Opinión Jurídica : 134 - del 12/10/2026

12 de octubre de 2026

PGR-OJ-134-2026

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Área de Comisiones Legislativas IV         

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

 Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio sin número de 19 de febrero de 2026, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto de ley n.° 25237, denominado “LEY PARA FLEXIBILIZAR LA LEY DE SERVICIOS DE PARQUES NACIONALES, LEY N° 6084 DEL 24 DE AGOSTO DE 1977, EN CASO DE DESASTRES NATURALES Y PELIGRO INMINENTE”.

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

 Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

 Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formulan la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley en trámite o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

 Los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

 Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido. (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022 y PGR-OJ-129-2022 de 6 de octubre de 2022).

 II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

 En la exposición de motivos del proyecto se exponen datos sobre la peligrosidad, derrumbes, caída de árboles y vegetación y accidentes de la ruta nacional n.° 32. Se expone que la mayoría de deslizamientos se producen en un tramo de 14 kilómetros y que para las personas usuarias es un riesgo transitar por esa vía.

 Se indica que, dado que parte de la vía atraviesa el Parque Nacional Braulio Carrillo, debe respetarse lo dispuesto en la Ley del Servicio de Parques Nacionales, y, por ello, que existen impedimentos legales para intervenir la ruta y estabilizar los taludes y realizar las obras necesarias para minimizar el riesgo.

 En consecuencia, teniendo como fin último garantizar la vida de las personas conforme con el artículo 21 de la Constitución Política, se plantea modificar la Ley del Servicio de Parques Nacionales (n.° 6084 de 24 de agosto de 1977) para incluir la posibilidad de remover piedras, arenas, grava o productos semejantes, en caso de desastre natural y cuando no produzca alteraciones ecológicas; y de construir, reforzar y estabilizar taludes, áreas de embalse, drenajes superficiales y subterráneos, obras de retención e infraestructura preventiva.

 Para el análisis y valoración de una iniciativa como la planteada, debe tenerse en cuenta que, según lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad (n.° 7788 de 30 de abril de 1998) un área silvestre protegida es una zona geográfica delimitada, constituida por terrenos, humedales y porciones de mar, que se declara como tal por representar un significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural; y que están dedicadas a conservar y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.

El artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (n.° 7554 de 28 de setiembre de 1995), señala, como tipos o categorías de manejo de áreas silvestres protegidas, las reservas forestales, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales 

Con base en lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, 39 inciso i) de la Ley Forestal (n°. 7575 de 13 de febrero de 1996) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (n.° 7317 de 30 de octubre de 1992), en reiteradas oportunidades hemos considerado que las áreas silvestres protegidas forman parte del patrimonio natural del Estado. (Por ejemplo, véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-069-2008 de 12 de agosto de 2008, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-088-2018 de 18 de setiembre de 2018, OJ-036-2019 de 20 de mayo de 2019, entre otros). Y así lo ha dispuesto también la Sala Constitucional, al indicar que:

“El Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (Voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Reiterado en los votos nos. 17650-2008 de las 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008, 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011 y 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 12 de setiembre de 2019).

 La inclusión de las áreas silvestres protegidas dentro del patrimonio natural del Estado, tiene importantes consecuencias. En primer lugar, implica que, de conformidad con los artículos 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, 6 inciso a) y 13 párrafo segundo de la Ley Forestal, y 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, dichas áreas deben ser administrados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, con exclusión de cualquier otro ente público. (Véase al respecto el voto de la Sala Constitucional no. 17397-2019 ya citado).

 Y, en segundo término, al formar parte de ese patrimonio y según lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley Forestal y 11 de su Reglamento, en las áreas silvestres protegidas, solamente es posible ejecutar actividades de capacitación, investigación y ecoturismo, conforme lo establezca el plan de manejo correspondiente, así como obras para el aprovechamiento de agua para consumo humano. (Véanse nuestros pronunciamientos n.° C-103-1998 de 8 de junio de 1998, C-016-2002 de 15 de enero de 2002, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018, OJ-036-2019 de 20 de mayo de 2019, entre otros).

 Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado que:

“El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica: que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares «no causará derecho alguno a su favor» y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito; no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.”  (Voto n.° 12716-2012 de las 16 horas 1 minuto de 12 de setiembre de 2012. Se añade la negrita. En similar sentido, véanse los votos n.° 2020-2009 de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009 y 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de noviembre de 2011).

 Con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos señalado que el patrimonio natural del Estado tiene una vocación conservacionista y que las áreas silvestres protegidas tienen una eficacia jurídica especial, enmarcada dentro de una política de planificación cuya finalidad es preservar el recurso natural. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-297-2004 de 19 de octubre de 2004, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).

 En cuanto a los parques nacionales y reservas biológicas, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad establece que las prohibiciones que rigen en esos espacios son las que establece la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales. Dicha ley, en los artículos 8, 10 y 12 dispone que en esos espacios está prohibido realizar cualquier tipo de actividad comercial, agrícola o industrial, que la actividad de pesca está limitada a la artesanal y deportiva cuando se compruebe que no cause alteraciones ecológicas y que no pueden otorgarse concesiones de tipo alguno para la explotación de productos, ni otorgarse permiso para establecer otras instalaciones, distintas a las del Servicio de Parques Nacionales.

