Dictamen : 139 - del 17/08/2026

17 de agosto de 2026

PGR-C-139-2026

Ingeniera

Beatriz Guzmán Meza

Secretaria de Junta Directiva

Caja Costarricense de Seguro Social

Estimada señora:

 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio JD-0450-2026 del 11 de mayo de 2026, complementado por el SJD-1092-2026 del 15 de julio pasado, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en el artículo 9 de su sesión ordinaria n.° 9606, celebrada el 7 de mayo de 2026.

 Mediante el acuerdo mencionado, la CCSS decidió solicitar a esta Procuraduría emitir el dictamen favorable requerido por el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) para anular, en vía administrativa, la resolución HSVP-DG-REDES-0144-2025, emitida el 28 de marzo de 2025 por el Servicio de Registros y Estadísticas en Salud del Hospital San Vicente de Paúl de Heredia.

I.- ANTECEDENTES

 A efecto de pronunciarnos sobre la gestión que se nos formula, consideramos útil mencionar los siguientes hechos de importancia para la decisión del asunto:

1. El 19 de setiembre de 2024, el Servicio de Medicina del Hospital San Vicente de Paul le otorgó al señor xxx, funcionario del Servicio de Registros y Estadísticas en Salud de ese mismo Hospital, una incapacidad por enfermedad (faringitis crónica, boleta n.° A00220824026921), por un total de 3 días correspondientes al periodo comprendido entre el 20 y el 22 de setiembre de 2024. (Ver boleta de incapacidad a folio 1 del expediente de investigación preliminar, así como certificación a folio 100 del expediente administrativo).

2. El 2 de octubre de 2024, la Jefatura del Servicio de Registros y Estadísticas en Salud, mediante el oficio HSVP-DG-REDES-0499-2024, solicitó a la Escuela de Música de Mercedes Norte de Heredia, informar si el señor xxx pertenecía a dicha Escuela y si participó en una actividad celebrada en el kiosco del parque de esa localidad el 22 de setiembre de 2024. (Ver folio 2 del legajo de investigación preliminar).

3. Mediante oficio sin fecha, suscrito por el señor José Luis López Víquez, director de la Escuela de Música Mercedes Norte, se dio respuesta al oficio mencionado en el punto anterior.  En dicho oficio se indicó que el señor xxx es estudiante de esa Escuela y que el domingo 22 de setiembre de 2024 participó con el grupo de salsa en la celebración de la Novena Cultural de la Virgen de las Mercedes, actividad que se llevó a cabo en el kiosco del parque de Mercedes Norte, de 11:00 am a 12:00 md. (Ver folio 3 del legajo de investigación preliminar).

4. El 4 de octubre de 2024, la Jefatura del Servicio de Registros y Estadísticas en Salud emitió un informe de investigación preliminar (oficio IP-00529-2208-2024), en el cual concluyó que existían elementos de juicio suficientes para acreditar que el funcionario xxx participó en actividades sociales estando incapacitado, por lo que procedió con la apertura de un procedimiento administrativo sancionatorio. (Ver folios 4 al 5 del legajo de investigación preliminar).

5. El 4 de octubre de 2024, la Jefatura del Servicio de Registros y Estadísticas en Salud, en calidad de órgano decisor, mediante el oficio HSVP-DG-REDES-PA-0003-2024-1, nombró como órgano director del procedimiento a la Máster Ivannia Vindas Arley. (Ver folios 1 al 2 del expediente administrativo).

6. El 21 de octubre de 2024, el órgano director, mediante la resolución inicial del procedimiento, formuló el traslado de cargos.   En esa resolución se resumieron los antecedentes del caso, se describió como hecho único la participación del investigado en una actividad social mientras estaba incapacitado, se mencionó la normativa presuntamente infringida, se advirtió sobre la finalidad de la investigación, se hizo referencia a las posibles sanciones y se fijó hora y fecha para la realización de la audiencia oral y privada. (Ver folios 5 al 12 del expediente administrativo).

7. El 21 de noviembre de 2024 se llevó a cabo la audiencia oral y privada, a la cual no se presentó el investigado. (Ver acta a folio 33 del expediente administrativo).

8. El 21 de noviembre de 2024, el órgano director remitió un oficio al investigado otorgándole un plazo de 3 días hábiles para la presentación de sus alegatos de conclusiones. (Ver folios 29 y 30 del expediente administrativo).

