Dictamen : 135 - del 17/08/2026

17 de agosto de 2026

PGR-C-135-2026

Doctor

Alexander León Sánchez Cabo

Ministro de Salud

Ministerio de Salud

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio N° CARTA-MS-DM-770-2026 de fecha 9 de febrero del 2026, por medio del cual solicita el criterio vinculante de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

“¿Es correcto establecer una distinción entre las personas servidoras que prestaban servicios para el Ministerio de Salud, respecto al incentivo de anualidades, antes del 4 de diciembre de 2018 y las que ingresaron posterior a esta fecha, considerando lo dispuesto en el Ley N° 9635 sobre el tema de anualidades?

¿Todas las anualidades desde el ingreso de la persona funcionaria a la administración pública deben regirse uniformemente bajo las disposiciones de la Ley Nº 9635 cuando exista un movimiento de personal?”.

En cumplimiento de lo establecido en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815), el consultante acompaña su escrito del criterio N° CARTA-MS-AJ-RC-0369-2026 de fecha 09 de febrero del 2026, suscrito por el Licenciado Ronald Alberto Chinchilla González, Director de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud.

I. RESPECTO DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, LEY N° 9635 Y EL COMPONENTE SALARIAL DE ANUALIDADES

En fecha 4 de diciembre del 2018, entró en vigencia la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635, norma que, a grandes rasgos, consistió en una reforma integral orientada a la sostenibilidad fiscal. Sus pilares incluyeron la transformación del impuesto de ventas al Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) del 13%, la creación de impuestos a las rentas de capital, la implementación de una regla fiscal para controlar el gasto público y una serie de ajustes al empleo público.

En relación con ese último elemento (cambios al régimen de empleo público), la citada normativa introdujo el “Título III” que radicó, literalmente, en la adición de una serie de capítulos y disposiciones transitorias a la Ley N° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública; estableciendo, entre otros, el ámbito de aplicación (art 26), un capítulo referente a la dedicación exclusiva y la prohibición (Capítulo IV), aspectos propios de las remuneraciones para quienes conforman el nivel jerárquico superior del sector público (Capítulo V), rectoría y evaluación del desempeño de los servidores públicos (Capítulo VI), disposiciones generales (Capítulo VII), una serie de reformas y derogaciones a disposiciones legales (Capítulo VIII) y nociones propias del rubro salarial de anualidades, que, por la naturaleza de la consulta que nos atrae, son las que nos interesan, a saber:

“Artículo 38- Improcedencia de pagos

1. Bajo ningún supuesto procederá el pago simultáneo de las remuneraciones adicionales por concepto de prohibición y dedicación exclusiva.

2. El pago de las remuneraciones adicionales por concepto de prohibición, dedicación exclusiva y anualidades únicamente se calculará sobre el salario base correspondiente al puesto que ocupe el funcionario.

Artículo 48- Criterios para la evaluación del desempeño.

(…)

El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellos servidores que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente numérico, según la escala definida. El ochenta por ciento (80%) de la calificación anual, se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo, y un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior.

Artículo 49- Efectos de la evaluación anual. El resultado de la evaluación anual será el único parámetro para el otorgamiento del incentivo por anualidad a cada funcionario.

Artículo 50- Sobre el monto del incentivo. A partir de la entrada en vigencia de esta ley, el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos cubiertos por este título será un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable.

Artículo 56- Aplicación de los incentivos, topes y compensaciones. Los incentivos, las compensaciones, los topes o las anualidades remunerados a la fecha de entrada en vigencia de la ley serán aplicados a futuro y no podrán ser aplicados de forma retroactiva en perjuicio del funcionario o sus derechos patrimoniales.

Artículo 57- Reformas. Se modifican las siguientes leyes, de la manera que se describe a continuación:

l) Se reforma el artículo 12 de la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. El texto es el siguiente:

Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá en la primera quincena del mes de junio de cada año.[1]

Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.

TRANSITORIO XXXI. Para establecer el cálculo del monto nominal fijo, según lo regulado en el artículo 50, en el reconocimiento del incentivo por anualidad, inmediato a la entrada en vigencia de esta ley, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial” (todo lo destacado en los numerales es suplido)

Por otro lado, el Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público N° 41564-MIDEPLAN-H, estableció en su numeral 14 una serie de aspectos propios del rubro de anualidades que, por su importancia, ameritan ser transcritos:

“Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá según los siguientes parámetros:

a) Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y el Transitorio XXV de la Ley N° 9635. Las anualidades que se obtengan en fecha posterior al 4 de diciembre de 2018, se reconocerán únicamente mediante la evaluación del desempeño, a aquellos servidores que hayan obtenido una calificación de "muy bueno" o "excelente", o su equivalente numérico, según la escala definida.

