Dictamen : 171 - del 12/10/2026

12 de octubre del 2026

PGR- C-171-2026

Ingeniero

Efraím Zeledón Leiva

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio CTP-DE-CA-0404-2026, fechado 06 de mayo del 2026, suscrito por el Lic. Rafael Herrera García, Director Ejecutivo a.i., a la sazón, del Consejo de Transporte Público (CTP), el que, nos pone en conocimiento el acuerdo N° 7.8, adoptado en sesión ordinaria 29-2026 celebrada el 27 de abril del presente año.  Por su medio, se decidió peticionar criterio a este órgano técnico asesor, en concreto, sobre los siguientes tópicos:

1. ¿Permite la correcta interpretación del artículo 42 bis de la Ley N°7969 que la persona beneficiaria suplente asuma formalmente el traspaso de la concesión cuando la persona beneficiaria titular no ha fallecido, pero media renuncia expresa, desinterés manifiesto o imposibilidad legal o material de esta última para cumplir con los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico?

2. En caso de que la respuesta a la interrogante anterior sea negativa, ¿está obligado el Consejo de Transporte Público a declarar improcedente la gestión de traspaso en favor del beneficiario suplente y, consecuentemente, proceder con la cancelación de pleno derecho de la concesión de taxi de conformidad con el artículo 42 bis de la Ley N°7969?

I- SOBRE LOS ANTECEDENTES.

Analizado que fuere el planteamiento formulado por el CTP, esta Procuraduría General consideró conveniente solicitar al consultante se sirviera aclarar la disyuntiva que pretendía le fuera por nosotros zanjada.

En respuesta al anterior requerimiento fueron recibidos los oficios N° CTP-DE-CA-0446-2026, CTP-DE-CA-0450-2026, emitidos, por su orden en fechas 15 y 20 de julio del 2026, mediante los cuales el señor Ministro del Ministerio de Obras Públicas y Transportes cumplió lo prevenido, aclarando que rubricaba los documentos con base en “lo acordado por la Junta Directiva de este Consejo de Transporte Público, en la sesión ordinaria N.° 28-2026, celebrada el 23 de abril de 2026, artículo 7.1.11”, por cuanto, a la fecha el CTP no cuenta con Junta Directiva constituida, ni Director Ejecutivo.

Adicionalmente, se impone mencionar que, a través del oficio CTP-DE-AJ-CA-0234-2026 de fecha 23 de abril de 2026, la Licenciada Sidia María Cerdas Ruiz, en condición de Directora de la Dirección de Asuntos Jurídicos del CTP, emitió pronunciamiento legal, concluyendo lo siguiente:

“1. El artículo 42 bis de la Ley Nº 7969 establece como única causal para que un beneficiario suplente asuma la titularidad del traspaso mortis causa, el fallecimiento del beneficiario titular previamente designado por el concesionario.

2. Situaciones como la renuncia del beneficiario titular, su imposibilidad legal o material para asumir, o su simple desinterés, no habilitan legalmente el traspaso al beneficiario suplente, pues, ello contravendría el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley N.º 6227.

3. El Consejo de Transporte Público no puede interpretar extensivamente el artículo 42 bis de la Ley Nº 7969   para permitir el acceso del suplente en casos no previstos por la norma, sin incurrir en ilegalidad.

4. En consecuencia, la persona beneficiaria suplente no puede asumir la condición de beneficiaria del traspaso en ausencia del fallecimiento del beneficiario titular, sin importar que reúna todos los requisitos o que exista una renuncia expresa del titular.

5. Ante estos supuestos, la Administración debe dar por improcedente la solicitud de traspaso al suplente y, de no mediar otras circunstancias habilitantes, proceder con la cancelación de la concesión conforme lo establece el propio artículo 42 bis de la Ley Nº 7969.

6. El beneficiario titular debe cumplir con los requisitos legales dispuestos en la normativa vigente para poder adquirir la condición de concesionario por medio de traspaso mortis causa.”

II- SOBRE LA INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LO CONSULTADO.

Este órgano técnico asesor ha sido conteste, a través de su jurisprudencia administrativa, respecto de los requisitos que deben cumplir las consultas que se nos plantean con la finalidad de atenderlas.

En ese sentido, al concretar lo dispuesto en los numerales 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República N° 6815, del 27 de septiembre de 1982, se han definido tres exigencias mínimas de admisibilidad, cuyo acatamiento determina la emisión de nuestro criterio. Veamos

?     La disyuntiva sometida a nuestro conocimiento debe ser clara, concreta y versar sobre tópicos jurídicos genéricos.

