Dictamen : 146 - del 21/08/2026

21 de agosto de 2026

PGR-C-146-2026

Señora

Rosaysella Ulloa Villalobos

Gerente General

Banco de Nacional Costa Rica (BNCR)

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. GG-427-26 de 22 de junio de 2026, con recibo de 23 de junio del mismo año, pero asignado a este Despacho el 10 de julio recién pasado, por el que se requiere nuestro criterio técnico jurídico sobre la correcta base de cálculo que deberá utilizarse para el pago del salario escolar a las escalas de Administración y Fiscalización Superior y régimen de Confianza del BNCR, de acuerdo con los límites dispuestos en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Con miras a justificar y contextualizar su consulta, explica que:

1. Actualmente existe un límite a las remuneraciones aplicable a la escala de administración y fiscalización superior y régimen de confianza del Banco Nacional de Costa Rica, definido por el artículo 44 de la Ley 2166 (Ley de Salarios de la Administración Pública) que fijó como límite a las remuneraciones totales de instituciones/órganos que operan en competencia, en 30 salarios base mensuales de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública. Actualmente la clase de referencia para el tope es “Misceláneo de Servicio Civil 1 (G. de E), código 0101001 001, Escala No Profesional”.

2. El salario escolar se originó como retención de incrementos salariales (1994–1998) y no es un pago extraordinario, sino un salario diferido que se acumula para pagarse en enero de cada año (8.33% mensual). No es, por consiguiente, un incentivo ni un plus, es parte del salario devengado.

3. La duda concreta consiste en que si ya la categoría base usada para el límite de las remuneraciones (Misceláneo SC1) tiene reconocido el 8,33% mensual de salario escolar por parte del Servicio Civil, entonces ese salario base de referencia debería considerar también ese 8,33% mensual adicional para definir el límite máximo a las remuneraciones establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, lo cual no se habría incorporado hasta el día de hoy en el cálculo de la remuneración total para efectos del tope a los funcionarios de la escala de administración y fiscalización superior y régimen de confianza del Banco Nacional de Costa Rica.. Por ello, resulta necesario consultar y tener certeza de si es posible reconocer a esos funcionarios (alta administración/fiscalización superior y régimen de confianza no cubiertos por Convención Colectiva) un componente salarial del 8,33% mensual calculado sobre el salario total, pagadero de forma acumulada en enero del año siguiente, correspondiente al salario escolar, conforme se regula y reconoce en el sector público y, específicamente, al “Misceláneo de Servicio Civil 1 (G. de E), código 0101001 001, Escala No Profesional”.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio D.J. 3117-2026 (REF. 3577-2026) de 19 de junio de 2026, así como el dictamen legal externo de fecha 19 de mayo de 2026 suscrito por el Dr. Alexander Godínez Vargas (Bufete Godínez & Asociados). Adicionalmente, se adjunta el oficio interno No. DGBN-321-2026 de fecha 7 de abril de 2026, donde la Dirección de Gente BN realiza un análisis de la viabilidad de reconocer el salario escolar a dichas escalas y además se adjunta el oficio N° DJ-DA-104-2026 del 22 de mayo de 2026 emitido por la Dirección Jurídica y la Dirección Gente BN como documento aclaratorio de las principales consideraciones jurídicas recopiladas sobre este tema en el ámbito interno institucional.

El referido criterio jurídico institucional (Oficio No. RD.J./3117-2026, op. cit.) analiza la viabilidad legal de reconocer el pago del salario escolar a los funcionarios de la escala de Administración y Fiscalización Superior y al personal de Régimen de Confianza de esta Institución, quienes se encuentran excluidos de la cobertura de la Convención Colectiva de Trabajo vigente en el BNCR.

Y en cuanto al tope legal de las remuneraciones totales -art. 44 de la Ley No. 2166- y el salario “base” de referencia (Misceláneo SC1) explica que dicha normativa legal impuso un límite cuantitativo que hoy enmarca los salarios de la escala gerencial del Banco Nacional. La normativa secundaria pertinente ha determinado que la “categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública”, que sirve de base para dicho tope, es la clase “Misceláneo de Servicio Civil 1 (Grupo de Empleados) de la escala no profesional”, identificada actualmente con un “salario base” de referencia específico fijado por el Servicio Civil.

Sin embargo, señala como supuesto aspecto técnico relevante que el salario base de la clase Misceláneo SC1 utilizado oficialmente en el BNCR como referencia para el tope del artículo 44, no ha incorporado dentro de su monto el 8.33% mensual correspondiente al salario escolar, pese a que los servidores de esa categoría en el servicio civil sí lo tienen reconocido en la práctica. Lo cual podría afectar la remuneración total real de esa clase.

Advierte entonces que la opinión legal externa adjunta analiza ese aspecto y a modo de síntesis, destaca lo siguiente:

“(i) El reconocimiento del salario escolar a los funcionarios de las escalas de Administración/Fiscalización Superior y Régimen de Confianza del Banco Nacional de Costa Rica no contraviene la prohibición de incentivos salariales sin ley (artículo 55 de la Ley 2166), dado que se trata de una porción del salario ordinario, devengado por los trabajadores y pagada en forma diferida, y por tanto no configura un nuevo incentivo, plus o remuneración adicional; (ii) La decisión se enmarca dentro del ejercicio legítimo de la autonomía administrativa del Banco Nacional, garantizada constitucional y legalmente, según criterio uniforme de la Sala Constitucional, la Sala Segunda y la propia Procuraduría General; (iii) La adopción de esta medida debe respetar estrictamente el límite cuantitativo del artículo 44 de la Ley 2166, para lo cual resulta crucial determinar el salario de referencia correcto (Misceláneo SC1 con o sin ajuste por salario escolar) al calcular la remuneración máxima permitida; y (iv) La Institución deberá fundamentar objetivamente la decisión, asegurando que obedezca a criterios técnicos de razonabilidad y proporcionalidad, lo cual puede apoyarse en los argumentos esbozados en el informe técnico DGBN-321 2026 acerca de los beneficios institucionales que conllevaría la medida” (Lo destacado es nuestro).

En virtud de todo ello, la Dirección Jurídica del BNCR considera que sí resulta jurídicamente procedente que el Banco, en ejercicio de su autonomía administrativa y de conformidad con la normativa vigente, extienda el pago del salario escolar a las escalas consultadas y que incluso resulta jurídicamente justificable hacerlo, siempre y cuando no se excedan los límites mensuales dispuestos por el artículo 44 de la Ley 2166.

No obstante, en cuanto al aspecto ahora consultado concluye que, desde una perspectiva jurídica, a fin de determinar el salario de referencia correcto (Misceláneo SC1) para calcular la remuneración máxima permitida mensual (30 salarios base), sugiere que debería integrarse el porcentaje de salario escolar (8,33%) al salario base de referencia Misceláneo SC1, a fin de calcular el tope de remuneración total de forma consistente con la realidad salarial. “En otras palabras, si al salario base mensual del Servicio Civil se le reconoce un 8.33% mensual adicional por salario escolar, al tope salarial dispuesto por el artículo 44 de la ley 2166, debe incluírsele igualmente un 8.33% por concepto de salario escolar”, afirma.

Por consiguiente, de aceptarse la incorporación de dicho porcentaje al salario base de referencia, el límite máximo mensual (30 salarios base) resultante del tope salarial total sería “ligeramente superior” al calculado bajo la metodología previa. Este ajuste cobra importancia para evaluar la posible aplicación del salario escolar a las escalas consultadas sin exceder el referido tope, según explica.

Lo que se busca entonces es incrementar cuantitativamente, por particular interpretación normativa, el “salario base” legalmente prescrito como de referencia para determinar el tope de la remuneración total establecido por el artículo 44 de la Ley No. 2166, adicionándole, según sugieren, el 8.33% mensual adicional que, por salario escolar recibe como parte del salario total la clase de referencia “Misceláneo de Servicio Civil 1 (Grupo de Empleados) de la escala no profesional”.

I.- Audiencia facultativa al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, rector de las relaciones de empleo público.

 De previo a emitir un criterio vinculante, por tener esta gestión consultiva palmaria incidencia en las competencias propias de la rectoría en materia de empleo público, del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), mediante oficio No. DFP-OFI-3430-2026, de 22 de julio de 2026, facultativamente les conferimos audiencia para que, institucionalmente, se pronunciaran y nos hicieran saber su posición al respecto.

Mediante oficio CARTA-MIDEPLAN-DM-OF-0724-2026, de 04 de agosto de 2026, el MIDEPLAN rinde su criterio técnico sobre lo consultado. Y en lo que interesa, aquel oficio comienza por esclarecer que esta consulta no versa propiamente sobre la existencia o naturaleza del salario escolar, aspecto respecto del cual existe acuerdo doctrinario y jurisprudencial, sino sobre la forma en que dicho componente incide o no, en el límite máximo de remuneración establecido por el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, como mecanismo permanente de racionalización del gasto público, según el cual, “La remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia no podrá superar el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública.” (Lo destacado es nuestro).

Explica que el citado artículo 44 instauró un límite máximo de remuneración total, tomando como parámetro uniforme y objetivo el valor de salario base correspondiente al nivel (o categoría salarial) más bajo de la Escala de Sueldos de la Administración Pública que, conforme a la Dirección General de Servicio Civil, se corresponde al de “Misceláneo (a) de Servicio Civil 1”; el cual se constituye en el factor multiplicando constante en la operación multiplicadora de cálculo: treinta salarios base, para obtener el máximo de salario mensual posible.

E insiste que al estar vigente aquel tope salarial para instituciones y los órganos que operen en competencia, tal como lo advirtió anteriormente en el oficio No. CARTA MIDEPLAN-DM-0294-2026 de 9 de abril de 2026[1], la posibilidad de extender el pago del salario escolar a funcionarios de la Alta Administración del BNCR que se encuentran bajo el modelo de salario global, podría desvirtuar o desconfigurar la columna o esquema de salario único establecida en dicho Banco.

De ahí que MIDEPLAN insiste, en cuanto a los criterios de aplicación de la Ley No 9635, y en concreto de los límites remunerativos, que la remuneración de las personas servidoras públicas debe efectuarse atendiendo a la naturaleza jurídica de cada componente salarial y conforme a los principios de legalidad y razonabilidad, evitando interpretaciones que desconozcan la finalidad perseguida por el legislador.

Por ello, estima que cualquier decisión administrativa orientada a incorporar el salario escolar para puestos que históricamente no lo contemplan, supondría una modificación del esquema remunerativo vigente, la cual debe ajustarse estrictamente al principio de legalidad y a las limitaciones introducidas por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

E insiste en que, “Desde la perspectiva de esta Rectoría, el salario escolar, independientemente de la forma en que se materialice su pago, integra la remuneración de la persona servidora y en ausencia de una excepción legal expresa, debe ser considerado dentro de los límites remunerativos previstos por el ordenamiento jurídico. Una interpretación distinta no solo desnaturalizaría el propósito de las reglas de contención del gasto público, sino que implicaría la creación de un componente remunerativo no autorizado por el legislador, excediendo las competencias de la Administración y comprometiendo los principios de legalidad, sostenibilidad fiscal, uniformidad y coherencia que informan el Sistema General de Empleo Público”. (Lo destacado es del original).

Por ello, ante la pregunta específica: ¿Debe entenderse que el salario utilizado como parámetro para fijar el límite del artículo 44 incorpora el porcentaje correspondiente al salario escolar reconocido en el Régimen de Servicio Civil?, partiendo de que el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública hace referencia expresa únicamente al “salario base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública” como factor objetivo para la determinación del límite salarial impuesto, en criterio de la Rectoría del Empleo Público, aquella categoría debe entenderse exclusivamente referida al monto del salario base vigente de la categoría de referencia, sea el correspondiente a la clase de “Misceláneo (a) de Servicio Civil 1”, sin que sea jurídicamente procedente reconstruir o modificar su composición, vía interpretación, mediante la adición o exclusión de componentes salariales que el legislador no previó expresamente para tales efectos, pues ello implicaría no solo alterar el parámetro objetivo fijado por la norma y sustituirlo por una reconstrucción administrativa de sus componentes, sino que también implicaría una abierta violación a los principios de legalidad, seguridad jurídica y objetividad administrativa.

II.- Eventual reconocimiento del salario escolar a funcionarios que integran la Alta Administración del BNCR, excluidos de la convención colectiva, y su inexorable sometimiento al límite máximo de la remuneración total de los funcionarios y directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia -art. 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública-.

Revisados nuestros archivos y registros documentales, en un primer momento, en atención a lo formulado entonces en el oficio No. GG-474-24 del 05 de julio del 2024, código interno 6415-2024, de la Gerencia General de ese banco público, y ante la pregunta concreta referida a si “¿Es posible el pago del salario escolar en el Banco Nacional a las personas que no están cubiertas por la Convención Colectiva a pesar de los límites dispuestos en el artículo 44 de Ley de Salarios de la Administración Pública y de la prohibición dispuesta en el artículo 55 de esa misma ley?, esta Procuraduría General determinó, en términos generales, que la determinación de dicho pago o no, le compete definirlo, de forma exclusiva, al Banco consultante y no a este órgano consultivo, respetando en todo momento la normativa vigente (Dictamen PGR-C-028-2025 de 10 de febrero de 2025).

No obstante, considerando que aquel pronunciamiento no disipó la duda sobre si era posible cancelar el mismo sin violentar el límite máximo a las remuneraciones establecido en el artículo 44 de Ley de Salarios de la Administración Pública, mediante oficio No. JDG-001-2026, de fecha 15 de enero de 2026, el Presidente de la Junta Directiva del BNCR vuelve a consultar acerca de la posibilidad de reconocer el pago del salario escolar a los funcionarios que integran la Alta Administración de ese banco, quienes a diferencia del resto de los colaboradores amparados por la VIII Convención Colectiva vigente -arts. 1 y 62-, actualmente no perciben dicho beneficio al estar excluidos de la Convención Colectiva, sin que ello implique infracción a los artículos 44 y 55 de la Ley No. 2166.

Al respecto, esta Procuraduría General concluyó, en primer término, que al no ser el salario escolar una compensación o plus salarial contingente o extraordinario, sino un complemento salarial, entendido éste como un integrante fijo del salario total pactado para el puesto específico y que le corresponde al servidor público recibirlo, en forma diferida, en el mes de enero, con respecto a aquél no opera el instituto de la reserva legal[2] operada mediante el artículo 55 introducido a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No 9635, referida en concreto a la creación de nuevos incentivos, compensaciones o pluses salariales; máxime que el Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), Decreto Ejecutivo No. 43952-PLAN, en su artículo en su artículo 43, como parte de su política de continuidad del salario escolar, lo reconozca en las instituciones del ámbito de rectoría de MIDEPLAN que lo han venido reconociendo internamente, como parte del salario total y no como un incentivo salarial, que deberá considerarse, además, como parte del Salario Global por establecer para cada puesto, sino que también prevé su reconocimiento futuro, tanto en instituciones dentro de la rectoría de empleo, como en las excluidas de ella, que no lo han pagado antes, pero siguiendo reglas específicas (Dictamen PGR-C-076-2026 de 15 de mayo de 2026).

En segundo lugar, y en lo que concierne a la presente consulta, señalamos que, conforme a lo previsto expresamente por el artículo 41.6 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, No. 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas, según el cual, las condiciones de los empleados del BNCR no pueden ser inferiores a lo prescrito por el régimen de empleo estatutario, la Junta Directiva del BNCR, como órgano superior jerárquico supremo, tiene la potestad de acordar razonadamente la aplicación o no, en su propio ámbito, del reconocimiento del salario escolar y determinar reglamentariamente la manera de hacerlo, a esos funcionarios excluidos de la convención colectiva -art.34.4 in fine de la LOSBN- (Dictamen PGR-C-076-2026, op. cit.).

Y lo más importante de cara a lo ahora consultado, fuimos claros y contundentes en advertir que “de hacerlo, inexorablemente deberá respetarse, en todo momento, la normativa vigente; es decir, conforme a la ley o con sujeción a ésta, en especial lo dispuesto por el ordinal 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, adicionado por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, que buscando la contención y racionalización del gasto público, establece un límite máximo de la remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia, en los términos explicados en los dictámenes PGR-C-113-2024 de 04 de junio de 2024, PGR-C-219-2024 de 03 de octubre de 2024 y PGR-C-028-2025, op. cit. Dado que el salario global debe incorporar el pago diferido mensualmente por concepto de salario escolar – art. 43 del Reglamento a la LMEP, Decreto Ejecutivo No. 43952-PLAN-, y en ningún caso podrá superarse el límite máximo retributivo legalmente establecido”. (Dictamen PGR-C-076-2026, op. cit.).

III.- Alcance del límite a las remuneraciones totales de las instituciones y órganos que operan en competencia -art. 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública-, según nuestra jurisprudencia administrativa, por demás vinculante.

Con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 del 03 de diciembre del 2018, específicamente con su artículo 3º del Título III, se adicionó y modificó la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 del 09 de octubre de 1957, y en lo que ahora nos interesa, con la finalidad de contención y racionalización del gasto público, su ordinal 44 estableció un límite máximo de la remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia, cuyo texto regula:

“Artículo 44- Límite a las remuneraciones totales [3]de las instituciones y los órganos que operen en competencia. La remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia no podrá superar el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública. Adicionalmente, la remuneración total se fundamentará en un estudio técnico de mercado que la entidad deberá presentar al menos una vez al año a la Contraloría General de la República y a la Comisión de Control de Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica”. (Lo resaltado es suplido)

Ahora bien, interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de los manda la norma, a través de los datos y signos externos (palabras o texto mismo de la disposición escrita) mediante los cuales ésta se manifiesta, como modelo de síntesis y de intención integradora, pues se parte del supuesto de que el sentido propio de sus palabras recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión -art. 10 del Código Civil-; lo cual, de algún modo, delimita al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada; máxime cuando del tenor literal del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido y alcance, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

De ahí que, sin mayor dificultad, a partir del texto expreso de aquella norma legal hemos interpretado que la misma claramente dispone un límite  objetivo a las remuneraciones totales de los funcionarios y directivos de las instituciones y los órganos que operan en competencia, por el cual, a modo de parámetro general, su remuneración total no podrá superar el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública (Dictámenes PGR-C-244-2023 de 27 de noviembre de 2023, PGR-C-113-2024 de 04 de junio de 2024 ).

Interpretación que sin duda, no solo se apega a lo que en la ley se dice por texto expreso, sino que está hecha en la dirección más racional o que mejor se corresponde a la satisfacción del interés público perseguido -art. 10 LGAP-, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados -art. 8 LGAP), pues sin duda es la interpretación que incluso mejor se apega teleológicamente a la finalidad deseada y programada por el legislador[4] con  las modificaciones introducidas por la Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas, No. 9635, cuyo objetivo último y primordial de lograr la contención y racionalización del gasto público (Dictamen PGR-C-113-2024, op. cit.).

Por todo ello es que, ante la pregunta específica de cuál sería la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública que se debe utilizar para la aplicación del tope fijado por el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, nuestra jurisprudencia administrativa, por demás vinculante, ha sido unívoca y enfática en determinar que la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública aplicable para fijar los topes a los que se refiere el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, es la clase Misceláneo de Servicio Civil 1 (G.de E), puesto con el código 0101001 001, Escala No Profesional (dictámenes PGR-C-113-2024 del 04 de junio del 2024, PGR-C-219-2024 del 03 de octubre del 2024 y PGR-C-028-2025 op. cit.).

Y sin lugar a dudas, la norma contenida por el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, la cual se determinó sigue vigente (Dictámenes PGR-C-114-2023 de 31 de mayo de 2023 y PGR-C-028-2025, op. cit.), y con los alcances dichos, sea de indiscutible aplicación al BNCR, banco comercial del Estado, creado bajo la veste de una institución autónoma -arts. 188 y 189 de la Constitución Política, y 1 y 2 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional-, que innegablemente opera en competencia (Dictamen PGR-C-113-2026 de 20 de julio de 2026).

