Opinión Jurídica : 141 - del 19/10/2026

19 de octubre de 2026

PGR-OJ-141-2026

Licenciada
Cinthya Díaz Briceño
Jefa de Área
Comisiones Legislativas IV

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AL-CPAAGRO-1629-2026 del 17 de agosto del 2026, mediante el cual se nos solicita emitir criterio en relación con el proyecto de ley Nº 25.491 “REFORMA DE LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DEL RÉGIMEN SANCIONATORIO DEL CÓDIGO DE MINERÍA (LEY N°6797 DE 1982 Y SUS REFORMAS)”.

1. ASPECTOS PRELIMINARES

Antes de brindar respuesta a la petición que nos fue remitida, debemos indicar el alcance que tiene este pronunciamiento, ya que, según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se nos solicita es externar un criterio jurídico en relación con proyectos de ley.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la tarea promulgadora de leyes que desarrolla dicho Poder de la República, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige. Sin embargo, con el fin de colaborar con esa Honorable Comisión, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que, por lo anteriormente señalado, este pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Asimismo y de previo debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022 y PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024).

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.

2. PROPÓSITO DEL PROYECTO DE LEY

La iniciativa legislativa surge en miras de robustecer la respuesta penal ante la comisión de delitos mineros, como medio para proteger los ecosistemas y cumplir con los mandatos internacionales. Para lograrlo, propone reformar la totalidad del Capítulo III del Código de Minería, aumenta las penas privativas de libertad, adiciona nuevos tipos penales y enlista agravantes.

3. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

El proyecto de ley propone que en el Capítulo III denominado Delitos Mineros del Código Minería, se reformen los artículos 139, 140 y 141 y se adicionen los artículos 142 al 146. De seguido, se ejecutará el análisis comparativo de los primeros tres articulados y luego se desarrollarán los artículos nuevos.

De la lectura comparativa de los artículos de interés, se desprende que el marco jurídico actual, prohíbe la ejecución de diversos actos (reconocimiento, exploración y explotación) vinculados con la actividad minera, cuando se ejecuten en zonas protegidas o no se cuente con los permisos estatales requeridos. La penalidad se fija de tres meses a cinco años de prisión.

La reforma propuesta busca aumentar el marco punitivo, fijando la pena mínima en cuatro años y la máxima en ocho años de pena privativa de libertad. En caso de comprobarse el uso de sustancias químicas peligrosas, el marco punitivo sería mayor, de cinco a diez años de prisión. La modificación del marco punitivo se encuentra dentro de las facultades del legislador, por lo que no se señala inconveniente alguno en este aspecto.

Ahora bien, sobre el contenido de las reformas propuestas, se observan diversas deficiencias que precisan ser corregidas. La primera observación radica en que el acto que se denominará como “minería ilegal” (artículo 139), se define como “actividades extractivas sobre tierra y sus capas que contenga recursos metálicos y minerales”; descripción que no se adecua a los términos empleados en el resto del Código de Minería. Esta diferencia conceptual debilitaría la respuesta penal, al restringir el ámbito de aplicación del tipo penal, al circunscribirlo a actividades propiamente extractivas, dejando por fuera actividades mineras que el ordenamiento jurídico regula como reconocimiento y exploración.  

Asimismo, el empleo del término “mena”, no resulta del todo adecuado, ya que el tipo penal debe emplear conceptos objetivos y genéricos, entiéndase, rocas y minerales metálicos y no metálicos. El utilizar conceptos tan específicos como “mena”, excluiría del tipo, actividades mineras que versen sobre elementos que no corresponden a la “mena”, restringiendo así, la aplicación del tipo penal.

En la misma línea de terminología, se estima necesario valorar la eliminación del extracto “autorización o título habilitante otorgado conforme a la legislación vigente”, dado que el Código de Minería únicamente regula la existencia de permisos y concesiones.[1] Ello en aras de que determinar con claridad cuál ausencia de autorización administrativa es la que constituye el ilícito.

En virtud de lo expuesto, es consideración de este Órgano Asesor que la redacción propuesta para el artículo 139 requiere de una revisión profunda, en aras de delimitar con precisión el ámbito de la conducta penalmente relevante. Es procedente la intención legislativa de fortalecer la respuesta frente a la minería ilegal, pero su adecuada implementación exige que las reformas propuestas sean compatibles con el contenido vigente del Código de Minería.