b) El incentivo por anualidad será un monto nominal fijo para cada escala salarial en esquema de salario compuesto, que permanecerá invariable. El pago efectivo por el cumplimiento de cada anualidad, en supuestos de permanencias anuales de forma continúa prestando servicios a la Administración Pública, se realizará a partir del mes inmediato siguiente al aniversario de ingreso o reingreso de la persona servidora pública que labore bajo el esquema de salario compuesto. Cuando medien situaciones en las cuales se suspenda o interrumpa esa permanencia continúa prestando servicios a la Administración Pública, el cumplimiento de anualidades se ajustará a la fecha respectiva en la cual se puedan computar años completos de servicio y el pago efectivo de cada anualidad, se realizará a partir del mes inmediato siguiente al cumplimiento.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 62 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, aprobado mediante decreto ejecutivo N° 43952 del 28 de febrero del 2023)

c) El cálculo del monto nominal fijo para las anualidades que se adquieran con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, corresponde a un 1,94% (uno coma noventa y cuatro por ciento) del salario base de las clases profesionales y de 2.54% (dos coma cincuenta y cuatro por ciento) para clases no profesionales, de manera inmediata a partir de la entrada en vigencia de la ley, sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018, de conformidad con lo establecido en los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635, en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018.

d) De conformidad con el artículo 12 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, si el servidor fuera ascendido las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el presente artículo. Bajo ningún supuesto se revalorizarán las anualidades que devengaba previo al ascenso. Aplicará de igual forma para el caso de descensos.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41807 del 23 de julio del 2019)

e) Los cambios respecto al parámetro de cálculo de las anualidades serán aplicables a todas las personas servidoras públicas, a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 9635.

f) Para el cálculo de anualidades, deberá reconocerse el tiempo prestado en otras instituciones estatales.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 2° del decreto ejecutivo N° 41904 del 9 de agosto de 2019)

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41729 del 20 de mayo del 2019)

De esta forma y como un primer elemento que no se discute, pero que resulta importante, es el hecho de que en acatamiento del numeral 26 de la Ley N° 2166, las anteriores disposiciones normativas introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública por la citada Ley N° 9635 y su reglamento, y en concreto, las relativas al incentivo de anualidades, le resultan indiscutiblemente aplicables al Ministerio de Salud a partir de la entrada en vigencia de aquella ley (4 de diciembre del 2018).

Ahora bien, respecto al incentivo de anualidad, su concepto lo encontramos recogido en el artículo 1° del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público, N° 41564-MIDEPLAN-H, que lo define en los siguientes términos:

“a) Anualidad: incentivo salarial concedido a los servidores públicos como reconocimiento a su permanencia de forma continua prestando sus servicios a la Administración Pública en aquellos casos que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente número numérico en la evaluación anual, y a título de monto nominal fijo para cada escala salarial”.

En referencia al tema, esta Procuraduría General ha sostenido que las anualidades constituyen un sobresueldo que se cancela a los servidores públicos como reconocimiento por los años de servicio prestados y por la experiencia adquirida en el Sector Público; sin embargo, ese pago no constituye solamente un premio por antigüedad, pues su reconocimiento no depende únicamente del transcurso del tiempo, sino que es necesario que el servidor obtenga una determinada calificación de servicios en el año anterior a su cancelación (dictamen N° C-057-2020 del 18/02/2020).

Por su parte, la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 de 4 de diciembre del 2018, reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública y dispuso que el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos constituye un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable (artículos 26.2 y 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública).

En referencia a dicha nominalización, en nuestro dictamen N° C-366-2020 del 16 de septiembre del 2020, sostuvimos que resultan plenamente aplicables, entre otros aspectos retributivos, la conversión o nominalización de sobresueldos porcentuales preexistentes en montos fijos, conforme a lo dispuesto por los artículos 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y 17 del Reglamento al Título III de la Ley No. 9635 -Decreto Ejecutivo No. 41564-, con las excepciones que la propia Ley admite en caso de las compensaciones económicas por concepto de dedicación exclusiva y prohibición, por ejemplo. (Pronunciamientos OJ-041-2019, de 29 de mayo de 2019 y OJ-068-2019, de 20 de junio de 2019. Dictámenes C-153-2019, de 6 de junio de 2019; C-166-2019, de 13 de junio de 2019; C-194-2019, de 08 de julio de 2019; C-358-2019, de 3 de diciembre de 2019 y C-159-2020, de 30 de abril de 2020).

