Opinión Jurídica : 133 - del 12/10/2026

12 de octubre de 2026

PGR-OJ-133-2026

Licenciada

Guiselle Hernández Aguilar

Jefa Comisiones Legislativas VIII

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AL-CPEMUN-0903-2025 del 27 de octubre de 2025, mediante el cual se nos solicita emitir criterio en relación con el proyecto de ley Nº 24.529 “LEY PARA LA PREVENCIÓN, LUCHA CONTRA LA CRIMINALIDAD Y EL NARCOTRÁFICO: REFORMA DE LA LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA, N.° 5482; LA  LEY  GENERAL  DE  POLICÍA,  N.° 7410, Y EL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY N.° 7794, PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA.

1. ASPECTOS PRELIMINARES

Antes de brindar respuesta a la petición que nos fue remitida, debemos indicar el alcance que tiene este pronunciamiento, ya que, según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se nos solicita es externar un criterio jurídico en relación con proyectos de ley.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la tarea promulgadora de leyes que desarrolla dicho Poder de la República, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige. Sin embargo, con el fin de colaborar con esa Honorable Comisión, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que, por lo anteriormente señalado, este pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Asimismo y de previo debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022 y PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024).

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.

2. ANTECEDENTES

La iniciativa que aquí se analizará, encuentra sus cimientos en la ausencia de una estrategia nacional que aborde de manera integral las causas estructurales de la criminalidad en Costa Rica. Las personas diputadas proponentes motivaron la iniciativa bajo el entendido de que las políticas públicas actuales son únicamente de naturaleza reactiva, resultando insuficientes para reducir los índices de criminalidad nacional. Para corregirlo, el proyecto de ley plantea la participación de los gobiernos locales en la formulación y ejecución de políticas de seguridad con un eje de prevención y protección.

La propuesta sufrió una serie de modificaciones durante su trámite legislativo, siendo que el criterio jurídico a verter, se hará sobre el texto sustitutivo generado. Cabe aclarar que los cambios identificados, no afectan el génesis de la iniciativa, la cuál se mantiene incólume; sino que responden a correcciones para su debida ejecución.

3. PROPÓSITO DEL PROYECTO DE LEY

Tal y como se mencionó en la sección que antecede, el texto en análisis corresponde a un texto sustitutivo, cuyo objetivo al igual que el de su texto base, es robustecer las acciones estatales encaminadas a disminuir los índices de criminalidad en el país. Para lograrlo, la iniciativa plantea que debe trabajarse desde dos frentes, el reactivo-represivo que actualmente se implementa, y el de prevención y protección social, que viene a ser el elemento novedoso que la propuesta busca insertar en el marco jurídico nacional.

Para lograrlo, se propone delimitar el destino de ciertos recursos otorgados a los gobiernos municipales, para programas de prevención del delito, fortalecimiento de la cohesión social y la mejora de la infraestructura de las comunidades. Crea la figura de los comités cantonales mediante la reforma del Código Municipal y plantea una serie de reformas a la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública y la Ley General de Policía.

4. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La iniciativa legislativa busca reformar varias leyes vinculadas al combate de la criminalidad en el país. Primeramente, se iniciará con las reformas propuestas a la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública.

El proyecto de ley plantea que se identifique al Ministerio de Seguridad Pública como el ente rector en materia de seguridad pública, atribuyéndole, además, la responsabilidad de velar por la paz social y el orden público. Asimismo, propone que la seguridad pública se catalogue como un “derecho humano fundamental”.

La redefinición del Ministerio de Seguridad Pública como ente rector en la materia, es compatible con la estructura existente. Respecto a la paz social y el orden público, la redacción actual ya le asigna la responsabilidad de velar por la tranquilidad y el orden público, siendo que el proyecto de ley lo que hace es intercambiar el concepto de tranquilidad por paz social.

En lo que respecta a la delimitación de la seguridad pública como “derecho humano fundamental”, es esencial comprender que un derecho fundamental no es lo mismo que un derecho humano, aunque estén estrechamente vinculados. Cuando se hace referencia a un derecho humano, se hace referencia a aquellos derechos que son inherentes de todas las personas y que se encuentran consagrados en los tratados internacionales de derechos humanos. En cambio, los derechos fundamentales, son aquellos que se encuentran consagrados en la Constitución Política de cada país.

En línea con lo expuesto, no es correcto afirmar que la Constitución Política de Costa Rica reconoce expresamente un derecho fundamental autónomo a la seguridad pública, sino que resguarda la seguridad y el orden público como bienes jurídicamente relevantes,[1] cuya protección le corresponde al Estado.[2] La iniciativa tampoco hace mención alguna a la fuente convencional que permite dicho reconocimiento.