Respecto a la reforma propuesta sobre el artículo 140, se denota que se trata de un texto completamente distinto al vigente, ya que pasa de regular la sanción de quién patrocine las actividades mineras ilícitas, a criminalizar las acciones posteriores a la extracción ilegal. La idea de criminalizar las etapas posteriores, resulta coherente con el objetivo de robustecer la respuesta penal ante estos ilícitos.

Ahora bien, el tipo penal propuesto se construye sobre diversos conceptos indeterminados, lo cual podría generar distintas apreciaciones a la hora de su eventual aplicación. La referencia a “materiales minerales obtenidos mediante minería ilegal”, requiere que el artículo 139 sea corregido para que no arrastre las mismas imprecisiones. Sumado a eso, también debe eliminar el empleo de conceptos tan específicos como “mena”, para evitar la imposibilidad de aplicar el tipo penal a distintas circunstancias.

La sanción actual sobre quien patrocine actividades mineras ilegales, fue trasladada al artículo 139 (reformado) en su último párrafo. Siendo que no se elimina la figura, sólo se reubica, lo cual se encuentra dentro de las potestades del legislador.

Sobre los actos que se pretenden tipificar, merece especial atención el inciso d), en cuanto contempla expresamente la “exportación o tentativa de exportación”. Es el único supuesto en el que se incorpora de manera expresa la tentativa, sin que se desprenda de la exposición de motivos del proyecto, la razón justificada de este tratamiento diferenciado respecto al resto de conductas indicadas.  Esta incorporación resulta innecesaria, dado que la tentativa con carácter general ya se encuentra consagrada en el Código Penal,[2] por lo que no requiere de una mención especial ni adicional en el Código de Minería para su aplicación.

Sobre la agravante prevista en el artículo 140, debe valorarse la pertinencia de fijar el ánimo de lucro como circunstancia agravante. Ello en razón de que estos ilícitos, por su naturaleza, se ejecutan para obtener un beneficio económico. Ya el tipo penal contempla el elemento subjetivo de conocer la procedencia ilícita del material, lo cual sí corresponde a un elemento de importancia para la comisión del ilícito; distinto es el ánimo de lucro, cuya acreditación no resulta necesaria para la comisión del delito y la puesta en peligro del bien jurídico protegido.

Desde esta perspectiva, la propuesta de agravante lo que generaría es una carga probatoria adicional innecesaria. Por lo que se recomienda valorar su eliminación, a fin de que la respuesta penal se concentre en los elementos directamente vinculados con la conducta que se busca evitar y sancionar.

Por último, el artículo 141 vigente regula la prohibición de quienes ejecuten actividades mineras de reconocimiento, exploración o explotación, sin la concesión requerida. La propuesta en análisis, elimina por completo este tipo penal y propone que el articulado prohíba el empleo, tenencia, transporte y distribución de sustancias químicas peligrosas, con el fin de utilizarlas para actividades de minería ilegal.

Ahora bien, debe analizarse la reforma en su totalidad, en el entendido de que, si bien se elimina el tipo penal del artículo 141 vigente, la prohibición de la conducta fue trasladada al artículo 139 reformado. Por lo que no se configura una reducción del ámbito de protección penal.

Sobre el contenido de lo propuesto para el nuevo artículo 141, debe considerarse el criterio técnico emitido por la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía, a través del oficio DGM-OD-335-2026, que consta en el expediente digital del proyecto de ley. En cuanto señala la necesidad de diferenciar el mercurio del cianuro, al presentar características distintas en cuanto su peligrosidad y empleo. Asimismo, la determinación de la peligrosidad de la sustancia por si sola no constituye un ilícito, sino que la conducta penalmente relevante debe vincularse con el empleo ilegal de estas sustancias. El tipo penal propuesto indica que la prohibición aparecerá cuando los actos allí descritos, se ejecuten con la intención de ser empleados para actividades de minería ilegal, esto genera un requisito adicional en materia probatoria: demostrar dicho propósito.

En segundo término, la mención genérica de “otras sustancias químicas peligrosas” transgrede el principio de legalidad y lex certa, incumpliendo con la obligación del legislador de generar leyes certeras y claras,[3] al dejar abierto a la interpretación cuáles sustancias ingresan a la referida lista. La indeterminación se acentúa al emplear el calificativo de “peligrosas” sin establecer el criterio técnico sobre el cual se basa. Por lo que este Órgano Asesor recomienda su revisión y ajuste.

Sobre la propuesta de regular la tentativa de introducir las sustancias referidas al territorio nacional, se reitera que la misma es innecesaria. Ello responde a que el Código Penal ya regula la tentativa[4] de aplicación general a los ilícitos allí tipificados y por ende, para el tipo penal de interés.

