Dictamen : 141 - del 17/08/2026

17 de agosto de 2026

PGR-C-141-2026

Señora

Katherine Campos Porras

Secretaria del Concejo

Municipalidad de Hojancha

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. SCMH-121-2026 de 28 de abril de 2026, en el cual transcribe el acuerdo no. 14 adoptado por el Concejo en la sesión ordinara no. 104-2022 de 27 de abril de 2026, en el que se dispuso:

“1. Remitir a la Procuraduría General de la República copia certificada del expediente MH-CL-02-2023, junto con la recomendación final emitida dentro del procedimiento ordinario administrativo.

2. Solicitar a la Procuraduría General de la República el criterio correspondiente, conforme a lo establecido en el inciso 1) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del visado de los planos catastro G-1352215-2009, que generó los planos G-1352216-2009 y G-2217866-2020.”

 Dado que lo que se requiere el criterio favorable que exige el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1977), en adelante LGAP, para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del visado de varios planos catastrados, nos referiremos a la potestad de la administración de anular sus actos en la vía administrativa y al procedimiento y requisitos que deben cumplirse para ese fin, para después, poder analizar si la solicitud planteada es procedente.

I. SOBRE LA POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE ANULAR SUS ACTOS EN VÍA ADMINISTRATIVA.

 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 183.3 de la LGAP y el principio de intangibilidad de los actos propios, la administración no puede anular de oficio, los actos que haya emitido y que sean declaratorios de derechos. Sino que, para ello, debe recurrir al proceso judicial de lesividad.

 El proceso de lesividad está regulado en los artículos 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley no. 8508 de 28 de abril de 2006) y está constituido como el proceso judicial en el cual la propia administración autora de un acto administrativo declaratorio de derechos solicita su nulidad.

 El artículo 173 de la LGAP regula un procedimiento de excepción a la regla antes comentada, pues permite a la administración anular actos propios declaratorios de derechos en la vía administrativa, sin recurrir al proceso judicial de lesividad, siempre que se trate de actos que posean vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sobre esa posibilidad excepcional, la Sala Constitucional ha expuesto:

“A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad… (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo esté viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría   Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—.” (Voto no. 1003-2004 de las 14 horas 40 minutos de 4 de febrero de 2004. Se añade la negrita).

 Entonces, el artículo 173 de la LGAP, permite que en vía administrativa se declare la nulidad absoluta de actos declaratorios de derechos cuando ésta sea evidente y manifiesta, es decir, cuando sea “notoria, obvia, que aparezca de manera clara, sin que exija su comprobación de un proceso dialéctico, por saltar a simple vista" (dictamen no. C-194-1991 de 3 de diciembre de 1991). Es decir, cuando se trate de un vicio “evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen no. C-104-92 de 3 de julio de 1992).

 Sobre ese grado de invalidez, la Sala Constitucional ha dicho:

“No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.” (voto no. 8371-2004 de las 9 horas 40 minutos de 30 de julio de 2004).

 Entonces, para que la declaratoria de nulidad prospere, con la prueba recabada en el procedimiento seguido debe quedar acreditado, sin ningún margen de duda y sin necesidad de interpretaciones o análisis adicionales, la nulidad invocada. De lo contrario, en el momento en el que se nos requiera, la Procuraduría no podrá emitir un criterio favorable. (Dictamen no. C-146-2020 de 21 de abril de 2020).

 Según lo expuesto, queda claro que el primer factor que determina y exige la utilización del procedimiento agravado establecido por el artículo 173 de la LGAP, es que los actos que se pretenden anular sean declaratorios de derechos (véanse los dictámenes nos. C-249-2005 de 7 de julio de 2005, C-406-2007 de 12 de noviembre de 2007 y C-046-2009 de 18 de febrero de 2009).

 Un acto declaratorio de derechos es aquel cuyo efecto es “crear, reconocer o declarar la existencia de un derecho subjetivo o de una situación jurídica consolidada...”, es decir, aquel acto “decisorio e imperativo, y además favorable, porque produce un efecto jurídico positivo en la esfera jurídica del administrado, en el tanto le reconoce u otorga un derecho, una facultad o le libera de una limitación, deber o gravamen.”  (Dictamen no. C-336-2005 de 7 de setiembre de 2005).

 Lo anterior tiene importancia pues, para el caso de actos que no hayan constituido derechos, éstos pueden ser anulados sin recurrir al procedimiento regulado por el artículo 173 de la LGAP ni al proceso de lesividad comentado, pues ese último supuesto también está referido a los actos declaratorios de derechos –que no tengan vicios de nulidad evidente y manifiesta-.