Seguidamente, el proyecto de ley propone insertar la definición de seguridad pública y adicionar como función del citado ministerio, la ejecución de estudios periódicos referentes a la percepción de seguridad y criminalidad en el territorio nacional. Sobre el concepto de seguridad pública, actualmente el diccionario del Poder Judicial lo define como: “Protección a la ciudadanía contra agresiones a la integridad física o patrimonial. Respeto al libre ejercicio de los derechos y convivencia armónica en una comunidad.”.[3]

El proyecto de ley plantea expandir el concepto, definiéndolo como una función estatal orientada a garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales, mediante un sistema de políticas, servicios y acciones que impidan la violencia y ejecución de ilícitos. También plantea qué se entenderá por seguridad pública, el restablecimiento del orden, la neutralización de peligros y la aprehensión de responsables.

Si bien la intención del legislador de robustecer lo que debe comprenderse por seguridad pública es coherente con los antecedentes y objetivo del proyecto de ley, es consideración de este Órgano Asesor que la redacción planteada podría ser objeto de mejoras. El concepto resulta demasiado amplio y no del todo claro.

Si bien la definición inicial sufrió una serie de modificaciones en aras de evitar su confusión con la política social, el concepto planteado en el texto sustitutivo se aparta considerablemente de la intención legislativa plasmada en el texto base. La definición no integra los elementos de multidimensionalidad que el legislador alega que buscaba, enfocándose principalmente en el aspecto reactivo y mencionando brevemente la dimensión preventiva. Por lo que se recomienda su revisión y precisión.

La última observación sobre las reformas planteadas a la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública (N.º 5482), versa sobre la adición de la función de desarrollar investigaciones para obtener datos estadísticos sobre la percepción de seguridad, criminalidad y factores de riesgo. De la lectura del texto legislativo, no resulta claro si para su ejecución, se creará una nueva dependencia o bien, cuál departamento será el encargado de ejecutar la labor investigativa y/o coordinar los convenios con otras instituciones para su cumplimiento. Independientemente de la estructura requerida para su ejecución, el proyecto omite la mención de la partida presupuestaria a emplear, lo que contraría el artículo 44 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (N.º 8131), el cual establece que toda iniciativa legal con incidencia en el presupuesto nacional debe indicar la forma en que se efectuarán los ajustes presupuestarios correspondientes. Llamamos la atención sobre este requisito legal.

De seguido, se analizarán las reformas propuestas para la Ley General de Policía (N.° 7410), las cuales buscan fortalecer la labor interinstitucional, mediante la integración de diversas instituciones al Consejo Nacional de Seguridad Pública. Actualmente, el referido consejo lo integra el Presidente de la República y los titulares de los Ministerios de la Presidencia, de Justicia y de Gobernación y de Seguridad Pública;[4] el proyecto propone integrar al titular del Ministerio de Educación Pública, de la Dirección del Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD), del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), de la Dirección Nacional del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER) y una persona en representación de los gobiernos municipales.

Esta integración responde a la intención de construir políticas que aborden los problemas estructurales que dan paso a la criminalidad en Costa Rica, resultando adecuado una participación interinstitucional. No obstante, esta apertura no debe implicar que las personas titulares de otras instituciones se arroguen competencias en temas de seguridad que únicamente le corresponden al Ministerio de la Presidencia, al Ministerio de Justicia y Paz y al Ministerio de Gobernación de Seguridad Pública; su participación viene a enriquecer el diálogo y construcción de propuestas, pero no a fusionar o sustituir competencias.

La iniciativa también busca guiar las acciones de dicho consejo, estipulando que las políticas que definan, deberán emitirse encaminadas a la prevención, contención y represión en materia de seguridad pública. Sobre este último aspecto, debe señalarse que la aprobación del texto del artículo 12 reformado, tal y como se encuentra planteado en el texto sustitutivo, generaría roces con las competencias de los cuerpos policiales y las otorgadas al Poder Judicial. Ello en razón de que se hace mención de la labor de represión, la cual es competencia exclusiva del Poder Judicial a través de sus tribunales;[5] no corresponde a una competencia de los cuerpos policiales, cuya labor se circunscribe a la vigilancia y conservación de la seguridad pública.[6] Por lo que resulta necesario su corrección previo a continuar con el trámite legislativo.

Seguidamente, el proyecto de ley busca reformar el Código Municipal (N.º 7794), para adicionar atribuciones a los gobiernos locales. Primeramente, al artículo 4 propone agregarle cuatro incisos, por medio de los cuales inserta acciones de gestión de seguridad cantonal a través de programas de prevención (inciso m), mejoramiento del entorno urbano (inciso n), prevención de enfermedades y combate de adicciones (inciso o) y estrategias que promuevan la participación ciudadana.

La observación principal corresponde a la numeración propuesta, dado que el texto legislativo no contiene el texto actualizado del articulado en cuestión, el cual fue reformado en el año 2025. En razón de ello, el artículo 4 vigente, ya contiene un inciso m) que aborda aspectos ambientales, por lo que la numeración propuesta debe de correrse.

Sobre el fondo, debe indicarse que la policía municipal está al mando del alcalde, pero funciona como un auxiliar de la Fuerza Pública.[7] En ese contexto, si bien el inciso m) delimita que la gestión municipal no conlleva funciones policiales, sí resulta necesario delimitar el ámbito de actuación municipal. Por ello, se recomienda a las personas legisladoras, valorar la modificación de la redacción del inciso m), en aras de que se potencie una labor coordinada entre gobiernos locales y el referido ministerio.  

La siguiente reforma recae sobre el artículo 17 del Código Municipal y propone adicionar los incisos a indicar:

“Artículo 17—

(…)

s) El alcalde podrá solicitar la colaboración de la Fuerza Pública para acciones de seguridad pública dentro del territorio cantonal, conforme a los Planes Cantonales de Seguridad Pública, en coordinación con el MSP; la participación del delegado de la Fuerza Pública en los órganos cantonales será de carácter consultivo, para efectos de información y orientación.

t) El alcalde será responsable de coordinar con las instituciones locales, para integrar esfuerzos en la prevención del delito y la promoción de la seguridad ciudadana, asegurando que las políticas de seguridad pública sean implementadas de manera conjunta y efectiva en el cantón.

u) El alcalde promoverá la elaboración y ejecución de programas de prevención del delito y fortalecimiento de la convivencia ciudadana, en colaboración con el Comité Cantonal de Seguridad Pública y las comunidades locales, con el objetivo de reducir los factores de riesgo y fomentar un entorno seguro y pacífico en el cantón.”

En lo que respecta al inciso s) propuesto, debe señalarse que las fuerzas de policía del país, se encuentran al servicio de la comunidad,[8] bajo el mandato del Presidente de la República y el ministro del Ministerio de Seguridad Pública.[9] Siendo que la iniciativa lo que debe promover es la coadyuvancia entre los gobiernos municipales y el Ministerio de Seguridad Pública, manteniendo el respeto por la delimitación de funciones existente en el actual marco jurídico nacional.

Por último, se propone adicionar un título completo al Código Municipal, el cual aborda todo lo vinculado con la seguridad cantonal. Este capítulo viene a regular la creación de los denominados Comités Cantonales de Seguridad Pública. En su concepción general, lo que pretenden es fortalecer la gestión local de la seguridad pública mediante la articulación de actores institucionales y sociales.

Este Órgano Asesor estima prudente traer a colación lo expuesto por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en su oficio CARTA-MIDEPLAN-DM-1040-2025, que consta en la plataforma de la Asamblea Legislativa, en el cual indica que ya existe un órgano de coordinación del cantón, que son los Concejos Cantonales de Coordinación Institucional (CCCI), mediante los cuales se establecen sub comités enfocados en temas de seguridad; por lo que resulta más atinado fortalecer la estructura ya existente que la creación de otra. También se reitera la observación de que la propuesta de que estos Comités Cantonales formulen, ejecuten y den seguimiento a políticas de seguridad pública, exceden el marco competencial de las municipalidades, invadiendo nuevamente la competencia del ente rector en la materia, el Ministerio de Seguridad Pública. Por lo que resulta esencial que toda la redacción del capítulo se reformule, encaminada a un planteamiento de coadyuvancia con el Ministerio de Seguridad Pública y no de otorgamiento de potestades a los gobiernos municipales en materia de seguridad. 

El artículo 199 propuesto dentro del referido capítulo, establece que en cada sesión del Comité Cantonal, deberá levantarse el acta correspondiente y que, mediante acto motivado, podrá exceptuarse su publicidad. Al respecto, resulta menester señalar que, en su condición de órganos colegiados,[10] estos comités se encuentran sujetos al principio de transparencia[11] y el acceso a la información pública. [12]

El acta constituye un elemento de validez del acto administrativo y garantiza el derecho al acceso a la información que reconoce la Constitución Política,[13] es por ello que constituye un documento público.[14] No obstante, su carácter público no los excluye del deber de resguardar toda aquella información que, por disposición legal, se encuentre sometida a un régimen especial de confidencial.

