Opinión Jurídica : 118 - del 07/09/2026

07 de setiembre de 2026

PGR-OJ-118-2026

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área, Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

 Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta a su oficio AL-CPASOC-1502-2025 del 25 de setiembre de 2025, por medio del cual la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa consultó nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley para la Atención Integral de la Vulnerabilidad Social en la Vivienda”, expediente legislativo 25.154.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

 Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría prevalecer sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

 Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, la OJ-055-2013 de 9 de setiembre de 2013, la OJ-159-2020 de 16 de octubre de 2020, la PGR-OJ-050-2022 de 18 de marzo de 2022 y la PGR-OJ-168-2025 de 23 de octubre de 2025).

 Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido ?como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa? emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permite la atención de nuestras obligaciones legales.

II.- DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

 La exposición de motivos del proyecto de ley señala que la situación habitacional en Costa Rica presenta desigualdades que afectan especialmente a los hogares de menores recursos.  Indica que la necesidad real de vivienda digna asciende a poco más de setecientas cincuenta mil unidades. Sostiene que ello explica la existencia y el crecimiento acelerado de los asentamientos humanos informales y las formas de vivienda insegura, como cuarterías y pensiones, donde reside una población con vulnerabilidad acumulada conformada por mujeres jefas de hogar, personas adultas mayores y menores de edad en condición de pobreza.  Añade que una gran parte de estos asentamientos se localiza en terrenos que no cumplen con los niveles mínimos de seguridad y ordenamiento territorial, lo que coloca a sus habitantes en una condición de exposición permanente a riesgos por inundaciones, deslizamientos e incendios.

 Sostiene además que, frente a esa realidad, el Estado carece de un marco legal que obligue a la acción preventiva e interinstitucional, lo que conduce a una respuesta estatal fragmentada, reactiva y limitada a la atención de emergencias.  Señala que el proyecto de ley busca cerrar la brecha normativa mediante el establecimiento de un marco legal específico que permita identificar, registrar, atender y transformar progresivamente esas modalidades de vivienda informal, fundamentándose en principios de derechos humanos, sostenibilidad territorial, accesibilidad y participación comunitaria.  Asimismo, indica que la idea es articular las acciones de las instituciones competentes, definir responsabilidades y establecer mecanismos de prevención, intervención y regeneración urbana que atiendan la raíz estructural del problema.

 El cuerpo del proyecto de ley se divide en cuatro títulos.  El Título I (Disposiciones generales) establece como objetivo principal promover la atención integral de la vulnerabilidad social en viviendas y asentamientos humanos para proteger la seguridad, dignificar el hábitat y garantizar los derechos humanos de sus habitantes; define el ámbito de aplicación, los principios rectores y declara la iniciativa de interés público.  Por su parte, el Título II (Programa Nacional de Atención Integral de la Vulnerabilidad Social en la Vivienda) crea un programa conjunto entre el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (Mivah) y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), bajo la supervisión de Mideplán. Este título asigna acciones y responsabilidades a diversas instituciones (como las municipalidades, el IMAS, el Ministerio de Salud, la CNE, el Inamu, y el PANI, entre otras) para identificar, inspeccionar, atender emergencias y velar por el bienestar social de las poblaciones que habitan en asentamientos informales y cuarterías.

 El Título III (Promoción de la regeneración urbana y participación comunitaria), regula las intervenciones orientadas a transformar progresivamente los entornos urbanos degradados mediante un enfoque integral que contempla la mejora de la infraestructura física, el acceso a servicios básicos, la regularización de la tenencia de la tierra y la prevención del desplazamiento forzoso. Además, hace obligatoria la participación comunitaria a través de consultas previas, estrategias de comunicación y empoderamiento de líderes locales.  Finalmente, el Título IV (Reformas de otras leyes y disposiciones finales) modifica la Ley de Planificación Urbana y el Código Municipal para exigir a los gobiernos locales que incluyan la atención de esos asentamientos en sus planes reguladores, mantengan un registro actualizado de cuarterías y estructuras compartidas, y apoyen la regeneración urbana.  También establece que el incumplimiento de esas labores por parte de las municipalidades se considerará una falta que debe ser reportada a la Contraloría General de la República y otorga un plazo máximo de 12 meses para emitir los reglamentos correspondientes.

III. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

 El proyecto de ley en estudio utiliza varios conceptos jurídicos indeterminados, dentro de los cuales se encuentra la "atención integral" de la "vulnerabilidad social" (artículo 1); las "cuarterías", "pensiones" y "cualquier otra estructura de vivienda" (artículo 2); el "derecho a la ciudad" (artículo 3); las "condiciones mínimas de salubridad" y los “estándares de salud pública" (artículo 8); los "entornos urbanos degradados", "hábitat digno" e "intervenciones planificadas, integrales y participativas" (artículo 10); la "regularización progresiva" (artículo 11); y el incumplimiento de obligaciones como una infracción de "funciones políticas" (artículo 15).

