollado en el ordinal 159 de dicho cuerpo legal.”  Esa misma resolución sostuvo que "El Alcalde en lo que respecta a su competencia puede nombrar, disciplinar y remover el personal a su cargo, pero no tiene potestad reglamentaria para modificar los perfiles de los puestos; y por su parte el Concejo Municipal puede nombrar, disciplinar y remover el personal a su cargo, así como establecer mediante acto administrativo de alcance general, o bien reglamento, definir la estructura orgánica de la Municipalidad …”.

 La pretensión del proyecto de ley en estudio es ?como ya indicamos? regular expresamente el tema con la finalidad de asignar al Concejo Municipal, de manera definitiva, la competencia relativa al nombramiento y remoción del asesor legal de ese órgano colegiado.

 Al respecto, debemos indicar que esta Procuraduría no observa razones de constitucionalidad que impidan la aprobación del proyecto de ley, toda vez que existe una competencia encomendada a la Asamblea Legislativa, atribuida por la propia Constitución Política, que es la de emitir leyes de acatamiento obligatorio y general, competencia que deriva de lo dispuesto en los artículos 9, 105 y 121.1 constitucionales.  En el ejercicio de esa potestad, la Asamblea Legislativa está facultada para regular toda clase de materias, salvo las que le estén expresa o inequívocamente vedadas por la propia Constitución Política, salvedad dentro de la cual no está comprendida la materia que pretende regular el proyecto de ley sobre el cual versa este informe.

 Con respecto al principio de presunción de competencia y libre configuración del legislador hemos indicado que “… dentro de un correcto concepto del sistema democrático, toda limitación al ejercicio de los poderes parlamentarios tiene que interpretarse restrictivamente, debido, principalmente, a que la legitimidad democrática que posee el Parlamento no la tiene ningún otro órgano fundamental del Estado” (dictamen C-130-2000 del 9 de junio del 2000, reiterado, entre muchos otros, en el C-130-2006 de 30 de marzo de 2006 y en la OJ-072-2021 del 18 de marzo de 2021).

 Sin perjuicio de lo anterior, consideramos importante señalar que en virtud de las características que le atribuye el proyecto de ley a los asesores del Concejo Municipal, existen al menos dos categorías en las que podrían encasillarse ese tipo de servidores: la de funcionarios de confianza con plazo definido y la de funcionarios de periodo.  La principal característica de los funcionarios de confianza es que son de libre nombramiento y remoción; mientras que la particularidad de los funcionarios de periodo es que gozan de estabilidad (impropia) en su puesto durante el plazo de nombramiento, de manera tal que su separación requiere de un procedimiento administrativo previo en el que se demuestre la comisión de una falta grave.

 Sobre la diferencia entre ambos tipos de funcionarios, esta Procuraduría, en su dictamen C-099-2015 del 23 de abril de 2015, indicó lo siguiente:

“…los cargos cuyo nombramiento es a plazo fijo se diferencian de los puestos de confianza debido -entre otras cosas- a que en estos últimos los funcionarios que los ocupan carecen del todo de estabilidad, por lo que pueden ser destituidos en cualquier momento, ante una pérdida objetiva o subjetiva de confianza. En los nombramientos a plazo fijo, por el contrario, el servidor goza de estabilidad durante el lapso para el cual fue nombrado, de manera tal que el análisis de su rendimiento y la eventual separación del puesto sólo puede hacerse una vez que haya finalizado ese periodo, salvo que antes haya incurrido en alguna causal para su destitución. De cualquier modo, lo que interesa destacar es que tanto los cargos de periodo, como los de confianza, constituyen excepciones al principio de estabilidad en el empleo público previsto constitucionalmente."

 En este caso, si bien podría interpretarse que el asesor legal del Concejo sigue siendo un funcionario de confianza (porque no se reforman otros artículos del Código Municipal de los que se deduce esa condición, como es el caso de los numerales 13 inciso f, 17 inciso k, 118, 124 y 152), lo más acorde a una adecuada técnica legislativa sería aprovechar la regulación específica que se está haciendo del puesto para dejar clara esa situación.  Ello es así, sobre todo si se toma en cuenta que el proyecto de ley indica que la eventual remoción del funcionario que ocupe ese puesto debe hacerse “…conforme al bloque de legalidad y al debido proceso”, frase que podría generar dudas en cuanto a la posible existencia de una estabilidad impropia, conforme a lo ya expuesto. 

 La sugerencia, en síntesis, es indicar claramente si el asesor legal del Concejo Municipal es un funcionario de confianza nombrado por el lapso correspondiente al Concejo Municipal que lo designó, o si se trata de un funcionario de periodo, con estabilidad impropia durante ese lapso.

 Por otra parte, el proyecto dispone adicionar el nuevo inciso "antes del inciso u)" y "correr la enumeración de los incisos subsiguientes", asignándole la letra "u)" al inciso relativo al nombramiento del asesor legal; sin embargo, consideramos que el uso de esa técnica genera confusión en las referencias cruzadas que otras leyes y reglamentos han hecho a las atribuciones ya vigentes.  Es más acorde a una adecuada técnica legislativa adicionar la nueva competencia como una letra al final del listado de las atribuciones del Concejo, o recurrir a la técnica del inciso "u bis".

 Finalmente, debemos advertir que el proyecto de ley consultado está compuesto por un artículo único y por dos artículos transitorios.  Después de esos artículos se indica: “Rige a partir de su publicación”.  A nuestro juicio, lo relacionado con la entrada en vigencia de la ley debe regularse en un artículo aparte, que en este caso sería el segundo.  No es acorde a una buena técnica legislativa que lo relativo a la vigencia de la ley se agregue al texto como una disposición aislada de su articulado.

IV.- CONCLUSIÓN

 Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría no observa razones de constitucionalidad que impidan aprobar el proyecto de ley denominado “ADICIÓN DE UN NUEVO INCISO ANTES DEL INCISO U) DEL ARTÍCULO 13 DEL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY N° 7794, DEL 30 DE ABRIL DE 1998 Y SUS REFORMAS”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 24865, por lo que su aprobación es un asunto de política legislativa.  A pesar de lo anterior, sugerimos analizar las observaciones realizadas.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya 

Procurador

JCMM/hsc