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Dictamen : 138 - del 17/08/2026
PGR-C-138-2026
Ingeniera
Beatriz Guzmán Meza
Secretaria de Junta Directiva
Caja Costarricense de Seguro Social
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio JD-0451-2026 del 11 de mayo de 2026, complementado por el SJD-1098-2026 del 17 de julio pasado, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en el artículo 10 de su sesión ordinaria n.° 9606, celebrada el 7 de mayo de 2026.
Mediante el acuerdo mencionado, la CCSS decidió solicitar a esta Procuraduría emitir el dictamen favorable requerido por el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) para anular, en vía administrativa, la resolución ASMAT-DM-0681-2025 del 25 de junio de 2025, emitida por el director médico del Área de Salud de Matina.
I.- ANTECEDENTES
A efecto de pronunciarnos sobre la gestión que se nos formula, y luego de haber recibido el expediente administrativo certificado que se levantó en este asunto, debemos indicar ?como ya lo hicimos en el dictamen PGR-C-112-2026 del 13 de julio pasado? que la resolución ASMAT-DM-0681-2025 se originó en un procedimiento administrativo de responsabilidad disciplinaria y patrimonial que se llevó a cabo contra seis profesionales en medicina que laboraron para el Área de Salud de Matina: las doctoras xxx, xxx, xxx, xxx, xxx y xxx
A las funcionarias investigadas se les imputó haber otorgado licencias para el cuido de paciente en fase terminal, licencias de menor gravemente enfermo y licencias extraordinarias a la señora xxx, para el cuidado de su hijo xxx. La Administración cuestionó que dichas licencias, concedidas de manera sucesiva entre el 18 de febrero de 2019 y el 28 de diciembre de 2022, se emitieron presuntamente al margen de lo dispuesto por la Ley de Beneficios para los Responsables de Pacientes en Fase Terminal y Personas Menores de Edad Gravemente Enfermas (n.° 7756 de 25 de febrero de 1998) argumentando que no existía en el expediente un dictamen médico renovado cada seis meses que respaldara su otorgamiento.
Como resultado de la investigación mencionada, el Dr. Enrique Valverde Aguilar, en su condición de director médico del Área de Salud de Matina, actuando como órgano decisor, emitió la resolución ASMAT-DM-0681-2025 citada. En ese acto, la Administración ratificó la propuesta de sanción y tuvo por acreditadas las faltas, disponiendo imponer a las funcionarias una medida disciplinaria consistente en la suspensión sin goce de salario por tres días. Adicionalmente, la resolución ordenó la declaratoria de responsabilidad patrimonial individualizada, exigiendo el resarcimiento a la institución de diversas sumas de dinero pagadas por dichas licencias.
Posteriormente, a raíz de un recurso extraordinario de revisión interpuesto por la abogada María José Badilla Montes, en representación de las profesionales sancionadas, la Dirección Jurídica de la CCSS realizó un análisis integral del caso cuyo resultado se materializó en el oficio GA-DJ-01486-2026, del 3 de marzo de 2026. Aunque en dicho oficio se concluyó que el recurso planteado debía declararse inadmisible, la Dirección Jurídica advirtió a la Junta Directiva sobre la existencia de vicios tanto en la tramitación del procedimiento como en los fundamentos de la sanción.
El sustento alegado para solicitar la eventual anulación de la resolución ASMAT-DM-0681-2025 radica en que la decisión adoptada carece de una correcta valoración por el fondo. La Administración determinó que, al sancionar, se inobservó la jerarquía de la Ley n.° 7756, toda vez que se exigieron requisitos documentales y plazos contenidos en una circular institucional que fue aplicada de manera retroactiva, ignorando además que el Hospital Nacional de Niños sí había certificado la condición de fase terminal del paciente. Asimismo, se afirma que la excepción de prescripción interpuesta por la defensa fue rechazada sin un fundamento jurídico válido, y se omitió valorar que la fase de investigación preliminar superó sin justificación los plazos máximos que estipula el ordenamiento laboral. La solicitud señala que existen vicios en el motivo y en el contenido de la resolución, lo que habilita a la Administración para intervenir de oficio con la finalidad de enmendar la situación a favor de las administradas afectadas, amparándose en la potestad de revisión y anulación que le confiere el artículo 183 de la LGAP.