9. El 26 de noviembre de 2024, el investigado presentó un escrito oponiéndose al procedimiento.  En ese escrito señaló presuntos vicios en el procedimiento y solicitó su nulidad. (Ver folio 31 del expediente administrativo).

10. El 29 de noviembre de 2024, el órgano decisor rechazó de plano la nulidad interpuesta por el funcionario. (Ver folios 33 al 34 del expediente administrativo).

11. El 10 de enero de 2025, el órgano director emitió el informe final de conclusiones del procedimiento administrativo. (Ver folios 40 al 44 del expediente administrativo).

12. El 29 de enero de 2025, el órgano decisor emitió la Propuesta de Sanción (Resolución HSVP-DG-REDES-0127-2025) en la que sugirió el despido sin responsabilidad patronal y el cobro del daño patrimonial. (Ver folios 63 y siguientes del expediente administrativo).

13. El 5 de febrero de 2025, el órgano decisor trasladó el expediente a la Comisión de Relaciones Laborales. (Ver folios 58 y 59 del expediente administrativo).

14. El 10 de marzo de 2025, la Comisión de Relaciones Laborales devolvió el expediente administrativo, e indicó que no se emitió criterio por dificultades para sesionar. (Ver folio 62 del expediente administrativo).

15. El 28 de marzo de 2025, la Jefatura del Servicio de Registros y Estadísticas en Salud del Hospital San Vicente de Paúl, actuando como órgano decisor, emitió la resolución final HSVP-DG-REDES-0144-2025, mediante la cual impuso al señor xxx la sanción de despido sin responsabilidad patronal, así como la obligación de pagar el daño patrimonial.  (Ver folios 69 al 74 del expediente administrativo).

16. El 14 de abril de 2025, el secretario seccional del sindicato UNDECA HSVP, interpuso un recurso extraordinario de revisión ante la Junta Directiva de la CCSS en contra de la resolución final de despido. (Ver folio 128 del expediente administrativo).

17. El 9 de julio de 2025, mediante el oficio JD-INST-0069-2025, la Secretaría de la Junta Directiva de la CCSS remitió el expediente a la Dirección Jurídica para la emisión de criterio sobre el recurso extraordinario de revisión interpuesto por UNDECA. (Ver folio 136 del expediente administrativo).

18. El 5 de marzo de 2026, la Dirección Jurídica de la CCSS, mediante el oficio GA-DJ-00258-2026, emitió el criterio jurídico sobre el tema.  En ese criterio recomendó declarar inadmisible el recurso de revisión. A pesar de ello, la Dirección Jurídica advirtió que la sanción impuesta al señor xxx tenía problemas de validez, por lo que recomendó a la Junta Directiva de la CCSS solicitar a la Procuraduría General de la República el dictamen favorable exigido por el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública con el fin anular de oficio la resolución final HSVP-DG-REDES-0144-2025. (Ver folios 139 al 151 del expediente administrativo).

19. El 7 de mayo de 2026, la Junta Directiva de la CCSS, en el artículo 9° de su sesión ordinaria n.° 9606, acordó solicitar a esta Procuraduría emitir el dictamen favorable requerido por el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública para anular, en vía administrativa, la resolución HSVP-DG-REDES-0144-2025. (Ver folios 153 al 154 del expediente administrativo).

20. El 11 de mayo de 2026, mediante el oficio JD-0450-2026, la Secretaría de la Junta Directiva de la CCSS comunicó a esta Procuraduría el acuerdo al que se refiere el punto anterior y remitió la solicitud respectiva. (Ver folio 153 del expediente administrativo).

21. El 13 de julio de 2026, esta Procuraduría, mediante el dictamen PGR-C-111-2026, devolvió la solicitud formulada debido a que la CCSS no remitió un expediente completo, certificado, en donde constara la resolución que se pretende anular. (Ver folios 157 al 158 del expediente administrativo).

22. El 15 de julio de 2026, mediante el oficio SJD-1092-2026, la Secretaría de la Junta Directiva de la CCSS envió a esta Procuraduría el expediente administrativo físico certificado, conformado por 159 folios, un CD y el legajo de investigación preliminar (compuesto por 5 folios y 5 recibos sin foliar), para dar continuidad al trámite de anulación. (Ver oficio SJD-1092-2026 y certificación JD-CERTI-0052-2026 a folio 159 del expediente administrativo).