IV.- El salario escolar, por ser un complemento del salario total, no incide de ninguna forma sobre el cálculo del salario base a considerar para fijar el límite de las retribuciones.

 Como bien lo advierte el MIDEPLAN en su oficio CARTA-MIDEPLAN-DM-OF-0724-2026, op. cit., en el tanto lo que buscan las autoridades del BNCR es incrementar cuantitativamente, por particular interpretación normativa, el “salario base” legalmente prescrito como de referencia para determinar el tope de la remuneración total establecido por el artículo 44 de la Ley No. 2166, adicionándole, según sugieren, el 8.33% mensual adicional que, por salario escolar recibe como parte del salario total la clase de referencia “Misceláneo de Servicio Civil 1 (Grupo de Empleados) de la escala no profesional”, resulta claro que el objeto de la presente consulta es determinar si el “salario escolar”, como componente del salario total, incide o no, en el “salario base” legalmente establecido como referencia objetiva para aquel tope remunerativo.

Y en tal sentido, la respuesta debe ser negativa.

Dada su evolución jurídico presupuestaria, al haberse convertido el salario escolar en un complemento salarial que se conformó con incrementos salariales pasados que no se cancelan mensualmente, entendido éste como un integrante fijo del salario total pactado para el puesto específico y que le corresponde al servidor público recibirlo, en forma diferida, en el mes de enero (Entre otros muchos, el dictamen C-053-2021 de 25 de febrero de 2021 y PGR-C-025-2026 de 28 de enero de 2026, en este último se referencia un compendio de dictámenes sobre la materia), hemos sido contundentes en sostener que “no incide en el cálculo del salario base del año siguiente a su reconocimiento” (Pronunciamiento OJ-104-2020 de 16 de julio de 2020).

Véase que, como categoría jurídica, el denominado “salario base” mensual, dentro del sistema retributivo compuesto aún vigente en el sector público, alude estrictamente la remuneración estandarizada y asignada a cada categoría de puesto o categoría profesional -art. 5 inciso s) Ley Marco de Empleo Público-, como parámetro o parte del salario total, sobre el cual, normalmente, se calcula la cuantía de muchos complementos salariales (sobresueldos y pluses) que se suman a la retribución total, sin que estos incidan o puedan ser imputables al “salario base” para su cálculo.

Esto es así, porque en nuestro medio, conforme a una asentada jurisprudencia ancestral, se ha determinado que beneficios o complementos salariales que perciba regularmente el servidor, salvo el denominado costo de vida, no tienen la virtud de incidir o aumentar el salario base, ni lo conforman, aunque sí formen parte integrante del salario total  (Art. 4 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, dictámenes C-167-93 de 22 de diciembre de 1993, C-011-94 y C-012-94, ambos de 17 de enero de 1994 y, entre otras muchas, las sentencias Nos. 00165-98 de las 16:20 hrs. del 9 de julio de 1998, 2000-00782 de las 09:30 hrs. del 23 de agosto de 2000 y 2010-000530 de las 09:54 hrs. del 9 de abril de 2010, todas de la Sala Segunda).

Por ello, coincidiendo con la postura del MIDEPLAN, como rector del Empleo Público, no cabe más que interpretar a texto expreso la norma contenida en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en el sentido que el “salario base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública”, como factor objetivo para la determinación del límite salarial impuesto, debe entenderse exclusivamente referida al monto del salario base vigente de la categoría de referencia, sea el correspondiente a la clase de “Misceláneo (a) de Servicio Civil 1”, sin que sea jurídicamente procedente reconstruir o modificar su composición, vía interpretación, mediante la adición o exclusión de componentes salariales que el legislador no previó expresamente para tales efectos, pues ello implicaría no solo alterar el parámetro objetivo fijado por la norma y sustituirlo por una reconstrucción administrativa de sus componentes, sino que también implicaría una abierta violación a los principios de legalidad, seguridad jurídica y objetividad administrativa.

Recuérdese que, bajo la postura tradicional-decimonónica, según la cual: “lo que es claro no necesita ser interpretado”, la interpretación normativa no cabe contra el texto y sentido propio de la Ley. De ahí que el operador jurídico -abogados, funcionarios o jueces- deban ceñirse a la literalidad del texto sin ir más allá, sin que sea lícito variarlo a título de interpretación.