 Sobre los conceptos jurídicos indeterminados, esta Procuraduría ha indicado que su existencia no necesariamente obedece a una mala técnica legislativa, sino que su origen se encuentra, en muchas ocasiones, en la necesidad de dar flexibilidad o elasticidad a un concepto:

“Recuérdese que ciertos conceptos jurídicos no responden a una deficiente técnica legislativa, pues en realidad son intencionalmente abandonados en la vaguedad porque la “indeterminación intrínseca” de su contenido, que no admite una cuantificación o determinación rigurosa, es un “factor de adaptación” del derecho frente a circunstancias y épocas cambiantes. El derecho tiene, en efecto, necesidad de un cierto número de nociones flexibles o elásticas, de contenido variable (Bergel Jean Louis (2001): Méthodologie juridique, Paris, Thémis Presses Universitaires de France, 1ª edition, Pág. 115), a fin de permitir soluciones acomodadas a las circunstancias. Así, el margen de indeterminación existe para que la Administración se pueda ajustar mejor a la realidad, al espíritu y a la finalidad de la norma, para buscar una solución justa, pero no para crear “ex novo” el concepto. (Sainz Moreno, Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa”. Págs. 194 y 220. Citado por Enrique Luqui, Roberto. “Revisión judicial de la actividad Administrativa”. Editorial Astrea, Buenos Aires, Argentina, 2005, págs. 211.” (Dictamen PGR-C-176-2024 de 12 de agosto del 2024, reiterado en el PGR-C-266-2024 del 18 de noviembre de 2024).

 También hemos señalado que los conceptos jurídicos indeterminados “… han de ser dotados de contenido concreto en cada caso, mediante la aplicación a sus circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con su enunciado genérico, mediante una explicación y aplicación.” (Dictamen PGR-C-184-2023 del 2 de octubre del 2023). 

 De lo anterior se deduce que el uso de conceptos jurídicos indeterminados dentro de la estructura de una ley no es irregular por sí mismo si se utiliza para dar flexibilidad a la aplicación del cuerpo normativo; sin embargo, el uso excesivo de esa técnica (como ocurre con el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia) podría tener un efecto negativo, pues dificulta tener clara la voluntad del legislador.  Por ello, sugerimos analizar ese tema con el fin de utilizar solamente los conceptos jurídicos indeterminados que sean necesarios para flexibilizar la aplicación de la ley.

 Por otra parte, el artículo 2 del proyecto dispone expresamente que “Esta ley es de aplicación obligatoria para el Ministerio de Vivienda y Asentamiento Humanos (Mivah), el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), las municipalidades del país, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), la Comisión Nacional de Emergencias (CNE), el Ministerio de Salud, el Instituto Nacional de las Mujeres (Inamu), el Sistema de Emergencias 9-1-1, el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (Conapam) y el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad (Conapdis).”

 Al respecto, debemos indicar que la ley, por su carácter general, es de aplicación obligatoria para todas las personas, lo que incluye a las instituciones públicas.  Por ello, mencionar expresamente aquellas instituciones a las que sí les aplica podría generar la falsa interpretación de que la ley no aplica para las instituciones excluidas de la lista.  Lo ideal, si se quiere hacer excepciones al ámbito de aplicación general de una ley, es mencionar expresamente las instituciones a las cuales no les aplica.

 Luego, debemos advertir que el proyecto de ley otorga varias competencias nuevas tanto a las municipalidades como a las demás instituciones descentralizadas y órganos centralizados citados en el párrafo tras anterior; sin embargo, no indica de qué manera se financiarán los gastos que genere el ejercicio de esas competencias, como lo exige el artículo 44 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, n.° 8131 del 18 de setiembre de 2001.  Sobre ese punto hemos sostenido que “Toda ley ordinaria que tenga efectos en el presupuesto nacional deberá indicar, explícitamente, de qué manera se efectuarán los ajustes presupuestarios para mantener el principio del equilibrio” (PGR-OJ-049-2026 del 13 de abril de 2026.  En sentido similar pueden consultarse la PGR-OJ-155-2024 del 18 de noviembre del 2024 y la PGR-OJ-057-2026 del 6 de mayo de 2026).

