Dictamen : 174 - del 12/10/2026

12 de octubre de 2026

PGR-C-174-2026

Señora

Ana Miriam Araya Porras

Directora Ejecutiva

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

Estimada señora:

 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MH-STAP-OF-0223-2026 del 19 de marzo último, por medio del cual nos consulta si la Autoridad Presupuestaria está facultada para ordenar la eliminación, el traslado o la modificación de plazas pertenecientes a instituciones que estén bajo su ámbito de cobertura. 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 La consulta que se nos plantea versa sobre lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (n. 6955 del 24 de febrero de 1984), y en el artículo 59 de las “Directrices Generales de Política Presupuestaria, Salarial, Empleo, Inversión y Endeudamiento para Ministerios, Entidades Públicas y sus Órganos Desconcentrados, según corresponda, cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, para el año 2026”, emitidas por medio del decreto n.° 44946-H del 10 de marzo de 2025.

 Concretamente, nos consulta si “¿La Autoridad Presupuestaria tiene facultades para ordenar a la Administración Activa, entendida como los Ministerios e instituciones ­ ­?entre estas las instituciones autónomas bajo su ámbito? la eliminación, traslado o modificación de plazas? O bien si ¿El alcance de dichas normas se limita únicamente a la comunicación de la cantidad de plazas autorizadas para cada institución, sin que el Órgano Colegiado pueda impartir instrucciones de esa naturaleza ni sustituir a la Administración Activa en la gestión de sus plazas?”

 A la consulta se adjuntó el criterio de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, el cual consta en el oficio MH-STAP-DE-AJ-0123-2026 del 19 de marzo de 2026.  Según ese estudio “…  no puede la AP ordenar a la Administración Activa, entendida como los Ministerios e instituciones descentralizadas, entre estas las autónomas que se encuentran bajo su ámbito, la eliminación, traslado o modificación de plazas ya que esta es una decisión exclusiva de dicha Administración y menos aún puede disponerlo así respecto de una institución autónoma en particular. Sin embargo, dicho Órgano Colegiado sí puede plantear las observaciones que considere pertinentes en el Acuerdo dirigido a cada Ministerio o institución bajo su ámbito en que le comunica la cantidad de puestos autorizados, que en virtud del artículo 59 de las citadas Directrices para el año 2026 debe emitir”.  Agrega que “… el mismo texto del artículo 16 de la referida ley nro. 6955 establece que, si bien se pueden incluir en las Directrices citadas límites al número de puestos por institución, el cumplimiento de tales lineamientos quedará bajo responsabilidad de la máxima autoridad de la respectiva institución.”

II.- SOBRE EL PAPEL DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA EN RELACIÓN CON LA MATERIA SALARIAL Y DE EMPLEO EN EL SECTOR PÚBLICO

 Para dar respuesta a la consulta que se nos formula, interesa señalar que la existencia y el funcionamiento de la Autoridad Presupuestaria están vinculados con el ejercicio de la potestad de dirección que el ordenamiento jurídico costarricense encarga al Poder Ejecutivo, según lo dispuesto en los artículos 140, incisos 8) y 20), y 188 de la Constitución Política y en los numerales 26, 27, 98 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Mediante el ejercicio de esa potestad se busca que los órganos y entes públicos (pertenecientes tanto a la Administración central como a la descentralizada) actúen de manera articulada, objetivo en el cual participa la Autoridad Presupuestaria, como órgano técnico especializado que asiste al Poder Ejecutivo en la conducción de la hacienda pública y en la preservación del equilibrio macroeconómico del Estado.

 En lo relativo a la materia salarial y de empleo público, que es la que interesa en este asunto, el artículo 16 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público habilita a la Autoridad Presupuestaria para fijar los lineamientos generales dirigidos a propiciar la racionalización del gasto y para establecer límites al número de puestos por institución.  Asimismo, los artículos 21 y 23 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, n.° 8131 de 18 de setiembre de 2001, facultan a dicha Autoridad para formular directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos y entidades bajo su ámbito, lo que abarca la regulación sobre salarios y empleo público.

 La competencia técnica de la Autoridad Presupuestaria en esta materia ha sido ratificada por la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 de 8 de marzo de 2022, así como por los decretos de directrices anuales, como es el caso del citado decreto ejecutivo n.° 44946-H para el año 2026.  Dichas normas confirman la competencia de la Autoridad Presupuestaria para valorar los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, examinar la consistencia salarial de las propuestas de manuales organizacionales y dictar las pautas de ordenamiento salarial que garanticen la sostenibilidad fiscal del país, para lo cual debe actuar de forma coordinada con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) y con la Dirección General de Servicio Civil.