II.- SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DESFAVORABLE A LOS INTERESES DEL ADMINISTRADO

 Para dar respuesta a la solicitud que se nos plantea, es importante señalar que la LGAP en sus artículos 174 y 183, consagra la potestad de la Administración para declarar la nulidad de un acto desfavorable al administrado.  Esa potestad aplica cuando dicho acto haya quedado firme por no haber sido impugnado en tiempo y forma y cuando esa revisión se realice en beneficio del administrado y de sus derechos.

 La intención del legislador con la figura contemplada en el artículo 183 de la LGAP fue expuesta por don Eduardo Ortiz Ortiz durante el trámite de dicha ley.  En esa oportunidad don Eduardo aclaró que el hecho de que un acto quede firme para el particular tras dejar caducar el plazo para plantear los recursos procedentes, no significa que la Administración haya perdido su potestad de anularlo de oficio, para enmendar una ilegalidad en beneficio de aquel. (QUIROS CORONADO ROBERTO, Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, páginas 281-282).

 En cuanto al plazo para ejercer esa potestad anulatoria, esta Procuraduría ha establecido que con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso-Administrativo (ley n.° 8508 del 28 de abril de 2006), el cual reformó el inciso 2 del artículo 183 de la LGAP, fue eliminado el plazo de caducidad de cuatro años que aplicaba en estos asuntos, por lo que actualmente esa potestad no está sujeta a plazo y puede ejercerse en cualquier momento. (Ver dictámenes C-071-2016 del 12 de abril de 2016 y PGR-C-020-2023 del 8 de febrero de 2023).

 Con respecto al procedimiento aplicable, la jurisprudencia de este órgano asesor ha indicado, desde la emisión del dictamen C-060-92 del 6 de abril de 1992, que para la anulación de un acto administrativo desfavorable al administrado no es necesaria la instrucción de un procedimiento administrativo.  Lo anterior debido a que si bien garantizar el ejercicio del derecho de defensa tiene mucha importancia al anular actos que confieren derechos al administrado (artículo 173 de la LGAP), cuando la anulación del acto versa sobre un acto que es desfavorable para el administrado (artículo 183 de la LGAP) la realización de un procedimiento administrativo carece de trascendencia y sentido lógico.  (Ver dictámenes C-378-2008 del 20 de octubre de 2008, C-142-2010 del 19 de julio de 2010, C-071-2016 citado y C-051-2018 del 19 de marzo de 2018).

 A pesar de lo anterior, el ordenamiento exige que la eventual anulación esté precedida de un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, el cual (como se explicó en los dictámenes C-378-2008 citado y en el C-142-2010 también citado) opera como un control de legalidad preventivo. Su objetivo es evitar que se produzcan abusos en la aplicación de la figura y asegurar que no se utilice para otorgar a los particulares, arbitrariamente, beneficios que no les corresponde.  Todo ello como una forma de tutela del interés público.

 Finalmente, interesa enfatizar que para la emisión del dictamen favorable mencionado en el artículo 183 de la LGAP, esta Procuraduría requiere que la Administración remita el expediente administrativo (en formato físico o digital) completo, ordenado, foliado y certificado.   Ello debido a que es del análisis de esas piezas de donde debe surgir el dictamen de este órgano, por lo que es necesario tener certeza tanto del alcance del acto que se pretende anular, como de todos los pormenores que rodearon su emisión.  (Ver dictámenes C-378-2008 citado, C-142-2010 citado, C-027-2015 del 19 de febrero de 2015, C-071-2016 citado, PGR-C-020-2023 citado y PGR-C-111-2026 del 13 de julio de 2026).

III.- RESPECTO A LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN HSVP-DG-REDES-0144-2025

 La Dirección Jurídica de la CCSS, por medio de su oficio GA-DJ-00258-2026 mencionado, analizó el procedimiento administrativo disciplinario seguido contra el señor xxx y recomendó a la Junta Directiva solicitar el dictamen requerido para la anulación de la resolución final HSVP-DG-REDES-0144-2025 citada.

 La razón principal expuesta por la Dirección Jurídica para realizar esa recomendación radica en que, si bien la Administración logró acreditar que el investigado participó en una actividad social mientras estaba incapacitado por enfermedad, no demostró que dicha conducta hubiese puesto en riesgo el proceso para la recuperación de su salud.