En tal sentido, nuestro tratadista Brenes Córdoba ha señalado: “…cuando el sentido de la ley no es dudoso sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación” (Tratado de las Personas, Editorial Juricentro, San José, pp. 42).  Recuérdese que la voluntad del legislador se plasma en la letra de la ley, de allí que, si la ley es clara y según el sentido propio de sus palabras rige con precisión el supuesto regulado, el jurista debe proceder a aplicarla sin mayor elucubración al respecto (Entre otros muchos, dictámenes PGR-C-005-2025 de 20 de enero de 2025 y

Por todo lo expuesto, insistimos en que, ante la pregunta específica de cuál sería la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública que se debe utilizar para la aplicación del tope fijado por el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, nuestra jurisprudencia administrativa, por demás vinculante, ha sido unívoca y enfática en determinar que la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública aplicable para fijar los topes a los que se refiere el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, es la clase Misceláneo de Servicio Civil 1 (G.de E), puesto con el código 0101001 001, Escala No Profesional (dictámenes PGR-C-113-2024 del 04 de junio del 2024, PGR-C-219-2024 del 03 de octubre del 2024 y PGR-C-028-2025 op. cit.). A lo cual habrá que atenerse inexorablemente en la materia.

No está de más reiterar que, en el ejercicio de la labor consultiva, la Procuraduría General se convierte en un intérprete jurídico calificado que impone al sector público su peculiar lectura del Ordenamiento Jurídico (Dictámenes C-257-2006 de 19 de junio de 2006, C-123-2019 de 8 de mayo de 2019 y C-218-2020 de 10 de junio de 2020). De modo que todos aquellos criterios unívocos y reiterados de este órgano Superior consultivo sobre los temas de interés de esta consulta, constituyen jurisprudencia administrativa vinculante, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento -arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP-, y por tanto, de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[5] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014, C-114-2020 de 31 de marzo de 2020 y PGR-C-061-2025 de 21 de marzo de 2025).

Los dictámenes aquí citados y otros relacionados pueden consultarse en nuestro sitio web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

• Al ser el salario escolar un complemento salarial, no tiene la virtud de incidir o aumentar el salario base, ni lo conforma, aunque indiscutiblemente, sí forma parte integrante del salario total.

• De ahí que nuestra jurisprudencia administrativa, por demás vinculante, ha sido unívoca y enfática en determinar que, a partir del texto expreso del artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, dicha norma legal impone un límite  objetivo a las remuneraciones totales de los funcionarios y directivos de las instituciones y los órganos que operan en competencia, por el cual, a modo de parámetro general, su remuneración total no podrá superar el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública; categoría que técnicamente se corresponde a la clase Misceláneo de Servicio Civil 1 (G.de E), puesto con el código 0101001 001, Escala No Profesional; sin que sea lícito variar dicho parámetro a título de interpretación.

• Por todo ello reiteramos que, de optarse por reconocer el pago del salario escolar a los funcionarios que integran la Alta Administración de ese banco, quienes a diferencia del resto de los colaboradores amparados por la VIII Convención Colectiva vigente -arts. 1 y 62-, actualmente no perciben dicho beneficio al estar excluidos de la Convención Colectiva, “inexorablemente deberá respetarse, en todo momento, la normativa vigente; es decir, conforme a la ley o con sujeción a ésta, en especial lo dispuesto por el ordinal 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, adicionado por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, que buscando la contención y racionalización del gasto público, establece un límite máximo de la remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia, en los términos explicados en los dictámenes PGR-C-113-2024 de 04 de junio de 2024, PGR-C-219-2024 de 03 de octubre de 2024 y PGR-C-028-2025, op. cit. Dado que el salario global debe incorporar el pago diferido mensualmente por concepto de salario escolar – art. 43 del Reglamento a la LMEP, Decreto Ejecutivo No. 43952-PLAN-, y en ningún caso podrá superarse el límite máximo retributivo legalmente establecido”. (Dictamen PGR-C-076-2026, op. cit.).