El mantener el texto propuesto tal y como se encuentra planteado, podría generar complicaciones en su eventual aplicación, dado que permitiría un adelantamiento excesivo de la barrera de punibilidad. Entiéndase, las personas juzgadoras podrían enfrentar problemas en la delimitación entre actos preparatorios y actos de ejecución, al quedar abierta la posibilidad de que existe una tentativa de introducir y la tentativa de intentar introducir, desnaturalizando por completo la figura.

Habiendo finalizado con el análisis de las reformas propuestas, se procederá con los artículos que, de aprobarse el proyecto de ley, se adicionarían al Código de Minería:

“Artículo 142- Agravantes

Las penas previstas en los artículos anteriores se aumentarán hasta en un tercio cuando concurra cualquiera de las siguientes circunstancias:

a) Que la actividad minera ilegal se realice dentro de áreas silvestres protegidas, reservas biológicas, parques nacionales o zonas de protección hídrica

b) Que se produzca contaminación significativa de suelos, aguas o ecosistemas

c) Que se utilice maquinaria pesada o equipos industriales

d) Que los hechos se realicen mediante la participación coordinada de dos o más personas con división de funciones

e) Que se emplee violencia, intimidación o corrupción de funcionarios públicos

f) Que se produzca daño ambiental grave o de difícil reparación”

La incorporación de la lista de agravantes al cuerpo normativo resulta coherente con la intención del legislador, no obstante, algunas de las circunstancias propuestas requieren de revisión y precisión. Adicionalmente, este Órgano Asesor recomienda que, de crearse un articulado que englobará las circunstancias agravantes, se incluyan todas ahí mismo, en vez de tener agravantes distribuidas, como es el caso de la circunstancia reglada en el último párrafo del artículo 140 propuesto.

Respecto al inciso a) del artículo 142, debe señalarse que la propuesta entremezcla terminología de manera inadecuada. Las áreas silvestres protegidas corresponden al término genérico de las zonas que el Estado debe de proteger debido a su biodiversidad; estas se dividen en diversas categorías, como parques nacionales, reservas biológicas, zonas protectoras y otras.[5] Mientras que las “zonas de protección hídrica” que menciona el proyecto de ley, se presume hace referencia a las áreas de protección,[6] término que corresponde a las áreas que bordean los diversos cuerpos de agua en el territorio nacional. Por lo que este Órgano Asesor recomienda ajustar la redacción del citado inciso para que se inserten los términos correctos.

Por su lado, los incisos b) y f), contemplan afectaciones al ambiente, sin embargo, ninguno establece criterios que permitan diferenciarlos con claridad. Se omite incluir un parámetro normativo que permita determinar cuándo el daño ambiental alcanzará el nivel de significativo y cuándo se tratará de daño ambiental grave.

La ausencia de esta delimitación dificultará el proceso de investigación y acusación, así como el de la determinación de la pena. Dado que no basta con que los conceptos sean susceptibles de valoración técnica, sino que debe proporcionarse los elementos jurídicos necesarios para determinar la aplicabilidad de cada circunstancia, más en situaciones en las que podrían verse subsumidos ambos supuestos.

Por otra parte, el inciso d) no distingue adecuadamente la intervención conjunta de varias personas en la comisión de un delito y la existencia de una estructura de delincuencia organizada. Se desprende de la sección de antecedentes del proyecto de ley, que las personas diputadas consideraban de especial importancia robustecer la respuesta penal en materia de delitos mineros, en razón de su vínculo con la delincuencia organizada, siendo el resultado de esta intención la integración del inciso d).

No obstante, el planteamiento no es correcto. La existencia de una estructura de delincuencia organizada requiere la concurrencia de elementos específicos,[7] más allá de la mera participación de una pluralidad de autores con división de funciones. Por ello, el planteamiento actual del inciso, no resulta suficiente para alcanzar el objetivo de sancionar la participación de estas estructuras en materia de delitos mineros.

Resulta indispensable que se diferencie entre la coautoría y participación en la comisión del ilícito, de aquellos que, por sus características estructurales, encajen dentro de la delincuencia organizada. Con la aclaración de que, de cumplirse con los requisitos estipulados en el marco jurídico nacional, el caso deberá dársele el trámite especial correspondiente.[8] Siendo que la participación de dos o más personas con división de funciones sí podría constituir una circunstancia agravante, lo que no podría afirmarse, es que esos dos elementos, constituyan delincuencia organizada.