 El artículo 44 citado establece un requisito (impuesto por el propio legislador) para la emisión de leyes futuras, por lo que desatender ese mandato implicaría violar el principio que prohíbe la derogación singular de las normas.   Según ese principio, las normas jurídicas obligan incluso a la misma autoridad que las dictó.  En esa línea, la Sala Constitucional en su sentencia n.° 13367-2012 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, indicó que la inderogabilidad singular de la norma: "…es una conquista del Estado de Derecho surgido de la Revolución francesa, toda vez que era característico del antiguo régimen absolutista que el rey cambiara de criterio según sus intereses".  En consecuencia, si el legislador ha dictado una norma estableciendo pautas y requisitos de acatamiento obligatorio, debe quedar vinculado por ella y no puede desaplicarla en un caso concreto, pues ello podría lesionar los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica.

 Asimismo, el artículo 15 del proyecto de ley adiciona varios incisos al artículo 4 del Código Municipal.  El artículo propuesto dispone lo siguiente:

 “ARTÍCULO 15- Adiciones al artículo 4 del Código Municipal

  Se adicionan dos nuevos incisos al artículo 4 del Código Municipal, Ley N.° 7794, del 30 de abril de 1998, y sus reformas, que se leerán de la siguiente manera:

  Artículo 4- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

  Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

  (…)

  Inciso nuevo- Contar con un registro actualizado de asentamientos informales, cuarterías y estructuras de vivienda en las que habite más de un núcleo familiar, así como coordinar acciones de inspección, fiscalización e intervención en estos sitios, con las autoridades competentes.

  Inciso nuevo- Apoyar las iniciativas de regeneración urbana orientadas a transformar progresivamente asentamientos informales, cuarterías, estructuras de vivienda en las cuales habita más de un núcleo familiar y entornos urbanos degradados.

  Inciso nuevo- El incumplimiento de estas obligaciones, por parte de las municipalidades, será considerado como una falta de sus funciones políticas y deberá ser reportada frente la Contraloría de la República.”

 La primera observación sobre el artículo transcrito consiste en que su encabezado indica que se adicionan “dos nuevos incisos al artículo 4 del Código Municipal”, mientras que el cuerpo de la disposición agrega tres incisos a esa norma.  Luego, lo correcto es que se indique expresamente el orden en que se insertaría cada inciso dentro de los ya vigentes, en vez de señalar que se trata de “incisos nuevos”. Asimismo, llama la atención que dentro de un listado de atribuciones municipales se incluya un inciso con las consecuencias del incumplimiento de “estas obligaciones”, pues no queda claro si se refiere a las consecuencias del incumplimiento de los incisos adicionados por esa ley en particular, o a todos los incisos de la norma vigente.

 En todo caso, interesa destacar la imprecisión del último inciso que se propone adicionar al artículo 4 del Código Municipal en tanto indica que el incumplimiento por parte de las municipalidades “… será considerado como una falta de sus funciones políticas y deberá ser reportada frente la Contraloría de la República.”   En primer término, no queda claro a qué se refiere la propuesta cuando indica que las municipalidades pueden incurrir en una falta de sus funciones políticas; y, en segundo lugar, tampoco se precisa la razón por la cual una falta de esa naturaleza deba ser reportada a la Contraloría General de la República, salvo que se trate de algún tema relacionado con la Hacienda Pública, en cuyo caso lo ideal sería remitir a las normas que regulan todo lo relativo a la sanción de ese tipo de faltas.

 Otro tema que merece atención es el relacionado con el levantamiento de datos relativos a la ubicación y delimitación geográfica de asentamientos informales, cuarterías, pensiones y multifamiliares (artículos 8 y 15); a la vulnerabilidad física y mapas de alto riesgo ante desastres (artículo 8); a condiciones socioeconómicas, vulnerabilidad social y casos o denuncias de violencia que afecten a mujeres jefas de hogar, personas menores de edad, personas adultas mayores y personas con discapacidad (artículo 8); etc.   Estima esta Procuraduría que, ante la posibilidad de que se esté frente a datos sensibles, debería regularse la forma en que se va a mantener su confidencialidad, o, al menos, remitir a lo dispuesto en la Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, n.° 8968 del 7 de julio de 2011.

 En lo que se refiere a cuestiones de forma ?aparte de las ya mencionadas en relación con el artículo 15 de la propuesta? debe advertirse que el artículo 7 del proyecto cita una serie de órganos y entes públicos, pero sin indicar para qué los menciona.  Si bien podría deducirse que ese listado se refiere a las instituciones que conforman el “Programa Nacional de Atención Integral de la Vulnerabilidad Social en la Vivienda”, no se indica así expresamente.  Además, el artículo 8 del proyecto está repetido y no existe el artículo 9, lo cual parece obedecer a un error material.

IV.- CONCLUSIÓN

 Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que el proyecto de ley denominado “Ley para la Atención Integral de la Vulnerabilidad Social en la Vivienda”, expediente legislativo 25.154, presenta problemas de constitucionalidad, de técnica legislativa y de forma, que justifican una revisión exhaustiva del texto antes de su eventual aprobación.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya 

Procurador

JCMM/hsc