Así, para el caso de las anualidades, la conversión aludida será con base en lo dispuesto por los ordinales 50, 56, 57 inciso l) de la citada Ley de Salarios y Transitorios XXV y XXXI de la Ley N° 9635 y 14 del Reglamento a su Título III; preservándose las ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, las cuales de conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, mientras que las que se adquieran con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, su monto nominal fijo corresponde a un 1,94%  -clases profesionales- y de 2.54% -para clases no profesionales-, calculado sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018.

Por su parte y respecto a este incentivo, la Sala Constitucional en su resolución Nº 08201-2025 de las 13:00 horas del 17 de marzo del 2025 (concerniente a una Acción de Inconstitucionalidad incoada contra la Ley N° 9635), indicó:

“la anualidad se trata de un incentivo salarial ?un mecanismo de compensación? es decir no forma parte del núcleo salarial de los servidores públicos, el cual es concedido como un reconocimiento a su permanencia de forma continua prestando sus servicios a la Administración Pública de forma eficiente”.

            Al tratarse de un componente adicional al salario, la Sala Constitucional ha afirmado expresamente que “otorgar o reconocer anualidades, responde a los criterios de oportunidad y conveniencia que el legislador plasmó en la legislación, que bien puede reformar en el futuro” (sentencia N° 2014-001227); y en esa misma línea, esa Sala en la resolución Nº 08201-2025 previamente citada, indicó que: “es claro que perfectamente el legislador está facultado para regular hacia el futuro los términos y montos mediante los cuales se puede reconocer este tipo de incentivos salariales. También, siguiendo la misma lógica, el legislador puede perfectamente regular los requisitos necesarios para aspirar de forma legítima a este reconocimiento salarial”.

Partiendo de esa premisa y de que no hay un derecho a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico, así como que el reconocimiento de las anualidades responde a los criterios de oportunidad y conveniencia establecidas por el legislador (temas que en materia de anualidades han sido acogidos por la propia Sala Constitucional), cabe destacar que las modificaciones planteadas por la Ley N° 9635 y su reglamento al incentivo de anualidad, puntualmente el artículo 14 reglamentario que establece el mecanismo para calcular los montos nominales de las anualidades y lo procedente cuando ocurran movimientos de personal[2], encuentran asidero legal y respaldo constitucional:

“Ahora bien, dado que otorgar o reconocer anualidades, responde a criterios de oportunidad y conveniencia que el legislador debe establecer, no se considera que el mecanismo regulatorio establecido sea abiertamente irrazonable o desproporcionado. Dentro de las prerrogativas legislativas, el legislador podía elegir el monto a reconocer hacia el futuro, haciendo incluso una legítima distinción entre porcentajes a reconocer para las clases profesionales y no profesionales.

Es verdad que lo relativo a las remuneraciones no necesariamente debe quedar estancado, tal y como se expuso supra, pero en lo atinente a los pluses y el crecimiento de estos ?atendiendo a la grave situación fiscal? es disponible para el legislador y como ahora era urgente topar estos pluses para resguardar el estado de las finanzas públicas, también es verdad que a futuro pueden disponerse mecanismos compensatorios más favorables para retener el personal, pero ello responderá a una política pública propia del legislador que conforme al estado actual de las finanzas públicas no se puede anticipar.” (Resolución Nº 08201-2025 de las 13:00 horas del 17 de marzo del 2025 emitida por la Sala Constitucional) (lo destacado es suplido).

II. SOBRE EL FONDO DE LAS CONSULTAS EFECTUADAS

            De previo a dar contestación a las interrogantes consultadas, por la pertinencia que alberga, es preciso mencionar que mediante dictamen N° PGR-C-075-2022, esta Procuraduría General de la República con base en lo dispuesto en el ordinal 3, inciso b) “in fine” de nuestra Ley Orgánica, impuso un cambio oficioso parcial del criterio contenido en el dictamen C-396-2020 de 12 de octubre de 2020, únicamente en cuanto se interpretó el artículo 14 inciso d) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas, en el sentido que, cuando dicha disposición reglamentaria alude a “las anualidades acumuladas”, en caso de ascenso, se está refiriendo, no a las que acumuló antes del ascenso, sino a las que acumule durante aquél; las cuales serán reconocidas con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, según la conversión ordenada por Ley -ordinales 50, 56,57 inciso l) de la citada Ley de Salarios y Transitorios XXV y XXXI de la Ley N° 9635 y 14 del Reglamento a su Título III-, como un monto nominal fijo. De modo que ya no es posible revalorizar o aumentar con base en la categoría del cargo al cual se le asciende, los aumentos anuales nominalizados que arrastre el servidor.

En su lugar, se interpretó que en armonía con lo que fue el objetivo perseguido por el legislador con la reforma introducida al artículo 12 de la Ley N° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635, el artículo 14 inciso d) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas, se basta por sí mismo, debiendo entenderse que, cuando un servidor sea ascendido o descendido -temporal o permanentemente- en la clasificación o del puesto ocupado, el monto o valor a reconocer por concepto de anualidades acumuladas que arrastre deberán calcularse considerando el monto de anualidad establecido nominalmente para el nivel salarial de su nuevo puesto. Ajuste que no debe confundirse con el concepto de revalorización de anualidad que veda la ley y que es alusivo exclusivamente al ajuste por costo de vida o cualquier otro aumento decretado por el Poder Ejecutivo, que antes se hacía y que el legislador quiso evitar en adelante. Esta interpretación contenida en el dictamen N° PGR-C-075-2022, fue inclusive acogida por la Sala Constitucional en la resolución supra citada Nº 08201-2025 de las 13:00 horas del 17 de marzo del 2025 (concerniente a una Acción de Inconstitucionalidad incoada contra la Ley N° 9635).

Ahora bien, establecido lo anterior, nos avocamos a dar respuesta a las consultas realizadas, tomando para ello de soporte normativo y argumental lo hasta aquí desarrollado.

Las consultas indican:

“¿Es correcto establecer una distinción entre las personas servidoras que prestaban servicios para el Ministerio de Salud, respecto al incentivo de anualidades, antes del 4 de diciembre de 2018 y las que ingresaron posterior a esta fecha, considerando lo dispuesto en el Ley N° 9635 sobre el tema de anualidades?

¿Todas las anualidades desde el ingreso de la persona funcionaria a la administración pública deben regirse uniformemente bajo las disposiciones de la Ley Nº 9635 cuando exista un movimiento de personal?”.

De la lectura de lo consultado, surgen, a criterio de esta Procuraduría General, tres escenarios a considerar, a saber:

1. Funcionarios que ingresaron a la Administración antes del 4 de diciembre del 2018 y que con posterioridad a esa fecha no han sido objeto de movimientos de personal.
   1. En estos casos, las anualidades acumuladas antes del 4 de diciembre se conservan y se mantienen en el tiempo como montos nominales fijos (art 14 inciso a del Reglamento a la Ley 9635 y artículo 56 de la Ley N° 2166).
   2. Para las anualidades acumuladas después del 4 de diciembre del 2018, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial (art 14 inciso c del reglamento a la Ley N° 9635).

2. Funcionarios que ingresaron a la Administración antes del 4 de diciembre del 2018 y que con posterioridad a esa fecha sí han sido objeto de movimientos de personal.
   1. Al momento en que se le aplica un movimiento de personal (ascenso o descenso posterior al 4 de diciembre del 2018), las anualidades acumuladas antes del 4 de diciembre y las acumuladas posterior a esa fecha (es decir, todas las anualidades) se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 2166, artículo 38 de la Ley N° 9635 y el art 14 inciso d) del reglamento a la Ley 9635. Esta interpretación es la sostenida en el dictamen N° PGR-C-075-2022 y que la Sala Constitucional, en la resolución reiteradamente citada N° 08201-2025 sostuvo, al indicar:

       

      “Esta Sala considera que la discusión que se plantea es de interpretación e integración normativa y no un asunto de constitucionalidad. Nótese, sobre el particular, que la norma impugnada en su redacción original decía: “Si el servidor fuera ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría” de lo cual se rechaza que el servidor público no vaya a recibir una mejora salarial. Es verdad y así lo ha constatado este Tribunal que el punto ha sido objeto de análisis de las diversas instancias competentes en su interpretación y aplicación y, tal y como lo demandan los accionantes se ha llegado a la interpretación de que, en efecto, al existir un ascenso, la persona servidora empieza a recibir el monto correspondiente a las anualidades conforme a las cualidades del nuevo puesto que desempeña. De hecho, el decreto ejecutivo N° 41564-MIDEPLAN-H así lo explica de forma explícita en el art. 14 al disponer que:

      “d) De conformidad con el artículo 12 de la Ley N°2166, adicionado mediante artículo 3 de la LeyN°9635, si el servidor fuera ascendido las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el presente artículo. Bajo ningún supuesto se revalorizarán las anualidades que devengaba previo al ascenso. Aplicará de igual forma para el caso de descensos”. (Lo destacado no corresponde al original).

      También es posible encontrar que mediante la circular N° DG-CIR-009-2019 de 09 de agosto de 2019 la DGSC explicó lo siguiente:

      “Con el objetivo de facilitar la aplicación de dichas reformas y para efectos del pago de las anualidades de los servidores cubiertos por el Régimen Estatutario, se establece que el cálculo de éstas deberá realizarse según el monto de anualidad establecido para el nivel salarial, al cual se vincule la clase del puesto ocupado por la persona servidora. Lo anterior implica que cuando el funcionario sea parte de un movimiento de personal, que tenga como efecto un ascenso o descenso en la clasificación y puesto ocupado, el monto total a reconocer por concepto de anualidades, deberá calcularse considerando el monto de anualidad establecido para el nivel salarial, en el cual se encuentra asignada la nueva clasificación del puesto”.

      Adicionalmente, se constata que la PGR a través del dictamen N° 075 del 06 de abril de 2022, realizó las siguientes consideraciones:

       

      “Ahora bien, sobre los alcances del precepto reglamentario de marras, podrían darse dos posibles interpretaciones. La primera, dada por el dictamen C-396-2020, según la cual, partiendo que el concepto “revalorización” alude en el lenguaje común cualquier aumento de valor, en casos de ascensos, ya no es posible revalorizar o aumentar con base en la categoría del cargo al cual se le asciende, los aumentos anuales nominalizados que arrastre el servidor, los cuales permanecerán invariables. La segunda, consiste en que la “revalorización” tiene una acepción técnico jurídica específica, que en el caso de las anualidades alude al cambio o aumento automático que, antes de las reformas instauradas por la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, se daba en ellas producto del aumento al salario base decretado por el Poder Ejecutivo, ya fuera de manera general por costo de vida o por medio de un ajuste técnico de algunos niveles salariales. De modo que la invariabilidad o no revalorización –arts. 50 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública- alude al incremento en el valor de las anualidades producto de esos aumentos, no así a los cambios operados en la clasificación o en los puestos por el ascenso del servidor, supuesto en el que, por la correlación con el nivel salarial respectivo que el mecanismo de nominalización involucra, en caso de ascensos el monto de las anualidades que arrastre el servidor debe ajustarse reconociendo el valor de las mismas de acuerdo con el nivel salarial de la nueva clase del puesto que se pasaría a ocupar.

      No obstante, en especial consideración de los motivos suficientes y jurídicamente relevantes dados tanto por la DGSC, como por MIDEPLAN, y por los que no se comparte el criterio técnico jurídico contenido en nuestro dictamen, existen argumentos importantes para optar esta vez por la segunda interpretación del precepto reglamentario.

      En primer lugar, hemos de reconocer que, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, las anualidades se revalorizaban de forma automática, tomando en cuenta los salario bases actualizados al sumarse en ellos el costo de vida periódicamente decretado por el Poder Ejecutivo, así como por ajustes técnicos específicos(Entre otros muchos, dictamen C-314-2018 de 14 de diciembre de 2018), y que ello producía un aumento exponencial de los salarios, constituyéndose así en uno de los principales disparadores del gasto público, cuya solución el legislador la buscó concretamente con la nominalización de su valor económico con base a un parámetro fijo e invariable -salario base que corresponda a cada categoría para el mes de julio del año 2018-. No en vano hemos sostenido que “la no revalorización de los incentivos ya reconocidos, alude a la invariabilidad tanto del monto nominal fijo en el que se convierten las anualidades percibidas anteriormente al 4 de diciembre de 2018 –entrada en vigencia de la Ley No. 9635-, como al de las que se adquieran con posterioridad a aquella fecha, que también serán calculadas como un monto nominal fijo, según lo ordena la Ley” esto último, según art. 50 de la Ley de Salarios-.” (Dictamen C-153-2020 de 24 de abril de 2020).

      Por consiguiente, es razonable afirmar que lo invariable alude a la improcedencia de aquella revalorización de las anualidades que antes se daba por cambio constante en su valor producto de un aumento salarial periódico decretado por el Poder Ejecutivo, y no a otros supuestos que involucren cambios en la clasificación o de puestos, como es el caso de los ascensos. Esta es la interpretación que más se ajusta al objetivo de la Ley.

      En segundo término, derivado de lo anterior, al dotar de contenido o significado concreto aquel concepto jurídico indeterminado de “revalorización” que alude actualmente el ordinal 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, más allá de la acepción lingüística común a la que acudimos en el dictamen C-396-2020, ante el evidente déficit de precisión del precepto normativo, por la autonomía, independencia y en especial, por la autointegración del Derecho Administrativo respecto de otras del derecho (art. 9.1 LGAP), la primera fuente supletoria a la que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas o deficiencias en la regulación de determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo (art.9.2 Ibídem.), comprensivo de la totalidad de las normas escritas de Derecho Público existentes. Por lo que es razonable recurrir entonces al significado lingüístico-dogmático dado por el derecho nacional en materia de salarios, como aluden los criterios técnicos tanto de la DGSC, como del MIDEPLAN, y que, como referente conceptual directo, le da un contenido muy específico a aquel concepto; entendiendo por aquél la “Modificación del salario de las clases de puestos por concepto de incrementos decretados por el Poder Ejecutivo” (Decreto No. 38916-H de 13 de marzo de 2015y sus reformas. Sin que se limite con él -insistimos- otros supuestos distintos que involucren cambios en la clasificación o de puestos, como es el caso de los ascensos. Interpretación ésta que se orienta en la dirección más racional que se corresponde a la satisfacción del interés público (arts. 10 y 113 de la Ley General de la Administración Pública).

      De modo que contrario a lo que se concluyó originariamente, en realidad no es necesaria una interpretación correctiva que armonice las disposiciones normativas contenidas en los artículos 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y 14 inciso d) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H, como la que se hizo en el acápite II del dictamen C-396-2020. El tenor literal de la norma reglamentaria se basta así mismo: “De conformidad con el artículo 12 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, si el servidor fuera ascendido las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el presente artículo. Bajo ningún supuesto se revalorizarán las anualidades que devengaba previo al ascenso. Aplicará de igual forma para el caso de descensos” (Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41807 del 23 de julio del 2019).

      Por consiguiente, contrario a lo que se afirmó en el dictamen C-396-2020, debe entenderse que, por la correlación con el nivel salarial respectivo que el mecanismo de nominalización de pluses e incentivos salariales involucra, cuando un servidor sea ascendido o descendido –temporal o permanentemente- en la clasificación o del puesto ocupado, el monto o valor a reconocer por concepto de anualidades acumuladas que arrastre deberán calcularse considerando el monto de anualidad establecido nominalmente para el nivel salarial de su nuevo puesto. Es importante señalar que esta situación de ajuste no debe confundirse con el concepto de revalorización de anualidad que veda la ley y que es alusivo exclusivamente al ajuste por costo de vida o cualquier otro aumento decretado por el Poder Ejecutivo, que antes se hacía y que el legislador quiso evitar

      (…)

      Por consiguiente, ante el cambio de criterio operado en este dictamen, en orden específico de las preguntas formuladas debemos indicar que, en el contexto del objetivo deseado por el legislador al momento de promulgar la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No.9635, la “no revalorización” de las anualidades está referida a la improcedencia de modificar el monto nominalizado en que se convierten como consecuencia de incrementos salariales producto de los ajustes por costo de vida u otros técnicos que decrete el Poder Ejecutivo. Lo que permite, en el caso de ascensos o descensos, darle a las anualidades acumuladas anteriormente el valor nominalizado correspondiente al nuevo puesto que ocuparía”. (Lo destacado no corresponde al original).

      Conforme con tales antecedentes administrativos, se corrobora que lo planteado en este apartado en concreto hace alusión a una cuestión de legalidad en lo relativo a la debida interpretación de la norma, la cual, en sí misma no genera las limitaciones que plantea el accionante.”

       

3. Funcionarios que ingresaron a la Administración después del 4 de diciembre del 2018.
   1. En estos supuestos, se aplicará, para sus anualidades, el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial (art 14 inciso c del Reglamento a la Ley N° 9635)
   2. En caso de movimientos de personal, las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 2166 y el art 14 inciso d) del reglamento a la Ley 9635.

IV. CONCLUSIONES:

Con fundamento en todo lo expuesto, se concluye que:

• En fecha 4 de diciembre del 2018, entró en vigencia la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635, norma que, a grandes rasgos, consistió en una reforma integral orientada a la sostenibilidad fiscal. Sus pilares incluyeron la transformación del impuesto de ventas al Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) del 13%, la creación de impuestos a las rentas de capital, la implementación de una regla fiscal para controlar el gasto público y una serie de ajustes al empleo público.

   

• En relación con ese último elemento (cambios al régimen de empleo público), la citada normativa introdujo el “Título III” que radicó, literalmente, en la adición de una serie de capítulos y disposiciones transitorias a la Ley N° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública; estableciendo, entre otros, una serie nociones propias del rubro salarial de anualidades.