Finalmente, este Órgano Asesor recomienda la revisión del inciso e), el cual contiene la expresión de “corrupción de funcionarios públicos”, a fin de aclarar los actos que se pretenden sancionar. Ello con el fin de evitar duplicidad con otros tipos penales regulados en el Código Penal.[9]

“Artículo 143- Financiamiento o facilitación de la minería ilegal

Será reprimido con pena de cuatro a ocho años de prisión quien financie, promueva o facilite actividades de minería ilegal mediante:

a) Suministro de maquinaria o equipo

b) Aporte de recursos económicos

c) Provisión de insumos químicos

d) El resguardo en su domicilio, por donación o alquiler, a personas involucradas en actividades de minería ilegal o actividades conexas

e) Utilización de estructuras empresariales o comerciales para encubrir la actividad ilícita

Cuando tales conductas formen parte de una estructura de delincuencia organizada, se aplicarán además las disposiciones de la legislación especial correspondiente.”

El tipo penal propuesto representa una duplicidad normativa con la propia reforma propuesto en el proyecto de ley. Y es que el último párrafo del artículo 139 reformado, establece que se aplicará la misma pena (cuatro a ocho años de prisión) a quien organice, dirija o financie la ejecución de actividades mineras ilegales. La redacción de ambos articulados no permite determinar en qué casos se deberá aplicar el artículo 139 y en cuáles el 143, cuando verse sobre financiamiento, a pesar de que compartan el mismo marco punitivo. Desde la perspectiva del principio de lex certa, este Órgano Asesor recomendaría eliminar la mención del tipo penal de financiamiento del artículo 139, para que únicamente lo regule el artículo 143, dado que en este articulado se desarrolla la figura a mayor amplitud.

Otra observación que cabe resaltar, es el planteamiento del inciso d), donde no se específica qué debe comprenderse por el resguardo. La ausencia de claridad podría generar un traslape con el delito de favorecimiento personal, dependiendo de la finalidad con que se proporcione el resguardo. Asimismo, el tipo penal propuesto omite el elemento subjetivo de conocer sobre el actuar delictivo de quien le brinda la colaboración, lo que podría generar incertidumbre respecto a la conducta penalmente sancionable. La relevancia penal no debería derivar únicamente de que quien arrienda este vinculado a actividades de minería ilegal, sino que debería precisarse la voluntad del arrendador de colaborar con la comisión del ilícito.

“Artículo 144- Responsabilidad por daños ambientales y recuperación de costos

Las personas condenadas por los delitos previstos en este capítulo estarán obligadas a:

1- Reparar los daños ambientales causados

2- Asumir los costos de restauración ambiental

3- Cubrir los gastos de investigación, incautación y destrucción de equipos utilizados

La determinación de dichos montos se realizará conforme a los estudios técnicos que realicen las autoridades competentes.

“Artículo 145- Incautación y decomiso

La autoridad judicial o administrativa competente podrá ordenar la incautación inmediata de:

- maquinaria

- equipos

- vehículos

- insumos químicos

- mena, metales y minerales extraídos

Cuando existan indicios de su utilización en minería ilegal.

Mediante sentencia condenatoria se ordenará el decomiso de dichos bienes, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe.

Cuando el responsable no pueda ser identificado o el proceso penal no pueda continuar por causas ajenas a la inexistencia del hecho, el decomiso podrá declararse mediante resolución judicial debidamente motivada, previa audiencia de los interesados.”

“Artículo 146- Destino del material minero decomisado

Cualquier mena, metal o mineral decomisado pasará a ser propiedad del Estado costarricense. Una vez realizados los análisis periciales necesarios y firme la resolución que disponga el decomiso, el mineral podrá ser:

1- Refinado, valorizado o vendido mediante procedimientos transparentes de subasta o contratación pública, o

2- Destinado a fines científicos o institucionales cuando así lo determine la autoridad competente.

Los recursos obtenidos se destinarán prioritariamente a:

a) 20% para restauración ambiental en las zonas afectadas

b) 20% para el fortalecimiento policial enfocado al control migratorio de personas y la persecución penal en contra de la minería ilegal

c) 20% para el financiamiento de programas de desarrollo sostenible para comunidades impactadas

d) 20% para educación ambiental a nivel nacional

e) 20% para la caja única del Estado

Cuando el material decomisado contenga sustancias peligrosas o contaminantes, deberá someterse a tratamiento ambiental especializado antes de cualquier disposición.”