Inicialmente, esta Procuraduría, mediante el dictamen PGR-C-112-2026 citado, devolvió la solicitud planteada por la CCSS debido a que esa institución no remitió un expediente completo, certificado, en donde constara la resolución que se pretende anular; no obstante, ese requisito fue atendido el 17 de julio de 2026, mediante el oficio número SJD-1098-2026 citado, con el cual se nos remitió el expediente administrativo relacionado con este asunto. Dicho expediente fue certificado por el Lic. Danny Araya Vega mediante el oficio JD-CERTI-0057-2026 del 15 de julio de 2026.
II.- SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DESFAVORABLE A LOS INTERESES DEL ADMINISTRADO
Para dar respuesta a la solicitud que se nos plantea, es importante señalar que la LGAP en sus artículos 174 y 183, consagra la potestad de la Administración para declarar la nulidad de un acto desfavorable al administrado. Esa potestad aplica cuando dicho acto haya quedado firme por no haber sido impugnado en tiempo y forma y cuando esa revisión se realice en beneficio del administrado y de sus derechos.
La intención del legislador con la figura contemplada en el artículo 183 de la LGAP fue expuesta por don Eduardo Ortiz Ortiz durante el trámite de dicha ley. En esa oportunidad don Eduardo aclaró que el hecho de que un acto quede firme para el particular tras dejar caducar el plazo para plantear los recursos procedentes, no significa que la Administración haya perdido su potestad de anularlo de oficio, para enmendar una ilegalidad en beneficio de aquel. (QUIROS CORONADO ROBERTO, Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, páginas 281-282).
En cuanto al plazo para ejercer esa potestad anulatoria, esta Procuraduría ha establecido que con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso-Administrativo (ley n.° 8508 del 28 de abril de 2006), el cual reformó el inciso 2 del artículo 183 de la LGAP, fue eliminado el plazo de caducidad de cuatro años que aplicaba en estos asuntos, por lo que actualmente esa potestad no está sujeta a plazo y puede ejercerse en cualquier momento. (Ver dictámenes C-071-2016 del 12 de abril de 2016 y PGR-C-020-2023 del 8 de febrero de 2023).
Con respecto al procedimiento aplicable, la jurisprudencia de este órgano asesor ha indicado, desde la emisión del dictamen C-060-92 del 6 de abril de 1992, que para la anulación de un acto administrativo desfavorable al administrado no es necesaria la instrucción de un procedimiento administrativo. Lo anterior debido a que si bien garantizar el ejercicio del derecho de defensa tiene mucha importancia al anular actos que confieren derechos al administrado (artículo 173 de la LGAP), cuando la anulación del acto versa sobre un acto que es desfavorable para el administrado (artículo 183 de la LGAP) la realización de un procedimiento administrativo carece de trascendencia y sentido lógico. (Ver dictámenes C-378-2008 del 20 de octubre de 2008, C-142-2010 del 19 de julio de 2010, C-071-2016 citado y C-051-2018 del 19 de marzo de 2018).
A pesar de lo anterior, el ordenamiento exige que la eventual anulación esté precedida de un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, el cual (como se explicó en los dictámenes C-378-2008 citado y en el C-142-2010 también citado) opera como un control de legalidad preventivo. Su objetivo es evitar que se produzcan abusos en la aplicación de la figura y asegurar que no se utilice para otorgar a los particulares, arbitrariamente, beneficios que no les corresponde. Todo ello como una forma de tutela del interés público.
Finalmente, interesa enfatizar que para la emisión del dictamen favorable mencionado en el artículo 183 de la LGAP, esta Procuraduría requiere que la Administración remita el expediente administrativo (en formato físico o digital) completo, ordenado, foliado y certificado. Ello debido a que es del análisis de esas piezas de donde debe surgir el dictamen de este órgano, por lo que es necesario tener certeza tanto del alcance del acto que se pretende anular, como de todos los pormenores que rodearon su emisión. (Ver dictámenes C-378-2008 citado, C-142-2010 citado, C-027-2015 del 19 de febrero de 2015, C-071-2016 citado, PGR-C-020-2023 citado y PGR-C-111-2026 del 13 de julio de 2026).
III.- RESPECTO A LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ASMAT-DM-0681-2025
La Dirección Jurídica de la CCSS, por medio de su oficio GA-DJ-01486-2026 mencionado, analizó el procedimiento administrativo disciplinario seguido contra las doctoras xxx, xxx, xxx, xxx, xxx y xxx, y recomendó a la Junta Directiva de la institución solicitar a esta Procuraduría el dictamen requerido para anular la resolución final ASMAT-DM-0681-2025 citada. La recomendación de la Dirección Jurídica de la CCSS (acogida posteriormente por la Junta Directiva) se basó en que, a su juicio, el procedimiento administrativo sancionatorio presenta vicios que invalidan el acto final.
En esa línea, la Dirección Jurídica señaló que la fase de investigación preliminar se extendió injustificadamente por la solicitud de ampliaciones sucesivas en ocho ocasiones. Indicó que el traslado de cargos se notificó a las investigadas una vez transcurrido el plazo de un mes regulado en el artículo 414 del Código de Trabajo, computado a partir del momento en que el órgano decisor recibió el informe final con todas las ampliaciones requeridas, por lo que operó la prescripción.
Además, indicó que la Administración pretendió exigir requisitos y plazos de renovación para los dictámenes médicos (específicamente la periodicidad de seis meses) que no se encuentran dispuestos en la ley n.° 7756. Asimismo, sostuvo que para el año 2019 se aplicó de manera ilegal y retroactiva la circular de la Gerencia Médica GM-CCEI-0390-2020 (vigente a partir del 1. ° de febrero de 2020), con el fin de sancionar conductas previas a su promulgación.
El criterio de la Dirección Jurídica señaló, además, que el órgano decisor omitió ponderar la verdad real y el fondo del asunto, por lo que el acto final no valoró la condición médica oncológica y de fase terminal del menor xxx, su dependencia del cuido materno y la protección del interés superior del menor.
Desde la perspectiva de esta Procuraduría, el análisis efectuado por la Dirección Jurídica de la CCSS es acorde con los elementos de juicio que constan en los antecedentes y en el expediente administrativo de este asunto.
En primer término, debemos indicar que, en lo relativo a la prescripción de la potestad disciplinaria, el régimen de empleo de la CCSS se encuentra sujeto al plazo de un mes establecido en el artículo 414 del Código de Trabajo, en concordancia con el numeral 146 de la Normativa de Relaciones Laborales de la institución (aprobada por la Junta Directiva de la CCSS en el artículo 5 de su sesión n.° 8474, celebrada el 21 de octubre de 2010). El cómputo de dicho plazo inicia una vez que la autoridad competente para resolver conoce los hechos imputables, lo cual ocurrió al recibir el informe final de la investigación preliminar. En este caso, la última ampliación de la investigación preliminar (oficio CIP-0068-2699-2023-010) fue recibida por la Dirección de Red el 15 de enero de 2024, según se indica en el oficio GA-DJ-01486-2026 citado; no obstante, la resolución inicial de traslado de cargos fue notificada a las investigadas hasta los días 5 y 11 de marzo de 2024.
Al haber transcurrido más de un mes entre ambas fechas, expiró la potestad disciplinaria de la Administración por operar la figura de la prescripción extintiva (alegada por las partes durante el desarrollo del procedimiento administrativo) la cual constituye una garantía constitucional de seguridad jurídica que impide mantener a un funcionario sujeto indefinidamente a un proceso sancionatorio.
En segundo lugar, debe señalarse que, de conformidad con los artículos 6 de la LGAP y 51 de la Constitución Política, ninguna directriz, instrucción, circular o reglamento de rango inferior puede restringir, limitar o condicionar los derechos y beneficios otorgados por una ley. La ley n.° 7756 ya mencionada, regula las condiciones para el otorgamiento de las licencias para el cuido de pacientes en fase terminal y establece, en su artículo 9, las causales para la cancelación o suspensión de esas licencias, causales dentro de las que se encuentra el fallecimiento, la solicitud del paciente o la mejoría constatada por el especialista, sin que ninguna de ellas haya operado en este caso.
Por consiguiente, la obligación de aportar un dictamen actualizado cada seis meses, establecida mediante la circular GM-CCEI-0390-2020, constituye un requisito de rango administrativo que, por las características de este caso concreto, no puede privar sobre la norma superior. En todo caso, no es admisible que la Administración pretendiera aplicar los lineamientos de dicha circular del año 2020 para investigar y sancionar la emisión de licencias que fueron autorizadas en el año 2019, pues ello transgrede el artículo 34 de la Constitución Política, el cual prohíbe la aplicación de leyes o disposiciones con carácter retroactivo en perjuicio de los derechos de los administrados.