?     La solicitud de dictamen debe hacerse acompañar del criterio de la Asesoría Jurídica de la institución consultante, resolver todos los aspectos cuestionados y ser requerido con el único objetivo de elevar a nosotros el cuestionamiento.

?     La consulta debe ser planteada por el jerarca institucional, quien, a su vez, debe peticionar el estudio jurídico.

Atender los requerimientos supra señalados dista mucho de ser una simple formalidad, por el contrario, resulta de vital importancia dadas las implicaciones que el dictamen por nosotros vertido tendrá para la institución que peticiona criterio, ya que, le resultará vinculante. Y, en consecuencia, la satisfacción de aquellos garantiza que el consultante sopesó la utilidad y conveniencia de plantear la disyuntiva. En esa línea hemos sostenido lo siguiente:

“Ante este panorama, importa precisar, en primer lugar, que la función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

Del estudio de las normas mencionadas se deduce la existencia de tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: i) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano; ii) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y iii) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.”[1]

Así, en lo tocante a las disyuntivas que se peticiona evacuar hemos considerado deviene inviable jurídicamente conocer aquellas que involucren el análisis de contextos determinados, actuaciones específicas o controversias puntuales, por cuanto, tal competencia está reservada de manera exclusiva a la Administración activa o jurisdicción judicial correspondiente.  Sobre este particular hemos indicado:

“De conformidad con el artículo 4 inciso c) de la Ley Orgánica citada, la función consultiva se circunscribe a resolver cuestiones “de carácter jurídico general”, sin que corresponda a este órgano verificar circunstancias fácticas, calificar situaciones particulares o determinar la existencia de eventuales impedimentos de personas concretas.

Por su parte, la jurisprudencia de esta Procuraduría ha indicado reiteradamente que “no procede absolver consultas cuando el planteamiento comporta un juicio sobre la legalidad de actos administrativos individualizados o sobre hechos concretos” (ver, por ejemplo, dictámenes C-218-2014, C-140-2016 y C-101-2021).” [2]

Pues bien, analizada que fuere la interrogante planteada a esta Procuraduría puede concluirse que esta incumple, parcialmente, uno de los requerimientos recién citados, en específico, que lo formulado se corresponda a temas genéricos.

Véase que, el cuestionamiento numerado segundo claramente busca que este órgano técnico asesor determine si deben o no rechazarse de plano las gestiones que realizan los beneficiarios suplentes de placas de taxi cuando su análogo titular aún está vivo, empero, no desea aceptar la concesión.

Tal circunstancia dice, más allá de una solicitud de estudio de la normativa, figuras jurídicas o interpretación de éstas, de la resolución de gestiones especificas planteadas por los administrados, circunstancia propia de la administración activa, la que debe ponderar al amparo del cuadro fáctico que rodea cada gestión lo procedente.

De allí que, nos encontramos frente a la existencia de un caso concreto que el consultante pretende le sea dirimido y, por ende, lo peticionado, en lo tocante a ese aspecto, carece de las exigencias mínimas para entender cumplido el requisito dispuesto en el numeral cuarto de nuestra Ley Orgánica.

III.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

Atendiendo a que lo cuestionado en la especie refiere a la posibilidad que, una vez fallecido el concesionario, la persona beneficiaria suplente  asuma la concesión pese a que su homóloga titular se encuentra con vida, se impone mencionar que, tanto el cardinal 11 de la Constitución Política, cuanto, su análogo de la Ley General de la Administración Pública, tutelan el principio de legalidad, según el cual, el Estado en sentido amplio debe contar con norma que permita expresamente la actuación que pretende desplegar. Así, disponen:

Constitución Política:

“ARTÍCULO 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.”

Ley General de la Administración Pública

“Artículo 11.-

1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.”.

Como claramente se sigue de las normas transcritas, el comportamiento de la Administración Pública está afecto y condicionado a una norma habilitadora. Tal premisa se manifiesta en una doble vertiente; positiva y negativa, la primera se erige como fuente permisiva de la actuación administrativa, en tanto, se traduce en potestades públicas concretas dispuestas para el cumplimiento de los fines públicos. En su fase negativa, el principio en desarrollo se proyecta como límite y restricción de la conducta pública, pues cualquier actuación estatal deberá ajustarse al ordenamiento jurídico, so pena de invalidez.

En esa línea de pensamiento, este órgano asesor a través de su jurisprudencia administrativa ha señalado lo siguiente:

“En virtud del citado principio de legalidad, la Administración Pública se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad en su conjunto, según lo prescriben los citados artículos 11, tanto de nuestra Constitución Política como de la LGAP, lo cual implica que aquélla únicamente puede realizar las funciones que expresamente le autorice el ordenamiento jurídico, de tal forma que, todo lo que no le está jurídicamente autorizado por ley a la Administración le está jurídicamente vedado:

"El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 4310-92 de las catorce horas cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos). [3]

Consecuentemente con lo expuesto, deviene palmario que, el principio de legalidad impone que toda autoridad o institución pública está facultada, desde el punto de vista legal, para actuar solamente en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico.