   

• En sujeción del numeral 26 de la Ley N° 2166, las disposiciones normativas introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública por la citada Ley N° 9635 y su reglamento, relativas al incentivo de anualidades, le resultan indiscutiblemente aplicables al Ministerio de Salud a partir de la entrada en vigencia de aquella ley (4 de diciembre del 2018).

   

• El concepto del incentivo de anualidad, lo encontramos recogido en el artículo 1° del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 referente al Empleo Público, N° 41564-MIDEPLAN-H.

   

• Esta Procuraduría General ha sostenido que las anualidades constituyen un sobresueldo que se cancela a los servidores públicos como reconocimiento por los años de servicio prestados y por la experiencia adquirida en el Sector Público; sin embargo, ese pago no constituye solamente un premio por antigüedad, pues su reconocimiento no depende únicamente del transcurso del tiempo, sino que es necesario que el servidor obtenga una determinada calificación de servicios en el año anterior a su cancelación (dictamen N° C-057-2020 del 18/02/2020).

   

• La Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635, reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública y dispuso que el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos constituye un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable (artículos 26.2 y 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública).

   

• La Sala Constitucional ha afirmado expresamente que “otorgar o reconocer anualidades, responde a los criterios de oportunidad y conveniencia que el legislador plasmó en la legislación, que bien puede reformar en el futuro” (sentencia N° 2014-001227); y en esa misma línea, esa Sala en la resolución Nº 08201-2025 previamente citada, indicó que: “es claro que perfectamente el legislador está facultado para regular hacia el futuro los términos y montos mediante los cuales se puede reconocer este tipo de incentivos salariales. También, siguiendo la misma lógica, el legislador puede perfectamente regular los requisitos necesarios para aspirar de forma legítima a este reconocimiento salarial”.

   

• Mediante dictamen N° PGR-C-075-2022, esta Procuraduría General de la República impuso un cambio oficioso parcial del criterio contenido en el dictamen C-396-2020 de 12 de octubre de 2020, únicamente en cuanto se interpretó el artículo 14 inciso d) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas, en el sentido que, cuando dicha disposición reglamentaria alude a “las anualidades acumuladas”, en caso de ascenso, se está refiriendo, no a las que acumuló antes del ascenso, sino a las que acumule durante aquél; las cuales serán reconocidas con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto como un monto nominal fijo; en su lugar, se interpretó que, cuando un servidor sea ascendido o descendido -temporal o permanentemente- en la clasificación o del puesto ocupado, el monto o valor a reconocer por concepto de anualidades acumuladas que arrastre deberán calcularse considerando el monto de anualidad establecido nominalmente para el nivel salarial de su nuevo puesto.

   

• De la lectura de lo consultado, surgen, a criterio de esta Procuraduría General, tres escenarios a considerar, a saber:

• Funcionarios que ingresaron a la Administración antes del 4 de diciembre del 2018 y que con posterioridad a esa fecha no han sido objeto de movimientos de personal.

  En estos casos, las anualidades acumuladas antes del 4 de diciembre se conservan y se mantienen en el tiempo como montos nominales fijos (Art 14 inciso a del Reglamento a la Ley 9635 y artículo 56 de la Ley N° 2166).

  Para las anualidades acumuladas después del 4 de diciembre del 2018, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial.

• Funcionarios que ingresaron a la Administración antes del 4 de diciembre del 2018 y que con posterioridad a esa fecha sí han sido objeto de movimientos de personal.

  Al momento en que se le aplica un movimiento de personal (ascenso o descenso posterior al 4 de diciembre del 2018), las anualidades acumuladas antes del 4 de diciembre y las acumuladas posterior a esa fecha (es decir, todas las anualidades) se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 2166 y el art 14 inciso d) del reglamento a la Ley 9635. Esta interpretación es la sostenida en el dictamen N° PGR-C-075-2022 y que la Sala Constitucional, en la resolución reiteradamente citada N° 08201-2025 sostuvo.

   

   

• Funcionarios que ingresaron a la Administración después del 4 de diciembre del 2018.

En estos supuestos, se aplicará, para sus anualidades, el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial.

En caso de movimientos de personal, las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 2166 y el art 14 inciso d) del reglamento a la Ley 9635.

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

                                      Cordialmente,

Daniel Josué Calvo Castro                                               

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

DJCC/scsa

PGR-C-135-2026

MINISTERIO DE SALUD. TEMAS TRATADOS: ANUALIDADES.

Por medio del oficio CARTA-MS-DM-770-2026 de fecha 9 de febrero del 2026, la señora Mary Munive Angermüller, entonces Ministra de Salud solicitó nuestro criterio técnico jurídico sobre las siguientes inquietudes:

“¿Es correcto establecer una distinción entre las personas servidoras que prestaban servicios para el Ministerio de Salud, respecto al incentivo de anualidades, antes del 4 de diciembre de 2018 y las que ingresaron posterior a esta fecha, considerando lo dispuesto en el Ley N° 9635 sobre el tema de anualidades?

¿Todas las anualidades desde el ingreso de la persona funcionaria a la administración pública deben regirse uniformemente bajo las disposiciones de la Ley Nº 9635 cuando exista un movimiento de personal?”.

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-135-2026, de 17 de agosto de 2026 suscrito por el Procurador Adjunto Daniel Josué Calvo Castro de la Dirección de la Función Pública, concluye lo siguiente:

“Esta Procuraduría General ha sostenido que las anualidades constituyen un sobresueldo que se cancela a los servidores públicos como reconocimiento por los años de servicio prestados y por la experiencia adquirida en el Sector Público; sin embargo, ese pago no constituye solamente un premio por antigüedad, pues su reconocimiento no depende únicamente del transcurso del tiempo, sino que es necesario que el servidor obtenga una determinada calificación de servicios en el año anterior a su cancelación (dictamen N° C-057-2020 del 18/02/2020).

La Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635, reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública y dispuso que el incentivo por anualidad de los funcionarios públicos constituye un monto nominal fijo para cada escala salarial, monto que permanecerá invariable (artículos 26.2 y 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública).

La Sala Constitucional ha afirmado expresamente que “otorgar o reconocer anualidades, responde a los criterios de oportunidad y conveniencia que el legislador plasmó en la legislación, que bien puede reformar en el futuro” (sentencia N° 2014-001227); y en esa misma línea, esa Sala en la resolución Nº 08201-2025 indicó que: “es claro que perfectamente el legislador está facultado para regular hacia el futuro los términos y montos mediante los cuales se puede reconocer este tipo de incentivos salariales. También, siguiendo la misma lógica, el legislador puede perfectamente regular los requisitos necesarios para aspirar de forma legítima a este reconocimiento salarial”.

Mediante dictamen N° PGR-C-075-2022, esta Procuraduría General de la República impuso un cambio oficioso parcial del criterio contenido en el dictamen C-396-2020 de 12 de octubre de 2020, únicamente en cuanto se interpretó el artículo 14 inciso d) del Reglamento del Título III de la Ley Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Decreto N° 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas, en el sentido que, cuando dicha disposición reglamentaria alude a “las anualidades acumuladas”, en caso de ascenso, se está refiriendo, no a las que acumuló antes del ascenso, sino a las que acumule durante aquél; las cuales serán reconocidas con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto como un monto nominal fijo; en su lugar, se interpretó que, cuando un servidor sea ascendido o descendido -temporal o permanentemente- en la clasificación o del puesto ocupado, el monto o valor a reconocer por concepto de anualidades acumuladas que arrastre deberán calcularse considerando el monto de anualidad establecido nominalmente para el nivel salarial de su nuevo puesto.

Para los funcionarios que ingresaron a la Administración antes del 4 de diciembre del 2018 y que con posterioridad a esa fecha no han sido objeto de movimientos de personal. En estos casos, las anualidades acumuladas antes del 4 de diciembre se conservan y se mantienen en el tiempo como montos nominales fijos (Art 14 inciso a del Reglamento a la Ley 9635 y artículo 56 de la Ley N° 2166). Para las anualidades acumuladas después del 4 de diciembre del 2018, se aplicará el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial.

Para los funcionarios que ingresaron a la Administración antes del 4 de diciembre del 2018 y que con posterioridad a esa fecha sí han sido objeto de movimientos de personal. Al momento en que se le aplica un movimiento de personal (ascenso o descenso posterior al 4 de diciembre del 2018), las anualidades acumuladas antes del 4 de diciembre y las acumuladas posterior a esa fecha (es decir, todas las anualidades) se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 2166 y el art 14 inciso d) del reglamento a la Ley 9635. Esta interpretación es la sostenida en el dictamen N° PGR-C-075-2022 y que la Sala Constitucional, en la resolución N° 08201-2025 sostuvo.

Para los funcionarios que ingresaron a la Administración después del 4 de diciembre del 2018. En estos supuestos, se aplicará, para sus anualidades, el uno coma noventa y cuatro por ciento (1,94%) del salario base para clases profesionales, y el dos coma cincuenta y cuatro por ciento (2,54%), para clases no profesionales, sobre el salario base que corresponde para el mes de enero del año 2018 para cada escala salarial. En caso de movimientos de personal, las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 2166 y el art 14 inciso d) del reglamento a la Ley 9635.”