Dictamen : 167 - del 05/10/2026

05 de octubre de 2026

PGR-C-167-2026

Señora

Gabriela Chacón Fernández

Presidenta Ejecutiva

Instituto Nacional de Seguros

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio n.° PE-00451-2024 del 30 de abril del 2024, en el que se nos planteó una serie de consultas relacionadas con el nombramiento del director general del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica (en adelante “BCBCR” o “Cuerpo de Bomberos”); no sin antes ofrecer las disculpas por el tiempo transcurrido desde la solicitud presentada, lo cual se debe al alto volumen de trabajo que esta Procuraduría mantiene.

I. ALCANCES DE LA CONSULTA

La señora Mónica Araya Esquivel Rodríguez, quien en su momento fungía como presidente ejecutiva del Instituto Nacional de Seguros (en adelante “INS” o “Instituto”), expresamente solicitó a esta Procuraduría el criterio jurídico respecto a las siguientes interrogantes:

1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica del puesto de director general de Bomberos? ¿Goza de estabilidad o se trata de un puesto de confianza?

2. En el caso del director general, para efectos de una remoción, ¿es viable cursar un debido proceso previo, por razones de conveniencia y oportunidad, sin que medie una falta disciplinaria?

3. En el caso del director general, ¿es válido que el Consejo Directivo realice un nombramiento a tiempo indefinido o lo procedente es que se haga por un plazo determinado?

4. En caso de que el nombramiento se realice a tiempo definido, ¿es viable que se determine por períodos de cuatro años, sin posibilidad de reelección?

5. ¿Es viable que el Consejo Directivo establezca en este momento un límite de 4 años plazo al nombramiento actual del director general sin posibilidad de reelección, a pesar de haber sido designado de forma indefinida en el año 2010?

La consulta es acompañada por el criterio legal expuesto en el oficio DJUR-02035-2023 del 29 de abril de 2024, suscrito por el Director Jurídico del Instituto, en el cual se emitieron las siguientes conclusiones:

“• Si bien la naturaleza jurídica del director general del BNBCR es la de un puesto de confianza, existe norma expresa – artículos 7 bis del la Ley 8228 y 55 del reglamento- que exige la tramitación de un debido proceso para la destitución del puesto, la cual debe ser adoptada por decisión de la mayoría calificada del Consejo Directivo.

• Es recomendable que el nombramiento en el puesto de director general del BNBCR sea a tiempo definido, para lo cual lo sugerible es que se haga por períodos de cuatro años.

• El Consejo Directivo se encuentra facultado legalmente para limitar el plazo del nombramiento actual del director general y la imposibilidad de reelección, a pesar de haber sido adoptado de forma indefinida en el año 2010.

• El Consejo Directivo se encuentra facultado legalmente para limitar el plazo del nombramiento actual del director general y establecer la imposibilidad de reelección, a pesar de haber sido adoptado de forma indefinida en el año 2010.

• El Consejo Directivo tiene la posibilidad de tramitar un debido proceso para la destitución del director general actual, según lo dispuesto en el artículo 55 del Reglamento a la Ley N° 8228, sin que medie una falta disciplinaria.

• Se recomienda plantear consulta ante la Procuraduría General de la República. Se adjuntan los documentos de que deberán ser remitidos con la consulta.”

Seguidamente, nos referiremos a los aspectos de admisibilidad de la consulta.

II. SOBRE LA ADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA GESTIÓN

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos determinados en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 de su Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

A la luz de esas disposiciones normativas, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad, a saber: a) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) que la consulta se acompañe con el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado y c) que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se consulte un caso concreto, ni que se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente. Sobre el tema pueden verse, entre muchos otros, los dictámenes C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-215-2018 del 4 de setiembre de 2018, C-220-2019 del 8 de agosto de 2019, C-277-2020 del 10 de julio de 2020 y C-191-2021 del 30 de junio de 2021.

Tomando en cuenta estos requisitos, se analiza el ámbito de nuestra competencia consultiva considerando los contenidos, alcances y antecedentes de la gestión remitida por la administración consultante. Ello implica estudiar la solicitud de asesoría tal y como viene formulada, sopesando detenidamente si el planteamiento de la administración corresponde ser conocido por este órgano asesor.

En esta oportunidad, la consulta cumple con el primer y segundo requisitos antes referidos, en virtud de que la consulta fue formulada por quien en ese momento fungía como presidente del INS, y la gestión fue acompañada con el oficio número DJUR-02035-2023 del 29 de abril de 2024, en el cual la Dirección Jurídica del INS desarrolla una serie de argumentos con la finalidad de dilucidar las dudas jurídicas de la Administración.