IV.- SOBRE LA VIABILIDAD JURÍDICA DE TRASPASAR LA CONCESIÓN DE TAXI ENTRE BENEFICIARIOS TITULAR Y SUPENTE.

En aras de evacuar la disyuntiva planteada – transmisión “inter vivos” de concesión de taxi entre beneficiarios-, deviene fundamental hacer hincapié en que cualquier decisión que pretenda ejecutar el Estado en sentido amplio debe encontrar sustento en una norma que la autorice expresamente.

En la especie, la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi, N° 7969 de fecha 22 de diciembre de 1999, puntualmente, en el ordinal el numeral 42 Bis, regula la temática que nos ocupa al disponer, en lo interesa, lo siguiente:

“Artículo 42 bis.- Traspaso de beneficio de la concesión en el servicio público de taxi por muerte de la persona concesionaria.

Todo concesionario o concesionaria del servicio público del transporte remunerado de personas en vehículos en la modalidad de taxi podrá designar libremente e incluirse en el Registro de Concesiones del Consejo una persona beneficiaria titular y una suplente, para el caso de muerte. La persona suplente entraría como beneficiaria directa si fallece la persona titular, siempre que el concesionario o la concesionaria lo seleccione entre los siguientes parientes, a saber: abuelos o abuelas, padre o madre, hijos o hijas, hermanos o hermanas, sobrinos o sobrinas, el consorte o la consorte, o el conviviente o la conviviente en unión de hecho, para que asuma de pleno derecho y sin necesidad de trámites judiciales la concesión administrativa otorgada al concesionario o concesionaria fallecido. Cuando ello ocurra, el beneficiario o la beneficiaria deberá aportar la certificación de defunción expedida por el Registro Civil, a efecto de que la administración concedente compruebe tal hecho…”

La norma transcrita es absolutamente clara y no deja lugar a interpretación al disponer que la única causal posible, desde el punto de vista jurídico, para autorizar el traspaso de la concesión de taxi a la persona beneficiaria suplente es el fallecimiento de su análoga titular.

Tal ilación no podría ser distinta si se considera que, el cardinal 42 bis supra citado de forma expresa determina que “La persona suplente entraría como beneficiaria directa si fallece la persona titular”, sin establecer ninguna otra circunstancia que le permita disfrutar la concesión.

Pero más importante aún, cuando la estipulación en estudio refiere el fallecimiento de la persona titular, hace referencia ineludible a la beneficiaria que detenta esa condición, no así al concesionario, pues, devendría inviable que ante la pérdida de vida de este último el suplente acceda a la concesión de forma directa cuando el beneficiario principal aún vive.

Véase que, el suplente constituye por antonomasia un “sustituto, reemplazante de otro; quien hace sus veces” [4], por ende, cuando la norma determina que el concesionario de transporte público en modalidad taxi podrá nombrar “una persona beneficiaria titular y una suplente”, sin lugar a dudas, determina que este último podrá actuar la concesión únicamente en defecto de quien está destinado a suplir en primer orden -beneficiario titular-lo cual, además, solo podrá acaecer si éste fallece.

Consecuentemente, la posibilidad de disfrutar la concesión por parte del beneficiario suplente involucra una transferencia derivada del beneficiario principal, la cual, se materializa una vez que éste deja de existir.

V- CONCLUSIÓN.

A.- El cuestionamiento numerado segundo detenta un problema insalvable de admisibilidad que impide rendir el dictamen peticionado, en lo tocante a ese aspecto.

B.- El principio de legalidad impone que toda autoridad o institución pública está facultada, desde el punto de vista legal, para actuar solamente en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el bloque de legalidad.

C.- La única causal posible, desde el punto de vista jurídico, para autorizar el traspaso de la concesión de taxi a la persona beneficiaria suplente es el fallecimiento de la beneficiaria titular.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.

Sin otro particular, con toda consideración;

Laura Araya Rojas

Procuradora

LAR/rag

[1] Procuraduría General de la República, Dictamen PGR-C-093-2026 de 08 de junio del 2026.

[2] Procuraduría General de la República, Dictamen N° PGR-C-009-2026 de13 de enero de 2026.

[3]  Procuraduría General de la República, dictamen C-154-2016 del 13 de julio 2016. 

[4] Cabanellas de Torres, Guillermo, Diccionario Jurídico Elemental, Edición 2006.