 La Dirección Jurídica sostiene que la participación del funcionario en dicho evento se limitó a aproximadamente una hora durante el último día de su período de incapacidad, por lo que estima que imponer la sanción disciplinaria más severa ?el despido sin responsabilidad patronal? resulta desproporcionado en relación con la conducta del servidor.  En consecuencia, el criterio jurídico, avalado por la Junta Directiva de la CCSS, concluye que el acto final presenta una deficiente motivación, tanto al acreditar la falta, como al justificar la proporcionalidad de la sanción, lo cual configura un vicio que justifica declarar la nulidad en estudio.

 Desde la perspectiva de esta Procuraduría, el análisis efectuado por la Dirección Jurídica de la CCSS en este asunto es correcto.   En ese sentido, es necesario señalar que el cese laboral (que constituye la sanción máxima en el ámbito disciplinario) exige que el patrono acredite, de manera indubitable, no solo la comisión de una falta, sino su gravedad.

 En este caso, esta Procuraduría coincide con el razonamiento en el que se fundamenta la solicitud planteada por la CCSS, en el sentido de que la sanción impuesta carece de elementos probatorios ?tales como criterios médicos o periciales? que demuestren que la conducta del señor xxx violentó las recomendaciones terapéuticas para su mejoría o interrumpió su recuperación.

 Cabe aclarar que lo anterior no implica que el señor xxx no haya incurrido en una falta, pues es posible presumir que, si una persona está incapacitada para trabajar por un problema de salud relacionado con una faringitis crónica, lo deseable es que no participe en actividades sociales que impliquen el uso intensivo de su voz.   A pesar de ello, para despedir a un funcionario con motivo de una falta de ese tipo, es necesario ?salvo que la gravedad de la conducta sea evidente y manifiesta, lo que no ocurre en este caso? aportar las pruebas que den certeza de la gravedad de la falta y desarrollar los argumentos (motivación) que justifiquen adoptar la sanción más grave de las posibles.  

 En esa línea, es importante señalar que el artículo 133 de la LGAP exige que el motivo (la situación de hecho y de derecho que provoca la emisión del acto) sea legítimo y exista tal y como ha sido tomado en cuenta para dictarlo.  El motivo invocado por el órgano decisor para adoptar la sanción de despido fue el presunto incumplimiento doloso y grave del reposo médico.  No obstante, al no existir estudios técnicos, ni prueba suficiente que acredite que la actividad en la que participó el señor xxx puso en riesgo la recuperación de su salud, el motivo de dicho acto resulta insuficiente, al no comprobarse la gravedad de la falta que originó la sanción.

 Asimismo, el artículo 132 de la LGAP dispone que el contenido del acto (lo que la Administración decide o resuelve) debe ser lícito, posible, claro, preciso y corresponder al motivo. En este caso, el contenido principal del acto es el despido sin responsabilidad patronal.  Esa sanción, al estar sustentada en un motivo no acreditado debidamente (sobre todo en lo relativo a su gravedad) violenta el principio de proporcionalidad y, por tanto, resulta disconforme con el ordenamiento jurídico.

 Por otra parte, el fin de todo acto administrativo sancionador es garantizar el correcto funcionamiento del servicio público mediante medidas correctivas o represivas que se ajusten a la justicia y a la equidad.  Un acto cuyo contenido es desproporcionado frente a su motivo real incurre en una desviación de su fin, pues la potestad disciplinaria no busca el despido del servidor ante cualquier infracción, sino solo ante conductas graves, que sean sustancialmente disconformes con el interés público.

 Partiendo de lo anterior, esta Procuraduría no advierte que el ejercicio de la potestad anulatoria en este caso sea arbitrario o infundado, sino que existen razones objetivas que respaldan la decisión de la CCSS de anular la resolución HSVP-DG-REDES-0144-2025.  Por ello, rendimos el dictamen afirmativo requerido por la Junta Directiva de la CCSS para dejar sin efecto dicha resolución. 

IV.- CONCLUSIÓN

 Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen afirmativo solicitado por la Junta Directiva de la CCSS para anular, con base en el artículo 183 de la LGAP, la resolución HSVP-DG-REDES-0144-2025, emitida el 28 de marzo de 2025 por el Servicio de Registros y Estadísticas en Salud del Hospital San Vicente de Paúl de Heredia.

 Se remite adjunto el expediente administrativo físico (conformado por 159 folios, un CD y el legajo de investigación preliminar compuesto por 5 folios y 5 recibos sin foliar), que nos fue enviado con el oficio SJD-1092-2026 del 15 de julio pasado.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc