Dictamen : 129 - del 12/08/2026

12 de agosto del 2026

PGR-C-129-2026

Doctor

Alexander Sánchez Cabo

Presidente

Junta Rectora

Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM)

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio CARTA-CONAPAM-JR-099-O-2025, recibido en la Procuraduría General de la República el 05 de mayo del 2026, por medio del que se consulta respecto a la viabilidad jurídica para que el Ministerio, al que se encuentra adscrito un órgano con personalidad jurídica instrumental, asuma competencias del cuerpo colegiado que dirige este último. En concreto, se peticiona dilucidar lo siguiente:

“… Si ante la desintegración del órgano colegiado que actúa como instancia decisoria y jerarca institucional dentro de una entidad con personalidad jurídica instrumental y desconcentración máxima adscrita a un Ministerio, es jurídicamente viable que dicho Ministerio, en su condición de superior jerárquico supremo, se avoque el conocimiento de los procedimientos administrativos en curso para continuar su tramitación en el estado en que se encuentran.”

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:

La consultante explica que no remite criterio legal de la Dirección Jurídica de CONAPAM, por cuanto, la temática cuyo análisis se peticiona la involucra directamente, en su lugar, aporta el estudio normativo confeccionado por la Licenciada Mónica Ross Gutiérrez, en condición de asesora de la Junta Rectora de CONAPAM, la que, referente al tema de interés, concluyó lo siguiente:

“Ante el escenario expuesto y los elementos jurídicos analizados, la avocación se configura como una alternativa jurídicamente procedente para evitar que los procedimientos administrativos se vean afectados por la inactividad del órgano colegiado. Este mecanismo permitiría que el jerarca competente asuma, de manera excepcional y dentro de los límites previstos en la ley, el conocimiento de los procedimientos en el estado en que se encuentran, garantizando así la protección de los derechos de las personas involucradas y la continuidad de los intereses públicos a cargo de la Administración. Su procedencia se sustenta en razones de oportunidad, conforme lo establece el artículo 93, inciso 1), de la Ley General de la Administración Pública”.

II.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LO CONSULTADO.

Este órgano técnico asesor ha sido conteste, a través de su jurisprudencia administrativa, respecto de los requisitos que deben cumplir las consultas que se nos plantean con la finalidad de atenderlas.

En ese sentido, al concretar lo dispuesto en los numerales 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, se han definido tres exigencias mínimas de admisibilidad, cuyo acatamiento determina la emisión de nuestro criterio. Veamos:

?     La disyuntiva sometida a nuestro conocimiento debe ser clara, concreta y versar sobre tópicos jurídicos genéricos.

?     La solicitud de dictamen debe hacerse acompañar del criterio de la Asesoría Jurídica de la institución consultante, resolver todos los aspectos cuestionados y ser requerido con el único objetivo de elevar a nosotros el cuestionamiento.

?     La consulta debe ser planteada por el jerarca institucional, quien, a su vez, debe peticionar el estudio jurídico.

Atender los requerimientos supra señalados dista mucho de ser una simple formalidad, por el contrario, resulta de vital importancia dadas las implicaciones que el dictamen por nosotros vertido tendrá para la institución que peticiona criterio, ya que, le resultará vinculante. Y, en consecuencia, la satisfacción de aquellos garantiza que el consultante sopesó la utilidad y conveniencia de plantear la disyuntiva. En esa línea hemos sostenido lo siguiente:

“Ante este panorama, importa precisar, en primer lugar, que la función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

Del estudio de las normas mencionadas se deduce la existencia de tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: i) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano; ii) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y iii) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.”[1]

Pues bien, analizada que fuere la documentación remitida a esta Procuraduría puede concluirse que la consulta en estudio incumple uno de los requerimientos recién citados, en particular, la necesidad de que la consulta sea planteada por el Jerarca de la institución correspondiente.

En la especie, la doctora Mary Munive Angermüller, en condición de presidenta, a la sazón, de la Junta Rectora de CONAPAM, peticiona criterio respecto a la posibilidad, desde el punto de vista legal, que el Ministerio al que se encuentra adscrita esa Cámara asuma la competencia de esta última, respecto de procedimientos administrativos que no pueden ser resueltos en razón de encontrarse imposibilitada para sesionar.