Por consiguiente, la posibilidad prevista en el artículo 199 propuesto de exceptuar de publicidad ciertas actas a través de un acto motivado, debe de entenderse como una potestad limitada. El acto motivado deberá basarse en el fuero de protección especial como los secretos de Estado, información que legalmente sea calificada como confidencial por razones de interés público, los secretos comerciales, la información tributaria, y/o los datos sensibles.[15] Este Órgano Asesor considera prudente que se precise el artículo analizado, en aras de evitar interpretaciones erróneas respecto una habilitación discrecional para declarar la confidencialidad de las actas del comité en cuestión.

También resulta importante mencionar que el artículo 200 propuesto dentro de este capítulo, hace mención al Consejo Nacional para la Prevención y Protección Social, órgano que se pretendía crear en el texto base de la iniciativa, pero fue eliminado del texto sustitutivo. Por lo que no resulta correcto que se mencione en el citado articulado, al haberse eliminado el apartado que lo creaba.

La última reforma que proponen las personas legisladoras versa sobre temas presupuestarios. El texto sustitutivo indica que “se reforma el artículo 27 de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico (N.° 9047)”, no obstante, el referido artículo corresponde a una reforma aprobada sobre el artículo 40 de la Ley sobre Venta de Licores (N.º 10), por lo que se insta a corregir la redacción de dicha estipulación.

Ahora bien, sobre el fondo de lo propuesto, el artículo 40 de la Ley sobre Venta de Licores (N.º 10), establece que el 50% del total de los tributos recaudados por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal a través del impuesto de las bebidas alcohólicas, se distribuirán entre las municipalidades del país. La iniciativa no modifica porcentajes, sino que busca delimitar el uso de los recursos asignados a los gobiernos municipales.

Actualmente, dicha partida presupuestaria no específica el destino que deberá otorgarle cada gobierno municipal. El proyecto viene a restringir el uso de dicho presupuesto municipal, en el entendido de que el monto otorgado a cada municipalidad, deberá emplearse para atender aspectos de seguridad pública cantonal.

Asimismo, sobre el 40% que se destina para la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), se específica que el 10% de ese monto, deberá destinarse para el financiamiento de formación de personal de policía municipal a través de convenio con la Academia Nacional de Policía. De no contar con policía municipal, el gobierno municipal podrá emplear el dinero para capacitar a los profesionales cuyo puesto acredite relación directa con la seguridad pública cantonal.

Sobre lo propuesto, este Órgano Asesor estima necesario desarrollar el análisis en varias aristas. En primer término, debe señalarse que si el proyecto de ley lo que busca es establecer un destino específico para el empleo de recursos públicos, deberán las normas reformadas contar con mayor precisión respecto a las circunstancias en las que no exista un cuerpo de policía municipal en el cual invertir. Entiéndase, deberá definirse qué puestos y qué tipo de relación directa con la seguridad pública cantonal deberá de existir, para que el gobierno municipal invierta en su capacitación.

En segundo término, la redirección del monto recaudado para que sea destinado al financiamiento de programas de seguridad pública, no genera vicios de constitucionalidad, dado que el único impedimento es el de financiar la labor de seguridad de la policía municipal mediante tasas,[16] y en el caso que nos atañe, el financiamiento se obtendría de impuestos.[17]

Seguidamente, se observa que la reforma no busca cambiar al sujeto activo del impuesto, la forma de recaudar, ni su estructura de distribución, únicamente está delimitando el uso que podrá dársele, lo cual se encuentra dentro de las potestades del legislador. [18] El delimitar el uso de los montos asignados a cada gobierno local para temas de seguridad, no genera un quebranto a la autonomía municipal.[19],[20]

Por último, la reforma plantea que los fondos destinados a la seguridad cantonal, quedan exceptuados de la aplicación del título IV "Responsabilidad Fiscal de la República", capítulo I "Disposiciones Generales Objeto, Ámbito de Aplicación, Definiciones y Principios", de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Sobre este aspecto, por versar sobre materia presupuestaria, corresponde consultarle a la Contraloría General su criterio, como ente con la competencia constitucional y legal exclusiva en la materia. [21] 

5. CONCLUSIONES

Del análisis efectuado sobre el proyecto de ley N.° 24.529 “LEY PARA LA PREVENCIÓN, LUCHA CONTRA LA CRIMINALIDAD Y EL NARCOTRÁFICO: REFORMA DE LA LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA, N.° 5482; LA  LEY  GENERAL  DE  POLICÍA,  N.° 7410, Y EL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY N.° 7794, PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA SEGURIDAD PÚBLICA, este Órgano Asesor concluye que el texto sustitutivo requiere de una serie de correcciones y precisiones, previo a continuar su trámite legislativo.