Sobre el primer requisito es conveniente señalar que, a pesar de que la consulta versa sobre el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, ente que goza de desconcentración máxima y cuenta con personería jurídica instrumental según los artículos 1 y 2 de la Ley n.° 8228, Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, este Órgano Asesor ha señalado que esta desconcentración no conlleva una desvinculación del BCBCR con el INS, de manera que, el Cuerpo de Bomberos mantiene la condición de órgano dependiente dentro de la estructura administrativa del Instituto. En este sentido ver el dictamen OJ-125-2008 del 14 de noviembre del 2008.

Respecto al último requisito, tras analizar detenidamente las 5 interrogantes y el criterio legal que las acompaña, se observa lo siguiente.

 De las preguntas detalladas en el oficio n.° PE-00451-2024, se tiene que 4 de ellas fueron planteadas en términos generales, respecto a inquietudes jurídicas que el INS tiene sobre el nombramiento del director del Cuerpo de Bomberos, especialmente sobre la naturaleza jurídicas, vigencia y procedimiento de remoción de dicho cargo. 

No obstante, del criterio legal se determina que las interrogantes 2 y 3 están dirigidas a solventar una situación concreta del actual director general: si es posible que el Consejo Directivo pueda determinar un plazo de vigencia del actual director, debido a que éste fue nombrado de manera indefinida, y si es factible que dicho Consejo tramite un debido proceso por razones de oportunidad y conveniencia.

En cuanto a la quinta y última consulta, tal y como fue planteada la interrogante, se verifica que el tema se encuentra intrínsecamente vinculado a un caso concreto, ya que se consulta sobre la posibilidad de que el Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos establezca en este momento un límite de 4 años plazo al nombramiento actual del director general.

Esas preguntas no pueden ser conocida por este Órgano Asesor,  por consiguiente, resultan inadmisibles,  ya que, la emisión de un criterio acerca de la situación en particular implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre un asunto específico -la determinación de un límite al nombramiento actual-, lo que dista de nuestro rol como asesores, por tanto, estaríamos invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, PGR-C-016-2025 de fecha 27 de enero del 2025, entre muchos otros). De ahí que se admiten para análisis las preguntas enumeradas de la 1 y 4 únicamente. 

En consecuencia, la consulta planteada se tiene como parcialmente admitida, y, por consiguiente, únicamente nos referimos a las interrogantes que superaron el filtro de admisibilidad, según fue expuesto anteriormente.

III. ASPECTOS GENERALES DEL CUERPO DE BOMBEROS Y DEL CARGO DE DIRECTOR GENERAL

1. Generalidades del Cuerpo de Bomberos

Como se indicó en la sección de admisibilidad de la consulta, el Cuerpo de Bomberos es un ente de desconcentración máxima adscrito al Instituto Nacional de Seguros (artículos 1 y 2 de la Ley n.° 8228).

En términos de estructura organizativa, los artículos 7 y 7 bis de la Ley n.° 8228 establecen que el BCBCR operará bajo la dirección superior de un Consejo Directivo que se regirá en las normas sobre órganos colegiados de la Ley General de la Administración Pública, así como en reglamento a la Ley n.° 8228.

Ese marco normativo también determina que la administración y representación de la entidad recae en un director general “quien asumirá las funciones gerenciales”, y establece la potestad que tiene el BCBCR de crear las dependencias operativas, técnicas y administrativas necesarias para el fiel cumplimiento de sus cometidos públicos (acerca de este último punto ver el dictamen PGR-C-064-2024 de fecha 18 de abril del 2024).

Adicionalmente, la entidad cuenta con personal asalariado para la atención de emergencias, así como para el ejercicio de labores administrativas. Respecto a este personal, históricamente las relaciones se han regido a través de una convención colectiva. La última convención se mantuvo vigente entre el 2021 al 2024, año en el que fue denunciada.

Sobre el régimen jurídico aplicable a las personas que laboran en el Cuerpo de Bomberos, resulta oportuno traer a colación la siguiente reflexión esgrimida por la Sala Constitucional en la sentencia n.° 17098– 2021 de las 23:15 horas del 31 de julio del 2021, en el cual avaló que el BCBCR fuese excluido del ámbito de aplicación de la Ley n.° 10159, Ley Marco de Empleo Público (en adelante “LMEP”).   En esa oportunidad, dicho órgano jurisdiccional enfatizó en que la naturaleza de las funciones encomendadas al Cuerpo de Bomberos, justifica que el legislador optará por excluir a la entidad de la aplicación de la LMEP, en concreto se indicó lo siguiente:

“Para comprender mejor las razones por las cuales el legislador ha decidido excluir al Benemérito Cuerpo de Bomberos de este  proyecto de Ley bajo estudio, es necesario remontarse a la exposición de motivos del expediente legislativo n° 13.574 que dio origen a la Ley 8228 del Benemérito Cuerpo de Bomberos, y de cuya lectura se desprende la consideración de que los incendios, los derrames de productos químicos tóxicos, las emergencias naturales, tecnológicas o antrópicas, producen pérdidas de vidas y daños patrimoniales cuantiosos, que repercuten en la economía, el desarrollo y la seguridad social del país, siendo por ello necesario dotar a los trabajadores de ese cuerpo, de condiciones laborales ajustadas al tipo de funciones que les corresponde realizar, y precisamente, por razones de conveniencia y oportunidad, la Ley actual le confiere al Cuerpo de Bomberos la potestad de determinar las dependencias operativas, técnicas y administrativas necesarias para el fiel cumplimiento de sus cometidos públicos, así como de los funcionarios necesarios para cumplir los objetivos propios de su gestión; quedando autorizado expresamente para crear puestos y habilitar las plazas vacantes. Este Tribunal considera que, dada la naturaleza del servicio que presta el Benemérito Cuerpo de Bomberos, irremediablemente vinculada a la atención de emergencias, se justifica que cuente con mayor agilidad en su tramitología, pero también con una regulación especial ajustada a sus condiciones de trabajo y a los aspectos técnicos así como de seguridad que requiere; motivos que fundamentan la consideración que tuvo el legislador para que esa institución haya sido exceptuada del régimen general de empleo público que se analiza en este proyecto de Ley.”   El resaltado no es del original

La anterior cita jurisprudencial es relevante, debido a que de ella se desprende una situación jurídica particular del Cuerpo de Bomberos, por cuanto, en principio, es una organización que no se encuentra sujeta a las normas de empleo público contenidas en la LMEP.  No obstante, no por ello se encuentra exenta de principios y disposiciones aplicables a toda Administración Pública, con especial énfasis en los controles de legalidad y administración de recursos que regulan la actividad de todas las instituciones públicas.  En esa misma sentencia, la Sala Constitucional indicó lo siguiente:

“Así las cosas, los principios y normas constitucionales que regentan el Servicio Civil se extienden al régimen de empleo público de los entes administrativos, pues la intención del constituyente fue crear  un régimen laboral administrativo, con sus propios principios, derivados de la naturaleza estatutaria de la relación entre los funcionarios públicos y el Estado, y aunque lo concibió de un modo general, en el artículo 192 constitucional también dejó prevista la necesidad de establecer excepciones a esa única regulación. Así lo evidenció este Tribunal en la sentencia n.° 1990-1119, al indicar lo siguiente: 

‹‹…El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto del Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto, que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. Mas, esto en principio, porque el artículo 192 constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio “con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen”, frase que obliga a matizar las conclusiones anteriores respecto al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil.  Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios –la mayoría- no a todos.  La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común. El Estatuto de Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5, menciona un buen número de funcionarios que no se consideran dentro del régimen. También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad del reclutamiento, como regla general. Pero si el cargo tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será válida.››.(El énfasis no es del original)”.  El subrayado es nuestro.  Sala Constitucional, sentencia n.° 17098 – 2021 de las 23:15 horas del 31 de julio del 2021.

Es menester señalar que la posición sostenida por la Sala Constitucional no fue un hecho aislado, debido a que, en sentencias previas, la máxima autoridad constitucional ya había indicado que los servidores del Cuerpo de Bomberos se encontraban sujetos al derecho privado, con excepción del Consejo Directivo, tal y como se constata en el siguiente antecedente:

“El artículo 1° de la Ley 8228 de 19 de marzo del 2002, “Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica”, establece que el Cuerpo de Bomberos es un órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Seguros. Al respecto, debe señalarse que, según lo ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal (ver sentencias N° 2008-11920 y N° 2010-9158 referidas al INS, así como sentencias N° 00-7730, 01-244 y 01-12953 respecto de otras empresas públicas), el marco jurídico general es —en principio— el Derecho Privado, el cual es también el régimen jurídico particular de sus relaciones de empleo, donde rige la libertad de despido, si bien es aplicable el Derecho Público a los miembros del Consejo Directivo, conforme lo establece la propia normativa (artículo 26 del reglamento de la Ley del Cuerpo de Bomberos). En un asunto similar de un trabajador del INS, esta Sala resolvió:

“… es posible concluir que, el Instituto Nacional de Seguros tiene la facultad, con base en el numeral 160 de cita, de poner término al contrato laboral con responsabilidad patronal, sin que medie justa causa, en el momento que lo estime necesario, sin incurrir con ello en lesión laboral alguna o bien generar un conflicto con la normativa vigente. Este Tribunal en casos similares al presente, ha considerado que se trata de relaciones laborales regidas por el derecho privado y estudiado el artículo de cita, se determina que lo ahí estipulado resulta procedente y no se halla roce alguno con los derechos fundamentales de los trabajadores de esa institución” (sentencia N° 2010-9158; véase en el mismo sentido la N° 2014-1686).”

En la especie, la recurrente indica que trabajó para el Cuerpo de Bomberos, órgano desconcentrado del INS. En consecuencia, el antecedente supracitado resulta aplicable en el sub examine, por lo que cualquier controversia en cuanto al cese de la tutelada, debe resolverse en la vía ordinaria correspondiente.”  Resolución n.° 05950 – 2016 de las 09:05 horas del 04 de mayo del 2016. En el mismo sentido, la resolución n.° 012794-2016 de las 10:50 horas del 07 de setiembre del 2016.

2. Del marco jurídico aplicable al cargo de Director General

Ahora bien, como se indicó en el apartado anterior, el legislador, con el aval de Sala Constitucional, optó por excluir al Cuerpo de Bomberos de los alcances de la LMEP, según lo establece el artículo 3 inciso c) de la Ley.

Dicha exclusión no establece ninguna diferencia o limitación en sus alcances, de manera que, al amparo del principio de legalidad, se debe entender que el cargo de Director General también se encuentra fuera los alcances de la LMEP.

No obstante, en relación con el Director General de Bomberos, tampoco se está ante una relación de empleo netamente privada.  Este órgano asesor en el dictamen OJ-125-2008 del 14 de noviembre de 2008 estimó que había una diferencia entre la naturaleza de las funciones del Director General respecto a los demás funcionarios que integran el Cuerpo de Bomberos, al señalar:

“Por ejemplo, es indudable que el Director General de Bomberos resulta excluido de la Convención Colectiva, toda vez que realiza actividades que son función administrativa, tales como la fiscalización de la actividad del Cuerpo, la constitución y supresión de derechos laborales y el ejercicio de la potestad disciplinaria. (Ver artículo 56 del Decreto N.° 34768)”.  El resaltado no es del original.

Según lo anterior, en razón de la naturaleza administrativa de sus funciones, el Director General se encuentra dentro de la órbita de empleo regido por normas de Derecho Público.  Sobre ese tipo de relación en instituciones Públicas, donde opera un  régimen de empleo mixto, esta Procuraduría ha indicado:

“Recordemos que en tratándose de bancos estatales, innegablemente su régimen de empleo es mixto, lo cual se debe a que, junto a la mayoría del personal de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común (mercantil o laboral) -art. 112.2 de la LGAP-, se encuentran los puestos directivos, gerenciales y de fiscalización superior, denominados por un sector de la doctrina y por la jurisprudencia de “alto nivel”, que no son trabajadores en el auténtico sentido de la palabra, sino que su relación de servicio se encuentra regida por el Derecho Administrativo y sus principios -art. 112.1 Ibid.-, y son éstos los considerados como servidores públicos, no los otros -art. 111.3 Ibidem.- (Pronunciamiento OJ-107-2020 de 20 de julio de 2020 y resolución No. 2025-028970 de las 09:35 hrs. del 9 de setiembre de 2025, Sala Constitucional)”.  PGR-C-227-2025 del 24 de 24 de noviembre de 2025

Esta confluencia de dos regímenes de empleo en la misma institución, también se verifica en las normas que regulan el BCBCR. Así lo señala el artículo 9 de la Ley n.° 8228 al señalar que “(…) El régimen laboral, la jornada de trabajo y el régimen de jubilación de los trabajadores integrantes del Cuerpo de Bomberos, deberán atender las condiciones especiales de la prestación de sus servicios y los derechos laborales incluidos en la legislación y la convención colectiva vigentes”; , y el artículo 2 del Reglamento a la Ley n.° 8228 del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, Decreto Ejecutivo n.° 37615 al indicar “El Cuerpo de Bomberos es uno solo a nivel nacional, e integra personal asalariado y voluntario, debidamente acreditado, quienes para sus efectos, son considerados funcionarios públicos, dentro del marco de sus funciones”.  Asimismo, en el artículo 2 de la de la última convención colectiva que se encontraba vigente en la institución, dice en lo que nos interesa:

ARTÍCULO 2. Ámbito de aplicación

La presente Convención Colectiva tiene carácter de Ley Profesional y tiene por objeto, regular las relaciones obrero patronales y las estipulaciones socioeconómicas entre las partes, a fin de promover el mejoramiento de las relaciones de trabajo en el Cuerpo de Bomberos y determinar las condiciones y normas legales que se incorporan a los contratos de trabajo de todos los que laboren en la Organización. Su ámbito de aplicación es para todos los trabajadores del Cuerpo de Bomberos, independientemente del lugar donde presten servicio y la forma contractual que subsista. Quedan a salvo de dicha aplicación, quienes ocupen la jefatura de la Dirección General y de la Auditoría Interna, para quienes resultan aplicables las disposiciones de empleo público.

(…)”.

Según lo anterior, en razón de la naturaleza administrativa de sus funciones, el Director General se considera un funcionario público, pero no está sujeto a LMEP, norma que precisamente regula las relaciones entre la Administración y las personas servidoras públicas.

Debido a esa particularidad del Director General, como parte del análisis de la cuestión que nos ocupa, este órgano asesor considera oportuno hacer referencia a dos antecedentes jurisprudenciales que sirven de guía para dimensionar y esclarecer el régimen aplicable a los servidores públicos.

El primer antecedente corresponde a la sentencia n.° 1696-1992 de las 15:30 horas del 23 de agosto del 1992 dictado por la Sala Constitucional, en el cual se analiza la voluntad de la Asamblea Constituyente en la creación de un régimen especial aplicable a todo servidor público. De dicho voto se extraen las siguientes citas:

“(…) Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores. Existía para el Estado un deber de aprobar un estatuto para el Estado, pero que conforme a la exposición de motivos del proyecto del Estatuto del Servicio Civil, preparado por iniciativa del Poder Ejecutivo, se abstuvo de emitirlo en cuanto a la Administración Pública en general y lo limitó en cuanto a su alcance, lo que produjo las consecuencias e interpretaciones aplicativas de una normativa ajena a lo pretendido por el Constituyente.

(…) Es claro que la intención del constituyente era la de crear un régimen laboral administrativo. De la lectura de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se distingue la figura del empleado público y del trabajador privado.

(…) Por una parte, la Ley que se emitió (Estatuto del Servicio Civil) tiene alcances parciales, ya que la iniciativa tomada por el Poder Ejecutivo al respecto solamente tuvo como propósito regular las relaciones con sus servidores, esto es, dentro de su ámbito competencial. Desde este ángulo de enfoque, se ha dejado por fuera la regulación de las relaciones de servicio entre los entes públicos menores, pues era algo en lo que no tenía interés el Ejecutivo, o simplemente no era lo que consideraba más urgente. Por otra parte, el Estatuto del Servicio Civil reguló apenas algunos de los aspectos de la relación de los servidores con el Estado como los relativos a derechos, deberes de los servidores, su selección, clasificación, promoción, traslados, disciplina y régimen de despido -entre los más importantes-, que evidentemente atañen a una de las preocupaciones expresadas en la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, la que tiene relación con la idoneidad y la eficiencia del servicio, pero no tocó otros aspectos no menos importantes, como es el que subyace en el planteamiento de esta acción, es decir, la regulación del propio régimen económico de esa relación y el sometimiento de los otros entes administrativos al régimen laboral público. Este vacío, sin embargo, no autoriza utilizar mecanismos previstos para una relación privada, a una relación de empleo público que se debe regir por principios propios y diferentes.-

VIII No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140, inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales.

(…) XI En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que hay una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente.” (El resaltado no es del original)

El segundo antecedente corresponde a la sentencia n.° 65 – 1996 de las 15:10 horas del 29 de febrero del 1996 emitido por la Sala Segunda, en el que se realiza una interpretación del voto antes citado de la Sala Constitucional, en los siguientes términos.

“(…) En otro orden de ideas, los artículos 191 y 192 constitucionales, consagran la existencia de un régimen estatutario, para normar las relaciones entre el Estado y los servidores públicos y, para garantizar la eficiencia de la Administración, mas del texto del artículo 1°, del Estatuto de Servicio Civil, se desprende que el mismo fue promulgado para regular únicamente a los servidores del Poder Ejecutivo, mientras que los demás Poderes del Estado y los entes públicos menores, deberían establecer sus propios regímenes, sin abandonar la tesis de la relación estatutaria, como principio constitucional general -interprétese, en ese sentido, el voto de la Sala Constitucional, No. 1696-92-.” (El resaltado no es del original)

Tomando en cuenta la tesis expuesta por la Sala Constitucional, así como la interpretación de esta tesis que realizó la Sala Segunda, es posible establecer que la voluntad del constituyente fue que debía constituirse un régimen especial para los servidores públicos, debido a la diferencia de principios, incluso contrapuestos, con la regulación atinente a los trabajadores privados.