Con lo hasta aquí expuesto, la propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/pes

PGR-C-146-2026

C.C: Sra. Carla Morales Rojas, Ministra de Planificación Nacional y Política Económica

PGR-C-146-2026

SALARIO ESCOLAR NO INCIDE EN EL SALARIO BASE LEGALMENTE ESTABLECIDO COMO PARÁMETRO DE REFERENCIA PARA CUANTIFICAR EL LÍMITE A LAS REMUNERACIONES TOTALES FUNCIONARIOS DE ÓRGANOS E INSTITUCIONES PÚBLICAS EN COMPETENCIA -ART. 44 DE LA LEY DE SALARIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-.

Por oficio No. GG-427-26 de 22 de junio de 2026, el Gerente General del Banco Nacional de Costa Rica requiere nuestro criterio técnico jurídico sobre la correcta base de cálculo que deberá utilizarse para el pago del salario escolar a las escalas de Administración y Fiscalización Superior y régimen de Confianza del BNCR, de acuerdo con los límites dispuestos en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

“La duda concreta consiste en que si ya la categoría base usada para el límite de las remuneraciones (Misceláneo SC1) tiene reconocido el 8,33% mensual de salario escolar por parte del Servicio Civil, entonces ese salario base de referencia debería considerar también ese 8,33% mensual adicional para definir el límite máximo a las remuneraciones establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, lo cual no se habría incorporado hasta el día de hoy en el cálculo de la remuneración total para efectos del tope a los funcionarios de la escala de administración y fiscalización superior y régimen de confianza del Banco Nacional de Costa Rica.. Por ello, resulta necesario consultar y tener certeza de si es posible reconocer a esos funcionarios (alta administración/fiscalización superior y régimen de confianza no cubiertos por Convención Colectiva) un componente salarial del 8,33% mensual calculado sobre el salario total, pagadero de forma acumulada en enero del año siguiente, correspondiente al salario escolar, conforme se regula y reconoce en el sector público y, específicamente, al “Misceláneo de Servicio Civil 1 (G. de E), código 0101001 001, Escala No Profesional”.”

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-146-2026, de 21 de agosto 2026, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de la Función Pública, luego de un exhaustivo análisis  y conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante, concluye:

• Al ser el salario escolar un complemento salarial, no tiene la virtud de incidir o aumentar el salario base, ni lo conforma, aunque indiscutiblemente, sí forma parte integrante del salario total.

• De ahí que nuestra jurisprudencia administrativa, por demás vinculante, ha sido unívoca y enfática en determinar que, a partir del texto expreso del artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, dicha norma legal impone un límite  objetivo a las remuneraciones totales de los funcionarios y directivos de las instituciones y los órganos que operan en competencia, por el cual, a modo de parámetro general, su remuneración total no podrá superar el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública; categoría que técnicamente se corresponde a la clase Misceláneo de Servicio Civil 1 (G.de E), puesto con el código 0101001 001, Escala No Profesional; sin que sea lícito variar dicho parámetro a título de interpretación.

• Por todo ello reiteramos que, de optarse por reconocer el pago del salario escolar a los funcionarios que integran la Alta Administración de ese banco, quienes a diferencia del resto de los colaboradores amparados por la VIII Convención Colectiva vigente -arts. 1 y 62-, actualmente no perciben dicho beneficio al estar excluidos de la Convención Colectiva, “inexorablemente deberá respetarse, en todo momento, la normativa vigente; es decir, conforme a la ley o con sujeción a ésta, en especial lo dispuesto por el ordinal 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, adicionado por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, que buscando la contención y racionalización del gasto público, establece un límite máximo de la remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia, en los términos explicados en los dictámenes PGR-C-113-2024 de 04 de junio de 2024, PGR-C-219-2024 de 03 de octubre de 2024 y PGR-C-028-2025, op. cit. Dado que el salario global debe incorporar el pago diferido mensualmente por concepto de salario escolar – art. 43 del Reglamento a la LMEP, Decreto Ejecutivo No. 43952-PLAN-, y en ningún caso podrá superarse el límite máximo retributivo legalmente establecido”. (Dictamen PGR-C-076-2026, op. cit.).

Con lo hasta aquí expuesto, la propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.