 El artículo 3° de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (aprobada mediante Ley n.° 3763 de 19 de octubre de 1966) señala que las riquezas existentes en los parques nacionales no podrán explotarse con fines comerciales.

 Con base en estas últimas disposiciones, se ha indicado que los Parques Nacionales y las Reservas Biológicas son áreas silvestres de conservación absoluta. (Sala Constitucional, voto n.° 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Además, véanse nuestros pronunciamientos n.° C-228-1998 de 3 de noviembre de 1998, C-297-2004 de 19 de octubre de 2004, OJ-236-2003 17 de noviembre de 2003, OJ-093-2004 de 19 de julio de 2004, OJ-069-2008 de 12 de agosto de 2008, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018, PGR-OJ-071-2022 de 19 de mayo de 2022, PGR-OJ-053-2026 de 23 de marzo de 2026).

 En consecuencia, con base en los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad de cualquier modificación al régimen del patrimonio natural del Estado, y al régimen de conservación dispuesto para los Parques Nacionales, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen. (Véanse nuestras opiniones jurídicas n.° OJ-072-2018 de 24 de julio de 2018, OJ-078-2021 de 12 de abril de 2021, PGR-C-153-2023 de 7 de agosto de 2023, PGR-OJ-137-2024 de 24 de octubre de 2024).

En cuanto al principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala ha entendido que ese principio:

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. (Voto n.° 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

En sentido similar, interesa destacar que ese Tribunal ha considerado que “el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios...”  (Voto n.° 7294 de las 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998).

Íntimamente ligado con este último, la Sala ha hecho referencia a la progresividad y no regresión en materia ambiental:

“Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»

En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019, reiterado en el 24147-2021 de las 9 horas quince minutos de 27 de octubre de 2021. En similar sentido véanse los votos n.° 23239-2022, 26300-2024 y 8201-2025).

 De tal forma, dado que con la presente iniciativa se pretende modificar o flexibilizar -como el propio título del proyecto lo indica- las disposiciones de la Ley del Servicio de Parques Nacionales relativas a las actividades e infraestructura prohibida en esos espacios naturales protegidos, la legitimidad constitucional de esa medida depende de que existan criterios técnicos suficientes que justifiquen el cambio propuesto.

 En ese sentido, lo primero que debe decirse es que la justificación que se expone para plantear el proyecto es la necesidad de ejecutar medidas preventivas y de reparación en el Parque Nacional Braulio Carrillo para garantizar la seguridad de los usuarios de la ruta n.° 32, debido a las condiciones particularmente riesgosas de esa vía. Pero, con esa justificación concreta y específica sobre el caso de la ruta n.° 32, se pretende respaldar la modificación del régimen general que resulta aplicable a todos los parques nacionales y, como se dijo, a las reservas biológicas.

 Según los principios constitucionales antes expuestos, no resulta razonable que para atender el problema de seguridad vial de la ruta n.° 32 que se señala en la exposición de motivos del proyecto, se modifiquen disposiciones que resultan aplicables a todos los parques nacionales y reservas biológicas. Una medida así planteada carecería de justificación técnica razonable.

 Si bien, en determinados casos, como en el del Parque Nacional Braulio Carrillo y la carretera n.° 32, puede ponderarse el interés por conservar el espacio natural y la seguridad y la vida de las personas que transitan por la vía, y, de tal forma, establecer regulaciones concretas que permitan ejecutar acciones de prevención y recuperación, lo cierto es que las medidas que se propongan deben tener justificación técnica razonable y proporcionada. Eso implica que debe existir conexidad entre la medida legislativa que se proponga y la situación específica que se pretenda gestionar.

 Los mismos principios constitucionales expuestos resultarían aplicables en caso de que se plantee una medida legislativa que únicamente resulte aplicable al caso específico del Parque Nacional Braulio Carrillo y la atención del riesgo vial de la ruta n.° 32. En ese caso, resultaría necesario contar con estudios técnicos claros y precisos sobre la carretera y el espacio que atraviesa el área protegida y que permitan determinar cuál es el grado de intervención que se requeriría, si las obras por ejecutar se efectuarían dentro del derecho de vía de la carretera, el tipo de obras necesarias y otros aspectos técnicos que permitan justificar las reformas legales que se planteen y determinar su razonabilidad.

 III. CONCLUSIÓN.

 Con base en los principios constitucionales expuestos, es criterio no vinculante de la Procuraduría que no resulta razonable que para atender el problema de seguridad vial de la ruta n.° 32 que se señala en la exposición de motivos del proyecto, se modifiquen disposiciones que resultan aplicables a todos los parques nacionales y reservas biológicas del país. Una medida así planteada carecería de justificación técnica razonable.

De usted, atentamente,

      Elizabeth León Rodríguez

      Procuradora

ELR/hmu

Cód. 2133-2026