 Entonces, corresponde a la administración analizar el acto concreto que pretende dejar sin efecto o la situación que debe corregir, y, a partir de ahí, determinar la figura jurídica que debe aplicarse.

 Si efectuado el análisis se considera que el procedimiento fijado en el artículo 173 de la LGAP es el aplicable al supuesto concreto, el propio artículo dispone los requisitos formales a los que debe sujetarse la administración para ejercer esa potestad anulatoria y para evitar la invalidez del acto final anulatorio.

En primer lugar, es necesario llevar a cabo un procedimiento administrativo ordinario, tal y como lo exige el inciso 3) del artículo de cita, que al efecto dispone:

“3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.”

 Ese deber inexcusable de la administración, se fundamenta en que el procedimiento administrativo ordinario regulado a partir del artículo 308 de la LGAP permite salvaguardar los derechos e intereses de los administrados que se verán afectados con la anulación del acto, a quienes se les debe asegurar el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa, cumpliendo con todos los principios y garantías del debido proceso. Y, a su vez, ese procedimiento garantiza a la administración la validez de sus actuaciones y del acto que finalmente adopte.

 En términos generales, el procedimiento administrativo inicia, después de realizarse una investigación preliminar, con la decisión de anular el acto administrativo y la determinación del procedimiento a seguir, dependiendo de si se valora que la nulidad que se pretende declarar, tiene, en principio, el carácter de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. 

 El órgano competente para dictar el acto final del procedimiento (el órgano superior supremo según el artículo 173 inciso 2) de la LGAP) debe tomar la decisión de iniciar el procedimiento y designar al órgano director que se encargará de tramitarlo. Este órgano director debe poner en conocimiento de las partes (que tengan un interés legítimo o que puedan verse afectados con la decisión final) las razones por las cuales se inicia el procedimiento, los hechos en los que se basa, los fines que se persiguen, las pruebas que conforman el expediente, convocar a una audiencia oral y privada en la cual se evacúen las pruebas y se escuchen los alegatos de las partes, y cumplir con las demás formalidades propias del auto inicial del procedimiento.

 Antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor, el inciso 1) del artículo 173 citado dispone que es necesario obtener el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República o de la Contraloría General de la República (cuando se trate de materia presupuestaria o de contratación administrativa). Sobre el papel que cumple la Procuraduría en estos casos, hemos indicado que:

“…cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el derecho de defensa del administrado, sujetándose a los requisitos establecidos por ley; y por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.  Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa.” (Dictamen No. C-124-2011 del 9 de junio de 2011).

 De tal forma, si la función de la Procuraduría consiste en verificar que la nulidad acusada es evidente y manifiesta según la prueba que se haya evacuado y en constatar el cumplimiento de los requisitos formales, es claro que el procedimiento administrativo debe haberse llevado a cabo con anterioridad, pues sería imposible rendir un criterio vinculante sobre un trámite que aún no se ha realizado.

 Por ello, nuestra intervención en estos asuntos debe ser previa al acto final que declare la nulidad absoluta, pero posterior al procedimiento administrativo ordinario tramitado al efecto. En otras palabras, después de que el órgano director culmina la tramitación del procedimiento, debe remitir el informe que corresponda al órgano decisor, para que éste, de previo a dictar el acto final, solicite a la Procuraduría o a la Contraloría el criterio favorable sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Una vez que el órgano decisor cuenta con ese dictamen obligatorio y vinculante, procede a emitir el acto final del procedimiento (al respecto, pueden observarse los dictámenes nos. C-223-2007 del 5 de julio de 2007, C-129-2011 del 13 de junio de 2011, C-103-2016 de 2 de mayo de 2016, C-085-2019 de 2 de abril de 2019, entre otros). 

Además, de los artículos 296 de la LGAP y 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo se extrae que otro de los requisitos formales para el ejercicio de esta potestad es conformar un expediente documental, identificado, completo, foliado y ordenado cronológicamente, en el que consten todas las actuaciones de la administración durante el procedimiento, que permita el estudio y análisis de lo acontecido por parte de los particulares interesados y de este órgano asesor.

En consecuencia, para poder ejercer nuestra función de constatar el cumplimiento de los requisitos formales y valorar el carácter de evidente y manifiesto de la nulidad pretendida, es necesario que se nos remita una copia certificada completa del expediente administrativo levantado al efecto (al respecto véanse los dictámenes nos. C-401-2008 de 4 de noviembre de 2008, C-129-2011 de 13 de junio de 2011 y C-148-2016 de 1° de julio de 2016).

A su vez, es importante considerar que el artículo 173 inciso 4) de la LGAP establece que la potestad anulatoria allí regulada debe ejercerse en el plazo de un año, contado a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren, caso en el que el plazo empezará a computarse a partir del cese de los efectos.

