Opinión Jurídica : 112 - del 19/08/2026

19 de agosto de 2026

PGR-OJ-112-2026

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Área de Comisiones Legislativas

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

 Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio no. AL-CPEAM-4457-2026 de 23 de abril de 2026, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 25033, denominado “LEY DE SEGURO AMBIENTAL”.

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

        Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

        Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formulan la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley en trámite o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En vista de que el trámite de consulta de la Asamblea Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la admisibilidad de las consultas formuladas se resuelve vía interpretación de este órgano asesor.

        De tal modo, como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto coadyuvar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

        En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido. (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022 y PGR-OJ-129-2022 de 6 de octubre de 2022).

 II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.

 Tal y como se indica en la exposición de motivos, el proyecto de ley parte de la premisa de fortalecer el régimen de responsabilidad ambiental en Costa Rica mediante la incorporación del seguro ambiental como instrumento de carácter preventivo, reparador y disuasorio, orientado a garantizar la disponibilidad de recursos económicos para atender los daños derivados de actividades que puedan generar impactos sobre el ambiente.

         La iniciativa parte de considerar que el ordenamiento jurídico costarricense, aunque contempla mecanismos dirigidos a garantizar la responsabilidad ambiental, presenta limitaciones respecto de los instrumentos financieros disponibles para asegurar la reparación efectiva de los daños. En particular, se señala que la garantía de cumplimiento prevista en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley no. 7554, se encuentra vinculada principalmente al valor de la inversión y no necesariamente a la magnitud del riesgo ambiental, por lo que podría resultar insuficiente para afrontar los costos derivados de daños ambientales de especial gravedad.

        En ese contexto, el proyecto propone establecer un sistema mixto de seguro ambiental, es decir, de carácter obligatorio para aquellas actividades calificadas técnicamente como de alto riesgo ambiental, y, voluntario, acompañado de eventuales incentivos, para actividades de riesgo medio o bajo. La cobertura comprendería, entre otros aspectos, los costos relacionados con la prevención de daños inminentes, la reparación del daño y cuando corresponda, la indemnización de terceros.

          La propuesta pretende que este instrumento complemente los mecanismos existentes de evaluación y gestión ambiental, procurando que los costos asociados al riesgo y al eventual daño sean asumidos por quienes desarrollan las actividades susceptibles de generarlos. Asimismo, pretende incorporar un enfoque de gestión del riesgo financiero asociado al deterioro ambiental, bajo la consideración de que los daños ambientales pueden generar pasivos, afectar activos y repercutir en la estabilidad económica de las empresas.

        Se expone que se procura articular el nuevo régimen con la Ley Orgánica del Ambiente y con la Ley Reguladora del Contrato de Seguros (Ley no. 8956 de 17 de junio de 2011), mediante la incorporación de disposiciones específicas relativas al aseguramiento del daño ambiental.

         También, se hace referencia a experiencias de derecho comparado, particularmente de Argentina, Colombia, la Unión Europea y Estados Unidos, en las cuales se han implementado seguros, garantías financieras u otros mecanismos destinados a respaldar económicamente la responsabilidad derivada de daños ambientales.

 Con base en lo anterior, el proyecto propone incorporar el seguro ambiental como un instrumento complementario del régimen nacional de prevención, gestión y reparación del daño ambiental, mediante la adición de una Sección V al Capítulo II de la Ley Reguladora del Contrato de Seguros, así como de un artículo 21 bis a la Ley Orgánica del Ambiente.

        Como se indica en la exposición de motivos, la propuesta se sustenta, entre otros, en los principios de prevención, precaución y “quien contamina paga”, reconocidos por nuestro ordenamiento jurídico. Efectivamente, la regulación de la figura del seguro ambiental puede estimarse acorde a dichos principios, en tanto procura que los costos derivados de la afectación ambiental sean asumidos por quienes generan el riesgo o producen el daño, evitando, en la medida de lo posible, su traslado a la colectividad.

        No obstante, debe considerarse que la Ley Orgánica del Ambiente, ya contempla mecanismos de carácter preventivo vinculados con la evaluación de impacto ambiental, así como garantías de cumplimiento de las obligaciones ambientales, y atribuye competencias a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) respecto de aquellas actividades, obras o proyectos susceptibles de generar impactos sobre el ambiente. De ahí que resulte necesario articular el seguro propuesto con los instrumentos de gestión y garantía ambiental existentes y delimitar con precisión las competencias que corresponderían a dicha Secretaría en relación con su implementación, seguimiento y eventual ejecución.

        En ese sentido, la iniciativa debe determinar con claridad cuáles actividades estarán sujetas obligatoriamente a la contratación del seguro ambiental y establecer criterios técnicos objetivos que permitan identificar y valorar el nivel de riesgo ambiental asociado a cada actividad.

        Asimismo, resulta necesario precisar la relación entre el seguro propuesto en el proyecto y la garantía de cumplimiento ya prevista en la legislación ambiental, determinando si ambos instrumentos operarán de manera complementaria, sustitutiva o independiente, así como sus respectivos alcances, condiciones y mecanismos de ejecución.

        Por otra parte, dado que la iniciativa pretende introducir disposiciones tanto en la Ley Orgánica del Ambiente como en la Ley Reguladora del Contrato de Seguros, resulta indispensable una adecuada articulación entre ambos cuerpos normativos. Mientras esta última establece el régimen jurídico general aplicable a los contratos de seguro, la Ley Orgánica del Ambiente constituye la normativa especial en materia ambiental y regula los instrumentos y la estructura institucional encargados de la evaluación y gestión ambiental. Por ello, debe valorarse cuáles aspectos corresponden propiamente a la regulación contractual y aseguradora y cuáles, por su naturaleza sustantivamente ambiental, deberían permanecer dentro de la legislación especial.

         En criterio de este órgano asesor, si bien la finalidad perseguida por el proyecto resulta acorde con los principios que informan el Derecho Ambiental, la propuesta requiere precisión y delimitación normativa, particularmente en cuanto a las actividades sometidas al seguro obligatorio, los criterios para determinar el nivel de riesgo ambiental, las competencias de las autoridades involucradas, la relación entre el seguro y las garantías ambientales existentes y la coordinación entre la normativa ambiental y la regulación propia de la actividad aseguradora.

 Asimismo, es necesario que quede claro si el seguro ambiental obligatorio será requerido únicamente a las actividades, obras o proyectos que deben someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental o si también se pretende que resulte obligatorio para otras actividades ya en operación, caso en el cual, como se dijo, deben especificarse los criterios para determinar cuáles actividades quedarían contempladas y el modo de implementar esa exigencia.

         En fin, para el análisis del presente proyecto debe realizarse una revisión integral y una adecuada armonización de las reformas propuestas, a efecto de dotar a la iniciativa de un diseño normativo claro, coherente y preciso, que determine los sujetos y actividades comprendidos, delimite las competencias institucionales y establezca la forma en que el seguro ambiental se articulará con los mecanismos de prevención, control y garantía previstos en el ordenamiento jurídico vigente. Lo anterior, con el propósito de evitar duplicidades, contradicciones o vacíos regulatorios y garantizar la seguridad jurídica necesaria para su eventual implementación.

 III. CONCLUSIÓN.

 Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 25033, denominado “LEY DE SEGURO AMBIENTAL”, es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente,

 Nicol Vindas Villalobos    Elizabeth León Rodríguez

          Abogada                       Procuradora

NVV/ELR/ysb

Cód. 4872-2026