Una vez repasadas las consideraciones anteriores sobre los servidores públicos, en lo que respecta al cargo de Director General, se considera que, en primera instancia, le resultan aplicables el régimen propio determinado en la Ley n.° 8228 y su Reglamento - creado al amparo del principio de eficiencia-, sin desconocer la posible aplicación principios o reglas del régimen general de los servidores públicos dispuestos en legislación de alcance general como la Ley General de la Administración Pública, así como las disposiciones del Código de Trabajo aplicables a los empleados públicos.

Se aclara que dentro de las normas de alcance general no se incluye la LMEP, en atención a la exclusión expresa estipulada por el legislador.

3. De las funciones y el nombramiento del Director General

Tal como se indicó en los acápites anteriores, al Director General le compete asumir como gerente la administración y representación del Cuerpo de Bomberos, y además la ley lo faculta a asistir a las sesiones del Consejo Directivo donde tendrá voz, pero no voto, según los artículos 7 y 7 bis de la Ley n.° 8228, que en lo que nos interesan, indican:

“Artículo 7.- Organización

(…)

La administración y representación del Cuerpo de Bomberos, recaerá en la persona del director general del Cuerpo de Bomberos, quien asumirá las funciones gerenciales de ese órgano.

(…)”

“Artículo 7 bis.- Organización, funciones, funcionamiento y dietas del Consejo Directivo

(…)

El director general del Cuerpo de Bomberos asistirá a las sesiones del Consejo Directivo, tendrá voz, pero no voto.  Sin embargo, cuando lo considere necesario, podrá hacer constar en las actas respectivas sus opiniones sobre los asuntos que se debaten.  No obstante, el Consejo Directivo podrá sesionar únicamente con la presencia de sus miembros, cuando así lo acuerde.

(…)”.

Por su parte, en el Reglamento a la Ley n.° 8228, Decreto Ejecutivo n.° 37615-MP, concretamente en el artículo 56, se reafirman las competencias gerenciales del Director, a quien se le faculta a representar a la entidad en condición de apoderado generalísimo, se le asigna la función referente al nombramiento y remoción del personal del Cuerpo de Bomberos, le corresponde la presentación al Consejo Directivo de planes operativos, entre otras funciones y deberes desglosados en dicho numeral.  Para mayor claridad, se trascribe ese artículo:

Artículo 56.-Funciones y deberes del Director General de Bomberos. Corresponde al Director General de Bomberos la administración y representación del Cuerpo de Bomberos por lo cual asumirá las competencias gerenciales de este órgano como Apoderado Generalísimo sin límite de suma.

Tendrá las siguientes funciones y atribuciones:

a) Nombrar y remover al personal del Cuerpo de Bomberos, lo anterior de conformidad con la normativa aplicable al efecto.

b) Delegar sus atribuciones y funciones en los Jefes de Departamento o en otros funcionarios de la organización; salvo, cuando su intervención personal sea legalmente obligatoria.

c) Ostentar la representación judicial y extrajudicial del Cuerpo de Bomberos con las facultades que a los Apoderados Generalísimos señala el artículo 1253 y siguientes del Código Civil. Sin perjuicio de lo anterior, el Director General podrá delegar parte de sus funciones mediante el otorgamiento del contrato de mandato que al efecto corresponda.

d) Representar al Cuerpo de Bomberos ante las autoridades nacionales o internacionales, instituciones públicas o privadas, lo anterior de conformidad con las atribuciones y obligaciones inherentes a su puesto.

e) Planear, organizar, coordinar, dirigir, controlar y evaluar las acciones tendientes a optimizar el uso de todos los recursos para lograr los objetivos del Cuerpo de Bomberos.

f) Promover la creación de servicios especiales como actividades generadoras de recursos.

g) Ejercer las demás funciones y facultades que le correspondan, de conformidad con la ley, los reglamentos y las demás disposiciones pertinentes.