Por último, tal y como lo señala el artículo 173.5, la revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales allí dispuestos, "sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario.” (Sala Constitucional, voto no. 1302-2009 de las 12 horas 24 minutos de 30 de enero de 2009).

 II. IMPOSIBILIDAD DE RENDIR EL CRITERIO SOLICITADO.

Como se dijo en el apartado anterior, para poder ejercer nuestra competencia dispuesta en el artículo 173.1 de la LGAP, es necesario que se nos remita una copia certificada del expediente completo en el que conste la tramitación del procedimiento efectuado.

Sin embargo, la copia digital del expediente no. MH-CL-02-2023 que se nos remitió no se encuentra certificada, y, además, no parece contener todas las actuaciones efectuadas.

Nótese que, en el “borrador de resolución final”, no. DA-RA-032-2024, que consta a partir del folio 415 se indica que la Alcaldía dictó un auto de apertura del procedimiento, que se efectuaron todas las etapas del procedimiento y que se llevó a cabo una audiencia privada. Pero no es posible encontrar el respaldo de esas actuaciones dentro del expediente.

De tal modo, solo por esa circunstancia, es imposible emitir el criterio favorable requerido.

Por otra parte, como también se señaló en el apartado anterior, el criterio de la Procuraduría debe requerirse después de tramitado el procedimiento y antes del dictado del acto final. Pero, en esta ocasión, aunque se indique que la resolución no. DA-RA-032-2024 es un borrador de resolución, lo cierto es que fue firmada por la Alcaldesa y comunicada al Concejo Municipal como una resolución administrativa (ver folio 497).

En esa resolución se resolvió que no existen vicios de nulidad absoluta en los visados y que se encuentra mérito suficiente para revocar la declaratoria de calle pública consignada en esos visados. Por ello, se dispuso revocar la declaratoria de calle pública, respetar los derechos adquiridos por las fincas generadas a raíz de los visados y comunicar a la Unidad de Gestión Vial para que proceda a eliminar las porciones de calle pública del inventario de la red vial cantonal. Luego, mediante oficio no. DA-OI-219-2025 de 10 de setiembre de 2025 (folio 507) la Alcaldía Municipal le solicitó a la Unidad Técnica de Gestión Vial proceder a eliminar las porciones de calle pública del inventario de la red vial cantonal.

Entonces, es claro que el acto final del procedimiento fue dictado sin haberse requerido, de previo, el criterio de la Procuraduría.

Aparte de lo anterior, pese a que el expediente no está completo, de lo que consta en la documentación remitida, debe advertirse que la competencia para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de un acto administrativo emitido por un Gobierno Local es del Concejo y no de la Alcaldía. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-037-2014 de 7 de febrero de 2014, C-124-2015 de 27 de mayo de 2015, C-056-2016 de 15 de marzo de 2016, C-182-2017 de 3 de agosto de 2017, PGR-C-098-2025 de 26 de mayo de 2025, PGR-C-099-2025 de 26 de mayo de 2025, C-139-2025 de 1° de julio de 2025, entre otros).

De tal forma, es al Concejo Municipal a quien corresponde tomar la decisión de iniciar el procedimiento, designar al órgano director que se encargará de tramitarlo y dictar el acto final, y, como se puede apreciar, en este caso, el procedimiento fue tramitado por la Alcaldía, lo cual, impide que la Procuraduría pueda emitir el criterio dispuesto en el artículo 173.1 de la LGAP.

Asimismo, debe advertirse que lo que está requiriendo el Concejo es el criterio sobre la nulidad evidente y manifiesta, pero lo que se dispuso en la resolución que ya fue adoptada, sin hacer un adecuado análisis de la situación fáctica y de la normativa aplicable al caso concreto, fue revocar la declaratoria de calle pública indicando que no se encontraron vicios de nulidad absoluta y porque no se trata de actos declaratorios de derechos a terceros.

Si bien es cierto, en un procedimiento administrativo iniciado para conocer la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, puede llegar a constatarse que no resultaba aplicable esa figura, lo cierto es que, finalmente, lo que está requiriendo el Concejo Municipal en esta ocasión es el dictamen de la Procuraduría dispuesto en el artículo 173.1. de la LGAP.

Por ello, es preciso aclarar que “los mecanismos para la supresión de los actos administrativos a instancia de la propia Administración son la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la lesividad, la nulidad de actos favorables al administrado, la revocación, y la derogación. Los tres primeros aplican para la supresión de actos administrativos que presenten algún vicio que afecte su validez y que justifique su anulación. Los dos últimos permiten la supresión de actos administrativos, pero no por razones de validez, sino por razones de oportunidad, conveniencia o mérito.” (Dictamen no. C-202-2020 de 29 de mayo de 2020. En sentido similar, véanse los dictámenes nos. C-115-1990 de 23 de julio de 1990,  C-042-2004 de 30 de enero de 2004, entre otros).