Se advierte una falta de correspondencia entre el título y sus antecedentes, respecto al contenido de las reformas propuestas; toda vez que si bien se menciona expresamente el narcotráfico y la importancia de combatir este fenómeno, las reformas planteadas no establecen disposiciones específicas vinculadas al narcotráfico. En consecuencia, corresponde valorar la procedencia de mantener dicha referencia en el título de la iniciativa.

La motivación del proyecto también es conteste en la necesidad de superar un enfoque reactivo en las políticas de seguridad pública, defendiendo la necesidad de incorporar una dimensión preventiva y de protección social al marco jurídico. Sobre este aspecto, las reformas propuestas encuentran una mayor coherencia, sin embargo, estima este Órgano Asesor que una herramienta esencial en la labor de prevención de la criminalidad que no se tomó en consideración es la educación.

En cuanto a las reformas propuestas al Código Municipal, se hace hincapié en la necesidad de delimitar con mayor precisión el ámbito de actuación de los gobiernos locales en materia de seguridad pública. Si bien el proyecto de ley aclara que la gestión municipal no implica la ejecución de funciones policiales, la atribución de competencias en la materia debe de formularse de manera que preserva la delimitación competencial clara entre gobiernos locales y el Ministerio de Seguridad Pública.  

Finalmente, es imprescindible que las personas legisladoras corrijan las inconsistencias de técnica legislativa advertidas en el texto sustitutivo, entre ellas, la numeración de los nuevos incisos del artículo 4 del Código Municipal, la referencia al Consejo Nacional para la Prevención y Protección Social en el artículo 200 propuesto, pese a que dicho órgano fue eliminado del texto sustitutivo, y la identificación incorrecta de la norma que se pretende reformar en materia de distribución de recursos provenientes del impuesto sobre las bebidas alcohólicas. Asimismo, debe recalcarse la importancia de recabar el criterio de la Contraloría General de la República y de definir las partidas presupuestarias a utilizar para las nuevas funciones de investigación del Ministerio de Seguridad Pública.

De esta manera, dejo evacuado el criterio jurídico solicitado.

LL.M Maripaz De la Torre Herrera

Procuradora

Dirección de Derecho Penal

MTH/vzv

[1] Sala Constitucional, voto No. 10134-1999 de las 11 horas de 23 de diciembre de 1999 (reiterado en los votos Nos. 4716-2000, 1049-2001, 4705-2005, entre otros).

[2] Constitución Política, artículos 12 y 140 incisos 6) y 16).

[3] Diccionario del Poder Judicial, consultado el 8 de setiembre del 2026: https://diccionariousual.poder-judicial.go.cr/index.php/diccionario/seguridad-p%C3%BAblica

[4] Ley General de Policía (N.º 7410), artículo 11.

[5] Constitución Política, artículo 153 y Ley Orgánica del Poder Judicial (N.° 8) artículo 1.

[6] Ley General de Policía (N.° 7410), artículo 2.

[7] Código Municipal (N.° 7794), artículo 61.

[8] Ley General de Policía (N.º 7410), artículo 4.

[9] Ley General de Policía (N.º 7410), artículo 1.

[10] Ley General de la Administración Pública (N.º 6227), artículo 50 inciso a) y 56 inciso 2).

[11] Ley Marco de Acceso a la Información Pública (N.º 10554), artículo 2 inciso a)

[12] Ley Marco de Acceso a la Información Pública (N.º 10554), artículo 16 inciso f).

[13] Constitución Política, artículo 30.

[14] Dictamen N.º 207 del 28 de setiembre del 2022 emitido por la Procuraduría General de la República.

[15] Dictamen N.º 229 del 22 de noviembre del 2023 emitido por la Procuraduría General de la República.

[16] Sala Constitucional, resolución N°10134-199 de las 11:00 horas del 23 de diciembre de 1999.

[17] Dictamen N.º 108 del 21 de abril del 2021 emitido por la Procuraduría General de la República.

[18] Opinión Jurídica N.°122 del 22 de noviembre del 2023 emitida por la Procuraduría General de la República.

[19] Sala Constitucional, resolución N° 5669-1999 de las 15:21 horas del 21 de julio de 1999.

[20] Dictamen N.º 245 del 27 de octubre del 2017 emitido por la Procuraduría General de la República.

[21] Dictamen N.º 314 del 14 de diciembre del 2011 emitido por la Procuraduría General de la República.