Igualmente tendrá los siguientes deberes y obligaciones:

a) Solicitar al Consejo Directivo la aprobación de los planes, los proyectos, los reglamentos, las modificaciones de la estructura organizativa interna, la creación de plazas, el establecimiento de servicios y otros aspectos indispensables para el debido funcionamiento del Cuerpo de Bomberos. Los planes y proyectos aprobados, una vez que adquieran firmeza, serán de carácter ejecutivo.

b) Suministrar al Consejo Directivo la información que éste le solicite, de una manera exacta, completa y oportuna.

c) Presentar el Plan Anual Operativo y el Plan de Presupuesto (ordinario y extraordinarios), para someterlos ante el Consejo Directivo para su aprobación, así como, la rendición de cuentas sobre las operaciones efectuadas en el curso del ejercicio anual concluido.

d) Someter a conocimiento del Consejo Directivo, las comunicaciones, gestiones o recomendaciones de carácter vinculante para ese Consejo, que se reciban de la Contraloría General de la República y de la Superintendencia de Seguros.

e) Someter a la aprobación del Consejo Directivo el plan estratégico y organizacional del Cuerpo de Bomberos”.

 Ahora bien, respecto al nombramiento del Director General, dicha competencia legal recae en el Consejo Directivo, a quien, en reconocimiento del principio de paralelismos de competencias, también se le faculta para su remoción.  Los incisos c) y d) del artículo 7 bis de la Ley n.° 8228 señalan al efecto:

“… Son funciones del Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos de Costa Rica:

c) Nombrar, mediante concurso interno de atestados, de conformidad con la legislación aplicable al director general del Cuerpo de Bomberos.  En caso de inopia dentro de la misma organización, se dispondrá la celebración de un concurso público.

d) Remover al director general del Cuerpo de Bomberos, cumpliendo con el debido proceso.” El resaltado no es del original.

En el mismo sentido, en el párrafo primero del artículo 55 del Reglamento se indica lo siguiente:

Artículo 55.-Designación del Director General de Bomberos. El Director General de Bomberos será nombrado por el Consejo Directivo de acuerdo al procedimiento y requerimientos correspondientes. Dicho funcionario durará en su puesto el tiempo que determine el referido Consejo, sin perjuicio de ser removido en cualquier momento cumpliéndose de previo con el debido proceso y por la decisión de la mayoría calificada del Consejo Directivo…” El resaltado no es del original.

De los artículos anteriores se extraen las siguientes tres premisas que son fundamentales para la atención de las consultas remitidas por el Instituto Nacional de Seguros:

1.                     La elección del Director General es facultad del Consejo Directivo, para lo cual se utiliza un concurso interno de atestados, y ante la inopia, un concurso público. 
2.                   La vigencia del cargo es determinada por el Consejo Directivo.
3.                 El Director General puede ser removido antes del vencimiento del cargo, cumpliéndose de previo el debido proceso y por la mayoría calificada del Consejo Directivo.

IV. SOBRE LOS CUESTIONAMIENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

Para comenzar a dilucidar la cuestión sobre la naturaleza jurídica del puesto de Director General del Cuerpo de Bomberos, conviene traer a colación el siguiente criterio de la Sala Segunda en la sentencia n.° 01354 – 2022 de las 15:20 horas del 02 de junio del 2022, donde se expone una serie de criterios para determinar si un puesto es o no de confianza:

“Ciertamente, como lo argumentó el impugnante, para que un puesto o cargo ocupado por un servidor público o servidora pública sea considerado de confianza debe existir norma que así lo establezca. Al respecto, el Tribunal Constitucional, desde la sentencia número 1119, de las 14:00 horas del 18 de septiembre de 1990, explicó:“…en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la intención del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común. El Estatuto de Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5, menciona un buen número de funcionarios que no se consideran dentro del régimen. También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad del reclutamiento, como regla general. Pero si el cargo tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será válida” (lo resaltado es agregado, criterio reiterado en los votos números, 522, de las 14:51 horas del 13 de setiembre de 1994; 14298, de las 14:57 horas del 19 de octubre de 2005; entre otros).” (Lo resaltado es del original)

En el caso que nos ocupa, debemos advertir que no hay una norma dentro del ordenamiento jurídico que califique expresamente el cargo de Director General del Cuerpo de Bomberos, como un puesto de confianza.  No obstante, no puede desconocerse que aquel ostenta una figura de dirección dentro de la institución y debe de gozar de la confianza del órgano colegiado que lo selecciona. 

De la revisión de las estipulaciones contenidas en el Ley n.° 8228 y su Reglamento, norma que constituye el marco jurídico de referencia, se constatan elementos que llevan a la interpretación de que el cargo de Director General no es un puesto de confianza, entendido como aquel que es de libre elección y remoción.

En primer lugar, el nombramiento del director no se encuentra sujeto a la mera discrecionalidad del Consejo Directivo, ya que su elección debe estar precedida de un concurso interno de atestados, incluso si no se cuentan con candidatos idóneos, la norma establece que se debe efectuar un concurso público, lo que evidencia que es cargo que exige verificar la idoneidad de quien lo ocupa (artículo 7 bis inciso c) de la Ley).