 En cuanto al procedimiento para la aprobación y entrada en vigencia de las directrices, los artículos 21, incisos a) y b), y 23 de la ley n.° 8131 y el artículo 13 de su reglamento (decreto n.° 32988 de 31 de enero de 2006) establecen el trámite a seguir.  La Autoridad Presupuestaria, en su condición de órgano colegiado proponente y asesor, elabora y aprueba técnicamente el proyecto de directrices generales y específicas de política presupuestaria, salarial y de empleo.  Dicho proyecto es elevado a conocimiento del Consejo de Gobierno para la coordinación política y deliberación interministerial. Finalmente, las directrices son aprobadas por el Presidente de la República y por el Ministro de Hacienda, quienes las promulgan mediante decreto ejecutivo publicado en el Diario Oficial La Gaceta, momento a partir del cual adquieren vigencia.

 Tanto la Sala Constitucional como este órgano asesor han analizado el alcance de las potestades otorgadas a la Autoridad Presupuestaria en lo relativo a la fijación de la política salarial y de empleo del Estado. 

 Así, la Sala Constitucional, desde su sentencia n.° 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994, resolvió que la política salarial trasciende la gestión interna de personal para constituirse en un instrumento de política económica y de gobierno. Por ende, validó la posibilidad de fijar directrices uniformes para el sector público con el fin de evitar desequilibrios financieros e inequidades en la retribución de los servidores públicos:

“Las metas (típica 'materia de gobierno') que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social [...] De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente 'administrativa', sino más bien de 'gobierno', y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y conveniente [...] los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública".

 Luego, en la sentencia n.° 12019-2002 de las 9:08 horas del 18 de diciembre de 2002, la Sala Constitucional reafirmó la validez del marco legal que habilita la emisión de directrices presupuestarias.  Sostuvo que la intervención en el gasto público —incluido el rubro de empleo y remuneraciones— es un mecanismo legítimo para preservar la estabilidad económica nacional y velar por el interés social:

"Dado que el Poder Ejecutivo, facultado por la ley, puede promulgar directrices generales en materia de gasto e inversión públicos, no se estima ilegítimo que dicte normas razonables como este artículo 9, que tiendan a auxiliar un manejo racional de las finanzas públicas, contribuyendo a la consecución del equilibrio y estabilidad del orden económico nacional (que evidentemente son cuestiones de orden público), o bien, a satisfacer reales y justas necesidades de carácter social".

 Por su parte, esta Procuraduría, en el dictamen PGR-C-016-2024 del 12 de febrero de 2024, se refirió a la subsistencia de las competencias de la Autoridad Presupuestaria en materia de formulación de directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria sobre de salarios y de empleo tras la promulgación de la Ley Marco de Empleo Público:

"Considera esta Procuraduría que la potestad otorgada a la Autoridad Presupuestaria relativa a la formulación de directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria en materia de salarios y de empleo se mantiene vigente y puede ser ejercida de manera simultánea y concordante con las potestades de dirección otorgadas al MIDEPLAN en materia de empleo público. En el caso de la Autoridad Presupuestaria, su competencia en ese ámbito está relacionada con la asignación y ejecución de recursos públicos, así como con el establecimiento de medidas de ordenamiento presupuestario orientadas a mejorar la asignación del gasto y velar por su correspondencia con las proyecciones macroeconómicas del país de forma que se garantice la sostenibilidad de las finanzas públicas...".

 La cuestión de fondo que plantea la consulta es si, dentro de las competencias atribuidas a la Autoridad Presupuestaria en materia de empleo público, se encuentra la de girar órdenes a la Administración activa en lo relativo a la gestión de plazas concretas, asunto al que nos referiremos seguidamente.

III.- SOBRE LOS LÍMITES APLICABLES A LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA EN LO RELATIVO A LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE PLAZAS INDIVIDUALMENTE CONSIDERADAS

 La Autoridad Presupuestaria nos solicita analizar el artículo 16 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público y el 59 del decreto n.° 44946-H citado a efecto de definir si, con base en esas normas, dicho órgano está facultado para ordenar la eliminación, el traslado o la modificación de plazas pertenecientes a instituciones que estén bajo su ámbito de cobertura.   El texto de las disposiciones aludidas es el siguiente:  

“Artículo 16.- Para propiciar la racionalización del empleo en el sector público, la Autoridad Presupuestaria fijará los lineamientos en materia de empleo público, los cuales podrán incluir límites al número de puestos por institución.  El cumplimiento de tales lineamientos quedará bajo responsabilidad de la máxima autoridad de la respectiva institución.  Asimismo, las instituciones deberán remitir la información que se les solicite para verificar dicho cumplimiento.”  (Así reformado por el inciso e) del artículo 126 de la Ley 8131 del 18 de setiembre del 2001. “Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos”).

“Artículo 59 º.- La AP durante el primer trimestre de cada año, comunicará a los ministerios, las entidades públicas y sus órganos desconcentrados, la cantidad de puestos autorizados.”

 Según las normas transcritas, la actividad de la Autoridad Presupuestaria se circunscribe a la fijación de los lineamientos en materia de empleo público, los cuales podrán incluir las metas de empleo autorizadas o el tope global de plazas.  De ahí que lo relativo a la gestión administrativa individualizada de la relación de puestos —es decir, determinar específicamente cuáles plazas vacantes se necesitan, cuáles se congelan, cuáles se reestructuran, transfieren o suprimen para no sobrepasar el tope autorizado— sea un acto de administración que compete de forma exclusiva a la máxima autoridad de cada órgano o ente público.