Si bien lo propuesto resulta procedente dado la figura de decomiso y comiso[10] reguladas en el marco jurídico costarricense, se estima procedente que las personas diputadas analicen las implicaciones económicas que esta disposición acarrearía.[11] Ello en razón de que los bienes involucrados, desde maquinaria hasta sustancias, requieren de un procesamiento y almacenaje especializado, por lo que debe determinarse con claridad, cuál será el ente responsable de emitir los análisis periciales necesarios, el responsable de custodiar los bienes y posterior venta o destrucción.

En lo que respecta a la reparación del daño ambiental, este Órgano Asesor hace hincapié en que el Código Procesal Penal contempla que la Procuraduría General ejercerá la acción civil resarcitoria cuando se afecten intereses colectivos o difusos, [12] como ocurre cuando se trata de daños al medio ambiente; por lo que les corresponde a las personas legisladoras, precisar la relación entre la obligación propuesta y el régimen general de responsabilidad civil vigente en el marco jurídico costarricense. Una consideración similar debe ejecutarse respecto a los costos de investigación, incautación y destrucción de equipos; estos conceptos no necesariamente poseen la misma naturaleza jurídica que la reparación del daño ambiental y también requiere aclararse quién los cuantificará, cuál autoridad los liquidará y mediante qué mecanismos procesales podrán ser exigidos.

4. Iniciativas legislativas

Finalmente, se estima pertinente señalar que, en la corriente legislativa, se encuentran en trámite otras propuestas que abordan el tema de la minería en Costa Rica. Particularmente, el expediente N.°25.574 denominado “Ley para el fortalecimiento del Régimen Sancionatorio del Código de Minería”, cuyo contenido presenta una estrecha relación con el proyecto en análisis.

La existencia de propuestas concurrentes sobre una misma materia y un mismo objetivo, debe ser considerada durante el trámite legislativo en aras de evitar duplicidades o contradicciones en caso de eventuales aprobaciones. Esto corresponde a una consideración de técnica legislativa y coherencia normativa, sin que implique un pronunciamiento sobre cuál iniciativa es la procedente.

5. CONCLUSIONES

Del análisis efectuado sobre el proyecto de ley Nº 25.491 “REFORMA DE LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DEL RÉGIMEN SANCIONATORIO DEL CÓDIGO DE MINERÍA (LEY N°6797 DE 1982 Y SUS REFORMAS)”, este Órgano Asesor concluye que la propuesta debe ser objeto de correcciones previo a continuar con su trámite en la corriente legislativa. Este Órgano Asesor es consciente de la necesidad de fortalecer los mecanismos jurídicos para prevenir, controlar y sancionar todas aquellas actividades de minería ilícita, no obstante, para robustecer adecuadamente el marco jurídico nacional, se requieren ajustes sustantivos que garanticen la efectiva aplicación de las disposiciones aquí analizadas.

LL.M Maripaz De la Torre Herrera
Procuradora
Dirección de Derecho Penal

MDH/vzv

[1] Código de Minería (N.º 6797), artículo 2.

[2] “Artículo 24.- Hay tentativa cuando se inicia la ejecución de un delito, por actos directamente encaminados a su consumación y ésta no se produce por causas independientes del agente. No se aplicará la pena correspondiente a la tentativa cuando fuere absolutamente imposible la consumación del delito.”

[3] Sala Tercera de la Corte, Resolución Nº 01117 – 2008, del 10 de octubre del 2008 a las 09:05. / Sala Constitucional, Resolución Nº 19613 – 2019, del 09 de octubre del 2019 a las 09:20.

[4] “Artículo 24.- Hay tentativa cuando se inicia la ejecución de un delito, por actos directamente encaminados a su consumación y ésta no se produce por causas independientes del agente. No se aplicará la pena correspondiente a la tentativa cuando fuere absolutamente imposible la consumación del delito.”

[5] Ley Orgánica del Ambiente (N.°7554), artículo 32.

[6] Ley Forestal (N.°7575), artículo 33.

[7] “ARTÍCULO 1.- Interpretación y aplicación. Entiéndase por delincuencia organizada, un grupo estructurado de dos o más personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves.” Ley Contra la Delincuencia Organizada (N.° 8754)

[8] Creación de la jurisdicción especializada en delincuencia organizada en Costa Rica (N.° 9481)

[9] Código Penal (N.°4573), artículos 347 al 365.

[10] Código Penal (N.º 4573), artículo 103 y 110.

[11] Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (N.º 8131), artículo 44.

[12] Código Procesal Penal (N.º 7594), artículos 16, 40