Sobre la diferencia entre la revocatoria y la anulación, la Sala Primera ha indicado:

“Para dejar sin efecto un acto administrativo propio, la Administración puede revocarlo por razones de oportunidad, conveniencia o mérito, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 152 a157 de la LGAP. Pero si el acto contiene vicios de nulidad, éste debe ser anulado. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 183.3 de la LGAP y el principio de intangibilidad de los actos propios, la Administración no puede anular de oficio, los actos que haya emitido y que sean declaratorios de derechos, debiendo recurrir al proceso judicial de lesividad para su anulación. El proceso de lesividad está regulado en los artículos 10 inciso 5), 34 y 39 inciso 1 punto e) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). Se trata de proceso judicial en el cual la propia Administración autora de un acto administrativo declaratorio de derechos solicita su nulidad. Para ello, el superior jerárquico supremo debe, mediante una resolución, declarar que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza, dentro del plazo de un año contado a partir de su dictado, salvo que contenga vicios de nulidad absoluta, caso en el que podrá hacerse la declaratoria de lesividad mientras perduren sus efectos. Una vez declarada la lesividad, la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa debe incoarse en el plazo de un año, contado a partir del día siguiente a la firmeza del acto que declara la lesividad. A la luz de lo anterior, tratándose en la especie de una pretensión de nulidad de un acto administrativo, evidentemente no resultan aplicables al caso las disposiciones de la LGAP invocadas por la recurrente, referidas al procedimiento de revocación de actos administrativos declaratorios de derechos y, por ende, tampoco resulta, lógicamente, quebrantadas. (Voto no. 1708-2024 de las 9 horas de 5 de diciembre de 2024.

Es decir, la LGAP regula distintos mecanismos para que la Administración pueda suprimir o eliminar actos administrativos, pero cada uno de ellos aplica para supuestos distintos. Como se dijo, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la lesividad y la declaratoria de nulidad favorable para el administrado (artículos 173 y 183) resultan aplicables cuando los actos tengan vicios de nulidad en sus elementos, mientras que, la revocatoria (artículo 152) se aplica para suprimir actos concretos por razones de oportunidad, conveniencia o mérito, cuando haya divergencia grave entre los efectos del acto y el interés público.

En consecuencia, en el caso concreto al que refiere el expediente, si los visados contienen vicios de nulidad en sus elementos, y, a la vez, se trata de actos favorables o declaratorios de derechos para uno o varios administrados, porque, por ejemplo, a raíz de que se consignó la existencia de una calle pública se permitió segregar inmuebles y generar inscripciones en el Registro Nacional, para su anulación se requeriría el proceso judicial de lesividad. Pero, si en ese mismo supuesto, se estima que los actos poseen vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, su anulación puede tramitarse en la vía administrativa mediante el procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la LGAP.

Si por las circunstancias del caso concreto se logra estimar que los actos poseen vicios de nulidad pero no son declaratorios de derechos, sino que más bien son perjudiciales para el administrado, y, por tanto, su anulación le resultaría favorable, podría utilizarse la figura dispuesta en el artículo 183 de la LGAP.

Y, por último, en caso de que se aprecie que no se trata de actos reglados y que no contienen vicios de nulidad, sino que, existen razones de oportunidad, conveniencia o mérito y haya divergencia grave entre los efectos del acto y el interés público, podría utilizarse la figura de la revocatoria dispuesta en el artículo 152 de la LGAP.

Teniendo en cuenta lo anterior y a partir de un riguroso y adecuado análisis legal, la Municipalidad debe decidir cómo debe resolver el asunto, según las particularidades del caso concreto, y, asegurándose, además, que la solución del asunto sea acorde a la normativa y requisitos en materia urbanística para el fraccionamiento de inmuebles frente a calle pública o frente a servidumbre.

Es decir, el camino a seguir, además de adecuarse a las figuras que regula la LGAP, debe ajustarse a la normativa urbanística en materia de fraccionamientos y apertura de calles públicas.

III. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en todo lo expuesto, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para rendir el dictamen favorable dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Teniendo en cuenta lo señalado en este dictamen y a partir de un riguroso y adecuado análisis legal, la Municipalidad debe decidir cómo resolver el asunto, según las particularidades del caso concreto, ajustándose a las figuras que regula la LGAP, y, asegurándose que la solución del asunto sea acorde a la normativa urbanística en materia de fraccionamientos y apertura de calles públicas.

De usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

ELR/ysb

Cód. 5066-2026