 Es importante reiterar que la Autoridad Presupuestaria es un órgano especializado de carácter técnico.  Su función, en lo que aquí interesa, es coadyuvar en el ejercicio de la potestad de dirección, la cual se manifiesta por medio de directrices (no de órdenes), por lo que no está facultada para tomar decisiones que sean propias de la Administración activa. 

 Esta Procuraduría, desde su dictamen C-078-1999 del 23 de abril de 1999, ha señalado que, como parte del ejercicio de la potestad de dirección, la Autoridad Presupuestaria está facultada para proponer directrices generales, pero no lo está para la emisión de instrucciones concretas, órdenes individuales o para la imposición de controles de aprobación sobre los actos específicos de ejecución, los cuales están reservados al órgano o ente dirigido:

 “De lo anteriormente transcrito se concluye, en lo que atañe al presente caso:

 a) Que la Autoridad Presupuestaria está facultada únicamente para proponer al Poder Ejecutivo directrices y éste para imponerlas, tanto a la Administración centralizada, como a la descentralizada;

 b) Que la emisión de estas directrices deriva del poder de dirección; por tanto, ellas deben tener carácter suficientemente general por su naturaleza misma —normativa— y por su ámbito —todas las entidades descentralizadas o conjuntos generales de ellas—, de tal modo que no asfixien la autonomía administrativa y un grado razonable de independencia de gobierno, sin el cual aquélla resultaría prácticamente inútil;

 c) Que las directrices no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas o a categorías genéricas de ellas, y no pueden implicar ejercicio de jerarquía ni de control previo;

 d) Que el cumplimiento de esas directrices es materia de administración y, por lo tanto, de responsabilidad exclusiva de cada institución, solamente sujeta a las sanciones previstas por ley para su incumplimiento (artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública) ...”.

 Por su parte, la Sala Constitucional ha resuelto también que la Autoridad Presupuestaria no está en capacidad de dar órdenes concretas a las instituciones bajo su ámbito de competencia.  Así, en la sentencia n.° 12953-2001 de 16:25 horas del 18 de diciembre de 2001, indicó lo siguiente:

“… las directrices que emane la Autoridad Presupuestaria en materia de política presupuestaria (inversión, endeudamiento y salarios), son de obligado acatamiento para RECOPE, e) pero, no obstante, la actuación de la Autoridad Presupuestaria debe permanecer en el campo del diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, y la injerencia de dicha autoridad no puede llegar al extremo de interferir en la ejecución concreta de esas directrices. Esto significa que la mencionada Autoridad no está en capacidad de dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución, que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades, pero sí puede –y debe– fiscalizar el cumplimiento de las directrices que promulga y que el Poder Ejecutivo adopta, haciéndolas o convirtiéndolas en oficiales, de tal forma que si éstas son incumplidas por los entes fiscalizados, a la Autoridad le queda abierta la posibilidad de proceder de conformidad con su ley y con la General de la Administración Pública.”

 Cabe señalar que las consecuencias del incumplimiento de una directriz pueden cambiar según se trate de un órgano de la Administración central o de un ente descentralizado, pues en el primero de los casos existe, por regla general, un vínculo de subordinación del órgano en relación con el Poder Ejecutivo, mientras que en el segundo caso existe una relación de dirección en sentido estricto; sin embargo, independientemente de ello, la Autoridad Presupuestaria carece de facultades para girar órdenes tanto a los órganos como a los entes bajo su ámbito de competencia. 

 En síntesis, de la lectura del artículo 16 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público y  59 del decreto n.° 44946-H del 10 de marzo de 2025, así como de la lógica del sistema y de los precedentes tanto de esta Procuraduría como de la Sala Constitucional, es posible afirmar que la Autoridad Presupuestaria no está facultada para ordenar la eliminación, el traslado o la modificación de plazas pertenecientes a instituciones que estén bajo su ámbito de cobertura, pues esa tarea corresponde a la Administración activa.    La Autoridad Presupuestaria participa en la formulación de los lineamientos en materia de empleo público, incluido el tope de plazas por institución, pero el cumplimiento de tales lineamientos “… quedará bajo responsabilidad de la máxima autoridad de la respectiva institución”, según lo dispuesto en el artículo 16 citado. 

IV.- CONCLUSIÓN

 Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que la Autoridad Presupuestaria no está facultada para ordenar la eliminación, el traslado o la modificación de plazas pertenecientes a instituciones que estén bajo su ámbito de cobertura, pues esa tarea corresponde a la Administración activa.    La Autoridad Presupuestaria participa en la formulación de los lineamientos en materia de empleo público, incluido el tope de plazas por institución, pero el cumplimiento de tales lineamientos “… quedará bajo responsabilidad de la máxima autoridad de la respectiva institución”, según lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público. 

Atentamente,

Julio César Mesén Montoya 

Procurador 

JCMM/hsc