Opinión Jurídica : 113 - del 19/08/2026

19 de agosto de 2026

PGR-OJ-113-2026

Licenciada

Diorela Rojas Méndez

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas II

Estimada Licenciada:

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AL-CPEJUV-0204-2026 del 15 de julio del 2026, mediante el cual se nos solicita emitir criterio en relación con el proyecto de ley Nº 25.629 “ADICIÓN DE UN ARTÍCULO 12 BIS A LA LEY N.º 7739, CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA, PARA FORTALECER EL ENFOQUE PREVENTIVO, LA COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL Y LA PROTECCIÓN INTEGRAL EN LAS ETAPAS INICIALES DEL DESARROLLO HUMANO.”

1. ASPECTOS PRELIMINARES

Antes de brindar respuesta a la petición que nos fue remitida, debemos indicar el alcance que tiene este pronunciamiento, ya que, según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se nos solicita es externar un criterio jurídico en relación con proyectos de ley.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la tarea promulgadora de leyes que desarrolla dicho Poder de la República, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige. Sin embargo, con el fin de colaborar con esa Honorable Comisión, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que, por lo anteriormente señalado, este pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Asimismo, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022, PGR-0J-055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-0J-019-2024 de 12 de febrero de 2024, PGR-0J-027-2024 de 26 de febrero de 2024 y PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024).

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.

2. PROPÓSITO DEL PROYECTO DE LEY

La propuesta legislativa plantea como objetivo, el fortalecimiento de la protección integral del niño y la niña en las etapas más tempranas de la vida, específicamente, la etapa prenatal. El legislador basa su propuesta en que la evidencia científica ha demostrado que factores como la nutrición materna, el acceso a servicios de salud oportunos, el entorno psicosocial, la exposición a violencia y las condiciones socioeconómicas, tienen efectos directos y medibles en la salud y el bienestar futuro del niño y la niña. Promoviendo así, la importancia de fortalecer la coordinación interinstitucional y continuidad de las políticas públicas orientadas al desarrollo integral durante la etapa prenatal.

3. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

El legislador aclara que la iniciativa en análisis no pretende generar nuevos derechos ni modificar el régimen jurídico vigente, sino únicamente fortalecer la protección integral del niño y de la niña en la etapa prenatal. Para lograrlo, propone la adición de un artículo 12 bis al Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley N° 7739), el cual dirá lo siguiente:

Artículo 12 bis- Enfoque preventivo y coordinación interinstitucional para la atención integral durante la etapa prenatal

Las políticas públicas dirigidas a la protección integral de las personas menores de edad incorporarán un enfoque preventivo que reconozca la etapa prenatal como parte del proceso continuo de desarrollo humano, promoviendo la coordinación interinstitucional y la continuidad de la atención integral, en armonía con lo dispuesto en el artículo 12 de este Código.

Para estos efectos, el Estado, en coordinación con las instituciones competentes, deberá:

a) Fortalecer el acceso oportuno, permanente y de calidad a los servicios de salud materno-infantil, conforme a lo dispuesto en la Ley General de Salud y demás normativa aplicable.

b) Promover políticas y programas de prevención, atención y acompañamiento que reduzcan los factores de riesgo que puedan afectar el desarrollo prenatal, con especial énfasis en la nutrición materna, la salud psicosocial y la prevención de la violencia.

c) Impulsar acciones de apoyo integral al no nacido, atendiendo a la mujer durante el embarazo, particularmente en situaciones de vulnerabilidad socioeconómica y familiar, con especial atención en madres adolescentes, garantizando redes de acompañamiento institucional y comunitario.

d) Fortalecer la articulación entre los sistemas de salud, protección social, asistencia social y educación, a fin de garantizar el desarrollo integral del niño desde la concepción hasta el final de la adolescencia, en aplicación del principio de continuidad de la protección y del interés superior de la persona menor de edad.

Las disposiciones del presente artículo deberán interpretarse en armonía con la Constitución Política, los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por Costa Rica y el principio del interés superior de la persona menor de edad. La aplicación de este artículo no implicará modificación alguna al régimen jurídico de la personalidad ni a los derechos reconocidos en otras leyes vigentes.

Para iniciar el análisis, debe indicarse que el artículo 12 vigente del Código de interés, enmarca el derecho a la vida, estipulando que será obligación del Estado el garantizarlo y protegerlo mediante políticas que aseguren condiciones dignas para la gestación, nacimiento y desarrollo integral. De su lectura se desprende que la protección de las primeras etapas del desarrollo del niño y la niña, incluyendo la etapa prenatal, ya se encuentran consagradas en el Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley N° 7739).

El objeto del proyecto de ley en análisis, corresponde a las políticas públicas dirigidas al enfoque preventivo que reconozca la etapa prenatal como parte del proceso continuo de desarrollo humano. Lo que busca es promover la coordinación interinstitucional y para ello, enumera una serie de acciones que el Estado, a través de las instituciones competentes, deberá de cumplir.

Si bien la intención del legislador es acorde a los estándares internacionales de derechos humanos y no representa ningún roce de índole constitucional, resulta menester indicar que buena parte de su contenido normativo ya encuentra desarrollo en el régimen vigente, tanto en materia de protección prenatal como de coordinación interinstitucional, razón por la cual corresponde valorar el aporte jurídico concreto que incorpora la reforma propuesta. Asimismo, se desarrollarán observaciones de técnica legislativa identificadas en el texto propuesto más adelante.

Como primer aspecto, debe indicarse que la referencia expresa a la gestación en el artículo 12 vigente del Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley N° 7739), evidencia que la ley ya incorpora la etapa prenatal dentro del ámbito de protección estatal. Asimismo, el artículo 4 del referido Código ya establece que la ejecución de las políticas públicas deberá ejecutarse atendiendo al interés superior de esta población. De esta forma, el deber general de diseñar e implementar políticas públicas de protección integral ya forma parte del régimen vigente.

En lo que respecta a la coordinación interinstitucional que pretende impulsar el proyecto de ley, ya se encuentra consagrada en artículos como el 13 y 38 del mismo cuerpo legal. Estos artículos mencionan expresamente la intervención conjunta del Instituto Mixto de Ayuda Social, el Patronato Nacional de la Infancia, la Caja Costarricense de Seguro Social, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Salud y cualquier otra institución que resulte necesaria para brindar atención integral a las personas menores de edad y a las mujeres embarazadas, mediante programas interinstitucionales orientados a la promoción social y al desarrollo humano.

De igual manera, el artículo 44 asigna al Ministerio de Salud competencias específicas dirigidas a garantizar la atención integral de las personas menores de edad, incluyendo la creación y desarrollo de programas de atención integral, la promoción de políticas preventivas y la implementación de programas de control prenatal (incisos f) y g) específicamente). A ello se suman los artículos 50 y 51, los cuales regulan expresamente la prestación de servicios de salud, atención médica, control prenatal, así como mecanismos de asistencia económica y atención integral dirigidos a niñas y adolescentes embarazadas durante el período prenatal y de lactancia.

En consecuencia, del análisis sistemático del Código se desprende que tanto la protección durante la etapa prenatal como la coordinación interinstitucional y la prestación integral de servicios, ya se encuentran consagrados en el Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley N° 7739). Por lo cual resulta pertinente que el legislador valore si el artículo 12 bis propuesto, constituye una reiteración de principios, competencias y deberes estatales actualmente vigentes.

Otra observación de gran relevancia sobre el articulado propuesto es que se enumeran las acciones que deberá ejecutar el Estado en coordinación con las instituciones competentes, pero omite desarrollar cómo podrán llevarse a cabo o a qué institución le corresponde la coordinación y autoridad sobre estas. Mediante un proceso de interpretación sistemática del Código podría inferirse que le correspondería a Sistema Nacional de Protección Integral de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia y el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia (artículo 168 y siguientes del mismo Código), dado que actualmente le corresponde la coordinación de la acción interinstitucional:

Artículo 171°- Funciones.

El Consejo tendrá las siguientes funciones:

a) Coordinar la acción interinstitucional e intersectorial en la formulación de las políticas y la ejecución de los programas de prevención, atención y defensa de los derechos de las personas menores de edad.

(…)

De ser así y dado que el propósito de la iniciativa consiste en fortalecer dichos mecanismos de coordinación, cabría valorar si la reforma encuentra una ubicación sistemática más adecuada dentro del capítulo que regula la institucionalidad encargada de ejercer tales competencias, en lugar de incorporarse al artículo 12, cuyo contenido se refiere al derecho a la vida. Ello en razón de que la redacción actual no modifica las competencias atribuidas a dichos órganos, ni les asigna nuevas funciones vinculadas con la coordinación de las acciones previstas en el artículo 12 bis.

En esa misma línea, debe advertirse que el Estado costarricense cuenta actualmente con la Política Nacional de Niñez y Adolescencia 2024-2036, la cual contempla mecanismos de gestión, seguimiento y articulación interinstitucional orientados a la protección integral de la niñez y la adolescencia. Si bien dicho instrumento posee una naturaleza distinta a la ley y no sustituye la potestad del legislador para introducir reformas al ordenamiento jurídico, sí evidencia que actualmente existen herramientas de política pública dirigidas a materializar la coordinación interinstitucional que la iniciativa pretende fortalecer. En consecuencia, la exposición de motivos del proyecto omite desarrollar por qué los mecanismos actualmente existentes resultan insuficientes y cómo el artículo 12 bis propuesto solventaría la situación.

El segundo aspecto a señalar corresponde al empleo de terminología errónea en el proyecto de ley, específicamente, el inciso c) del artículo propuesto, el cual hace referencia al "no nacido". El Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley N° 7739) define en su artículo 2 que toda persona desde su concepción hasta los 12 años de edad, se considerará un niño o niña, sin hacer mención alguna al término “no nacido”, por lo que su incorporación rompe la uniformidad terminológica del Código y puede generar dudas interpretativas innecesarias. Desde la perspectiva de la técnica legislativa, resulta aconsejable mantener la nomenclatura ya empleada, evitando la introducción de conceptos distintos para referirse a un mismo supuesto jurídico.

La tercera observación corresponde al carácter programático de lo propuesto. Y es que la lista de acciones enlistadas en el artículo 12 bis en análisis, si bien responden a un objetivo respetable y de gran importancia para la sociedad costarricense, no cuentan con un sistema para su efectiva ejecución. Se habla de fortalecer la articulación entre los sistemas de salud, educación y asistencia social, así como de programas de prevención y acompañamiento, pero no se incorporan mecanismos concretos de implementación, distribución de competencias, seguimiento o evaluación que permitan verificar el cumplimiento efectivo de tales obligaciones.

Si bien el desarrollo operativo de este tipo de disposiciones podría ser objeto de regulación mediante la potestad reglamentaria, la iniciativa no contempla la emisión de un reglamento que desarrolle el artículo propuesto, ni establece un plazo para ello. En consecuencia, la forma en que las instituciones competentes deberán coordinarse, las responsabilidades que asumirán y los mecanismos para ejecutar las acciones previstas, quedarían sujetos a desarrollos administrativos posteriores no previstos expresamente por el legislador, circunstancia que limitaría la eficacia práctica de la reforma propuesta.

La cuarta y última observación radica en el último párrafo del articulado propuesto, el cual indica la manera en que deberá interpretarse el referido artículo:

Las disposiciones del presente artículo deberán interpretarse en armonía con la Constitución Política, los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por Costa Rica y el principio del interés superior de la persona menor de edad. La aplicación de este artículo no implicará modificación alguna al régimen jurídico de la personalidad ni a los derechos reconocidos en otras leyes vigentes.

El sistema de interpretación aplicable al Código en estudio, se encuentra regulado en su artículo 8, el cual enlista la jerarquía normativa, estableciendo que sus contenidos se interpretarán de conformidad con la Constitución Política y la Convención sobre los Derechos del Niño. Por lo que no resulta procedente establecer un sistema específico para la interpretación del artículo 12bis, sino que le debe aplicar las reglas del artículo 8.

 En atención a la importancia de fortalecer la protección integral durante la etapa prenatal y la coordinación interinstitucional, resulta recomendable que la iniciativa desarrolle con mayor precisión los instrumentos jurídicos necesarios para materializar los fines que persigue. Así como la corrección de las observaciones de técnica legislativa señaladas.

1. CONCLUSIÓN

Del análisis efectuado sobre el proyecto de ley Nº 25.629, “ADICIÓN DE UN ARTÍCULO 12 BIS A LA LEY N.º 7739, CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA, PARA FORTALECER EL ENFOQUE PREVENTIVO, LA COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL Y LA PROTECCIÓN INTEGRAL EN LAS ETAPAS INICIALES DEL DESARROLLO HUMANO.”, este Órgano Asesor concluye que la propuesta incorpora un contenido normativo limitado, por cuanto buena parte de las obligaciones que pretende introducir ya se encuentran reguladas en el Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley N° 7739), sin que la exposición de motivos evidencie con claridad el vacío normativo que justifica la incorporación del artículo 12 bis.

De la comparación entre el régimen vigente y la reforma propuesta, no se advierte la incorporación de competencias nuevas, mecanismos adicionales de coordinación, derechos distintos de los ya reconocidos, ni obligaciones estatales sustancialmente diferentes de las previstas en el Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley N° 7739). En esa medida, el principal efecto jurídico de la iniciativa consistiría en reforzar, mediante una disposición de carácter general, principios y deberes ya presentes en el ordenamiento vigente.

Lo anterior no implica que la finalidad perseguida por la iniciativa resulte incompatible con el ordenamiento jurídico. Por el contrario, los objetivos de fortalecer la protección integral durante la etapa prenatal y la coordinación interinstitucional son acordes con el marco constitucional y convencional vigente.

 No obstante, desde la perspectiva de la técnica legislativa, corresponde a la Asamblea Legislativa valorar si la incorporación del artículo 12 bis aporta un contenido normativo que justifique su inclusión dentro del Código o si los fines perseguidos podrían alcanzarse mediante el fortalecimiento de los mecanismos e instrumentos ya previstos por el ordenamiento jurídico. En caso de estimarse necesaria la incorporación de una disposición en ese sentido, resultaría recomendable desarrollar con mayor precisión los mecanismos de coordinación interinstitucional, las competencias de las autoridades involucradas y los instrumentos que permitan materializar los objetivos perseguidos por la iniciativa, a fin de dotarla de una mayor eficacia normativa y práctica.

De esta manera, dejo evacuado el criterio jurídico solicitado.

LL.M Maripaz De la Torre Herrera

Procuradora

Dirección de Derecho Penal

MTH/vzv