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Dictamen : 189 - del 20/10/2026
20 de octubre de 2026
PGR-C-189-2026
Señor
Hermes Alvarado Salas
Superintendente
Superintendencia de Pensiones
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio SP-732-2026 del 31 de julio último, por medio del cual nos solicita analizar si en el caso del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, procede aplicar el tope de pensión dispuesto en el artículo 225 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) a los beneficiarios de una pensión por sobrevivencia; y si la Junta Administradora del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial (JUNAFO), puede aplicar de forma discrecional el porcentaje máximo de pensión por sobrevivencia previsto en el artículo 229 de esa misma ley.
I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL
Nos indica en la consulta que esa Superintendencia ha podido constatar que, con fundamento en la diferenciación entre jubilación y pensión que hace del Reglamento General del Régimen del Fondo de Jubilaciones y Pensiones de Poder Judicial, JUNAFO interpreta que los topes superior e inferior previstos en el artículo 225 de la LOPJ únicamente aplican a los jubilados, entendidos como la persona servidora judicial, y no a los pensionados, que serían las personas beneficiarias sobrevivientes de un causante.
Asimismo, señala la consulta que JUNAFO no aplica el porcentaje del 80% previsto en el artículo 229 de la como un límite máximo colectivo al total de prestaciones que se pueden otorgar por causante, sino que ha interpretado que, incluso existiendo solo un beneficiario, puede reducir el porcentaje de la pensión por sobrevivencia a sumas que oscilan entre un 12% y un 42% de la pensión que percibía el causante o que le habría correspondido.
Como consecuencia de lo anterior nos solicita atender las siguientes consultas:
“1. ¿Los topes mínimo y máximo previstos en el artículo 225 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aplican a las pensiones que se otorgan a los servidores judiciales y a los beneficiarios de una pensión por sobrevivencia; o aplican únicamente a las pensiones que se otorgan a las personas servidoras judiciales?
2. ¿El porcentaje del 80% previsto en el artículo 229 de la Ley Orgánica del Poder Judicial debe ser aplicado de manera uniforme por la JUNAFO una vez que se demuestre la dependencia económica, o la JUNAFO puede disminuir dicho porcentaje a discreción, con fundamento en su valoración de los gastos detallados en el informe socioeconómico?”
A la consulta se adjuntó el criterio emitido por la Dirección de Asesoría Jurídica de la SUPEN. Se trata del oficio PJD-9-2026 del 27 de julio de 2026. Ese estudio sostuvo, en síntesis, que el tope máximo previsto en el artículo 225 de la LOPJ debe aplicarse a las prestaciones que se otorguen bajo el régimen, sin hacer distinción alguna entre jubilados y pensionados. Asimismo, indicó que la regla del 80% prevista en el artículo 229 funciona como un tope legal absoluto para la pensión por sobrevivencia, aplicable tanto si el causante era pensionado como si era un servidor activo al momento del fallecimiento, por lo que JUNAFO no puede variar de forma discrecional los porcentajes de pensión por sobrevivencia previstos en el marco normativo vigente.
II.- SOBRE LA IMPROCEDENCIA DE JUZGAR LA VALIDEZ DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS YA ADOPTADAS
Se nos solicita definir si la interpretación que ha adoptado la JUNAFO al aplicar el tope dispuesto en el artículo 225 de la LOPJ, así como al fijar el porcentaje de pensión regulado en el artículo 229 de esa misma ley, es correcta.
Al respecto, debemos indicar que la función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos que se derivan de lo dispuesto en los artículos 3, inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982. Dentro de esos requisitos se encuentra que la consulta no esté orientada a definir la validez de decisiones administrativas. Sobre el punto pueden consultarse ?entre muchos otros? los dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-039-2018 de 23 de febrero de 2018, C-191-2021 del 30 de junio del 2021 y PGR-C-067-2025 del 26 de marzo de 2025.
En este asunto, de la revisión de la consulta, así como de los documentos que se nos remitieron con ella, resulta evidente que la gestión pretende que se juzgue si la JUNAFO actuó conforme a derecho al aplicar el tope dispuesto en el artículo 225 de la LOPJ, así como al fijar el porcentaje de pensión regulado en el artículo 229 de esa misma ley.
En casos similares, esta Procuraduría ha señalado que el asesoramiento técnico-jurídico que brinda a la Administración Pública no puede estar orientado a definir la validez de decisiones específicas ya adoptadas. Sobre el tema, en nuestro dictamen C-107-2011 del 18 de mayo de 2011, reiterado, entre otros, en el C-377-2014 del 4 de noviembre de 2014, en el C-264-2017 del 14 de noviembre del 2017 y en el PGR-C-103-2025 del 2 de junio del 2025, indicamos lo siguiente:
“… este Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-084-2010 del 26 de abril del 2010).
En efecto, la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso- la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar -mediante sentencia- la validez o invalidez de un determinado acto administrativo (…).”
Debemos advertir, además, que por disponerlo así el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría debe rendir el criterio favorable requerido por esa norma para la anulación en vía administrativa de los actos declarativos de derechos, cuando se alegue que esa nulidad, además de absoluta, es evidente y manifiesta.
Lo anterior es importante porque existe la posibilidad de que esta Procuraduría, en ejercicio de la competencia descrita, deba evaluar la validez de alguno de los actos mediante los cuales se otorgaron los beneficios jubilatorios a los que se refiere la consulta. Esa posibilidad constituye una razón adicional para abstenerse de analizar (por esta vía) el ajuste a derecho de decisiones específicas ya adoptadas por la Administración activa, toda vez que ello podría implicar un adelanto de criterio en relación con el ejercicio de la competencia a la que se refiere el artículo 173 citado.
III.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que la consulta que se nos plantea resulta inadmisible. Ello, en primer lugar, porque versa sobre la validez de decisiones administrativas ya adoptadas por la Administración; y, en segundo lugar, porque pronunciarnos sobre el ajuste a derecho de la interpretación aplicada por la Junta Administradora del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial al conocer y resolver las solicitudes de jubilación a las que se refiere la consulta, podría implicar un adelanto de criterio en relación con el ejercicio de la competencia que le confiere a este órgano el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
PGR-C-189-2026
SUPERINTENDENCIA DE PENSIONES. LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. IMPROCEDENCIA DE EMITIR CRITERIO SOBRE DECISIONES YA ADOPTADAS POR LA ADMINISTRACIÓN. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.
El superintendente de pensiones nos solicita analizar si en el caso del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial procede aplicar el tope de pensión dispuesto en el artículo 225 de la Ley Orgánica del Poder Judicial a los beneficiarios de una pensión por sobrevivencia; y si la Junta Administradora del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, puede aplicar de forma discrecional el porcentaje máximo de pensión por sobrevivencia previsto en el artículo 229 de esa misma ley.
Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-189-2026 del 20 de octubre de 2026, suscrito por el Procurador Julio César Mesén Montoya, resolvió que la consulta resulta inadmisible. En primer lugar, porque versa sobre la validez de decisiones administrativas ya adoptadas por la Administración; y, en segundo lugar, porque pronunciarnos sobre el ajuste a derecho de la interpretación aplicada por la Junta Administradora del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial al conocer y resolver las solicitudes de jubilación a las que se refiere la consulta, podría implicar un adelanto de criterio en relación con el ejercicio de la competencia que le confiere a este órgano el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.