Por otra parte, en lo que concierne al principio de verdad real y motivación de las decisiones administrativas, es necesario recalcar que, conforme al artículo 214 de la LGAP, el objeto más importante de todo procedimiento administrativo es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final. En este asunto, el órgano decisor regional y el Área de Salud de Matina omitieron valorar la prueba documental emanada del Hospital Nacional de Niños que acredita que el menor xxx padecía un meduloblastoma en condición crítica y de fase terminal. La condición terminal de la enfermedad quedó evidenciada, incluso, con el fallecimiento del paciente, lo cual ocurrió el 24 de diciembre de 2022.
La Administración sancionó a las profesionales médicas con base en la falta de la palabra "terminal" en algunas constancias del control administrativo de cuidados paliativos, sin tomar en cuenta el expediente clínico y los testimonios de descargo, como el del entonces Director Médico, Dr. Juan Orlando Gil, quien ratificó, bajo juramento, la gravedad e irreversibilidad del padecimiento del menor.
De acuerdo con el artículo 133 de la LGAP, el motivo (los antecedentes fácticos y jurídicos que provocan y justifican la decisión) debe existir y ser legítimo. En el presente caso, el motivo invocado por el órgano decisor para sancionar e imponer un cobro a las investigadas fue la presunta emisión de licencias al margen de la ley, por la ausencia de un certificado médico expreso de renovación. No obstante, al haberse demostrado que el menor se encontraba en una condición terminal real y que se aplicó una circular administrativa posterior para exigir plazos no contemplados en la ley, los antecedentes de hecho y de derecho que sirvieron de base para la emisión del acto sancionatorio resultan ilegítimos.
Por otra parte, el artículo 132 de la LGAP dispone que el contenido del acto (lo que la Administración resuelve o decide) debe ser lícito, posible, claro, preciso y corresponder estrictamente al motivo y al fin legal. Al estar el motivo viciado y al haberse extinguido por prescripción la potestad disciplinaria de la CCSS, el contenido del acto final, consistente en suspender de sus labores a las profesionales en medicina y en ordenar la restitución de los subsidios otorgados, resulta improcedente.
Por último, de conformidad con el artículo 131 de la LGAP, el fin de todo acto administrativo debe ser la satisfacción del interés público y el cumplimiento de los objetivos específicos tutelados por la norma aplicable. El espíritu y el fin de la ley n.° 7756 se enfoca en proteger el derecho constitucional a la salud, la vida y la dignidad del menor gravemente enfermo mediante el acompañamiento indispensable de su cuidador. No observa esta Procuraduría que la actuación de las profesionales investigadas, al otorgar las licencias necesarias para el cuido de un menor en fase terminal, sea sancionable bajo las circunstancias que se han analizado en este informe.
Partiendo de lo anterior, esta Procuraduría no advierte que el ejercicio de la potestad anulatoria en este caso sea arbitrario o infundado, sino que existen razones objetivas que respaldan la decisión de la CCSS de anular la resolución ASMAT-DM-0681-2025. Por ello, rendimos el dictamen afirmativo requerido por la Junta Directiva de la CCSS para dejar sin efecto dicha resolución.
IV.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen afirmativo solicitado por la Junta Directiva de la CCSS para anular, con base en el artículo 183 de la LGAP, la resolución ASMAT-DM-0681-2025 del 25 de junio de 2025, emitida por la Dirección Médica del Área de Salud de Matina.
Se remite el expediente administrativo original que nos fue enviado adjunto al oficio SJD-1098-2026 citado, el cual está compuesto por 752 folios.
Cordialmente,
Julio César Mesén Montoya
Procurador
JCMM/hsc
PGR-C-138-2026
CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. SOLICITUD DE DICTAMEN FAVORABLE. ARTÍCULO 183 LGAP. ANULACIÓN DE ACTO DESFAVORABLE AL ADMINISTRADO.
La Junta Directiva de la CCSS solicitó el dictamen al que se refiere el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública para declarar la nulidad de la resolución SMAT-DM-0681-2025 del 25 de junio de 2025, emitida por el director médico del Área de Salud de Matina.
Esta Procuraduría, mediante el dictamen PGR-C-138-2026 del 17 de agosto de 2026, suscrito por el procurador Julio César Mesén Montoya, rindió el dictamen afirmativo solicitado.