Asimismo, para la remoción del Director General la ley prevé que se debe seguir un debido proceso. Por su parte, el Reglamento a la Ley n.° 8228 establece que debe concurrir una mayoría calificada de los miembros del Consejo, como requisito adicional. En consecuencia, la remoción no constituye una actuación sujeta a la mera decisión del Consejo Directivo, sino que debe estar precedida de un debido proceso.

En virtud de lo anterior, se puede concluir que el cargo de Director General no puede considerarse un cargo de confianza en los términos en los tradicionalmente que se ha entendido esta figura, es decir como un cargo de libre elección y remoción.

En cuanto a la estabilidad del nombramiento, el artículo 55 del Reglamento indica expresamente que el Director General“…durará en su puesto el tiempo que determine el referido Consejo, sin perjuicio de ser removido en cualquier momento cumpliéndose de previo con el debido proceso…”.

Al respecto, si bien, la determinación del periodo puede fijarse al realizarse el nombramiento, la norma no exige que sea de esta manera, por lo que cabe la posibilidad de un escenario donde no se hubiese señalado algo al respecto.  Ante una circunstancia de esta índole, es decir que no se determinará un plazo al momento del nombrar a la persona que ocupa el cargo, el nombramiento se computará como de plazo indefinido.  Y en ese sentido, la determinación de la duración del cargo no puede ir en perjuicio de los derechos del Director General, lo que implica que durante la ejecución del servicio no pueda variarse la naturaleza del plazo del nombramiento de indefinido a plazo determinado, ya que ello supondría un detrimento en las prestaciones a las que tiene derecho el Director General, quien inicialmente fue nombrado sin plazo fijo.

Esta situación no impide que, durante la ejecución del cargo, el Consejo Directivo, en el ejercicio de sus competencias determine, cuando considere pertinente, dar por finalizado el nombramiento, para lo cual deberá seguir el debido proceso de remoción y contar con la mayoría calificada de sus miembros.

Cabe señalar que, no se identifica que en la Ley n.° 8228 ni su Reglamento se hubiesen determinado las causales que justifican la remoción del Director General, y que, de adoptarse una decisión de remoción, se deben respetar los derechos laborales que le correspondan al Director General.

No obstante, considerando que la decisión le corresponde al Consejo Directivo, órgano que se encuentra sujeto a las normas y principios de la Ley General de la Administración Pública, no se debe perder de vista que sus actuaciones deben contener los elementos formales y de fondo que se exige a todo acto administrativo, en virtud de lo cual, el motivo debe ser conforme con lo que exige el artículo 133 inciso 1) de la LGAP, más aun considerando que se debe dar un debido proceso, lo que implica que el funcionario tenga pleno conocimiento de las razones que justifican la decisión de remoción del cargo.

Del mismo modo, de conformidad con las normas vigentes, la determinación del tiempo que durará en el cargo el Director General es una competencia exclusiva del Consejo Directivo; por consiguiente, le corresponde a este órgano la valoración y decisión en relación a cuál es la duración del nombramiento del Director General que se ajusta a los intereses de la institución.

V. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:

1.      El Director General realiza actividades que son propias de la función administrativa, por lo tanto, el cargo está sujeto a las disposiciones contenidas Ley n.° 8228 y su Reglamento, así como en las disposiciones generales aplicables al servidor público, con excepción de la Ley Marco de Empleo Público.

2.      El cargo de Director General no puede considerarse un cargo de confianza en los términos en los tradicionalmente que se ha entendido esta figura, toda vez que no hay una norma especial que lo califique de esta manera, sumado a las condiciones particulares previstas por el legislador para su nombramiento y remoción.

3.      La decisión de remoción del Director General es una competencia asignada legalmente al Consejo Directivo, órgano que se encuentra sujeto a las normas y principios de la Ley General de la Administración Pública, por ende, sus actuaciones deben contener los elementos formales y de fondo que se exige a todo acto administrativo, en virtud de lo cual, el motivo debe ser conforme con lo que exige el artículo 133 inciso 1) de la LGAP, más aun considerando que la ley prevé que debe efectuarse un debido proceso.

4.      La determinación del tiempo que durará en el cargo el Director General es una competencia exclusiva del Consejo Directivo; por consiguiente, le corresponde a este órgano la valoración y decisión en relación a cuál es la duración del nombramiento del Director General que se ajusta a los intereses de la institución.

                                               Msc. Irene Bolaños Salas  

                                               Procuradora Adjunta            

IBS/pes

PGR-C-167-2026