De lo expuesto se sigue sin mayor dificultad que, lo cuestionado podría implicar para el Ministerio de la Presidencia, órgano al que se encuentra adscrito CONAPAM -numeral 32 de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, N° 7935 del 25 de octubre de 1999-, asumir todos los íter procedimentales que, ante la desintegración del cuerpo colegiado de reciente cita, el CONAPAM no puede resolver. Por lo que, sin lugar a dudas, la posibilidad de solicitar criterio incumbe únicamente al jerarca de aquella cartera, pues será la que en última instancia deberá asumir la responsabilidad de tramitar y emitir el acto final de esos expedientes administrativos.

 Y es que, bajo esa inteligencia debe entenderse el numeral segundo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 de fecha 27 de setiembre de 1982, cuando define que el cuestionamiento debe ser formulado por el jerarca de la entidad que, una vez resuelta la consulta, detentara una solución jurídica definitiva, en lo tocante al planteamiento que sometió a este órgano técnico asesor. Tal exigencia responde a que éste cuenta con una visión integral de la institución que dirige y como procurar el fin público que debe satisfacer, lo que, le permite decidir la pertinencia de solicitar un pronunciamiento vinculante sobre una temática específica que definirá en adelante su actuar.

En ese sentido, se ha decantado esta Procuraduría General de la República mediante dictamen C-092-2021 de 7 de abril de 2021, al indicar lo siguiente:

“dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica le otorga a los dictámenes, es lógico que la misma ley haya limitado la posibilidad de solicitarlos disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que, en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico vinculante a este órgano asesor.”

Con base en todo lo expuesto, tenemos que, la gestión que nos ocupa incumple requisitos de admisibilidad imprescindibles para verter pronunciamiento y, por ende, se suscita un problema insalvable que impide rendir el dictamen peticionado

Sin perjuicio de lo expuesto, con la finalidad de colaborar con la Administración activa, conviene remitirse a lo indicado por este órgano técnico asesor a través del Dictamen C-183-2014 de 3 de junio de 2014, mediante el que, indicó lo siguiente:

“…Se nos consulta si al no estar debidamente integrado el Tribunal por un atraso en la ratificación de sus miembros, el Ministro de Justicia puede avocar las competencias de ese órgano y decidir lo relativo al nombramiento de su personal administrativo.

Al respecto, debemos indicar que si se acude al artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, donde se regula la figura de la desconcentración, no es posible encontrar una solución clara al punto que aquí interesa, pues del inciso 2 a), de esa norma, en relación con su inciso 3), se desprende que el superior no puede avocar las competencias del órgano inferior desconcentrado; sin embargo, inmediatamente después, y de forma contradictoria, el inciso 4) del mismo artículo 83 dispone que “La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa”.

Por otra parte, si acudimos a la regulación específica de la figura de la avocación, la cual se encuentra en el artículo 93 de la Ley General de la Administración Pública, podría afirmarse inicialmente que sí procede la avocación en el caso bajo análisis, pues el inciso 1) de ese artículo señala que el superior podrá avocar las competencias del inferior, “… cuando no haya recurso jerárquico contra la decisión de éste”, como ocurre con lo que resuelva el Tribunal Registral Administrativo; sin embargo, esa interpretación nos conduciría a admitir que el superior de un órgano máximamente desconcentrado (en este caso, de un Tribunal Administrativo) puede recuperar para sí, sin más trámite, una competencia que le ha sido transferida definitivamente, por vía legal, a un órgano especializado, lo cual no resulta congruente con las razones que justifican la existencia de un tribunal administrativo.

Al referirse a los términos en que está concebido el artículo 93 de la Ley General de la Administración Pública, la doctrina ha señalado lo siguiente:

“Esta confusa redacción, podría conducir, incluso, a la interpretación extrema y errónea de que los asuntos específicos de conocimiento de un órgano desconcentrado en grado máximo –que ordinariamente agota la vía administrativa, artículo 126, inciso c), LGAP- pueden ser avocados por el superior formal (v. gr. Que el Ministro de Hacienda podría avocar el conocimiento de un asunto determinado del Tribunal Fiscal Administrativo o del Tribunal Aduanero Nacional) lo cual no resulta lógico ni conveniente, en función del ejercicio de una competencia técnico-exclusiva, la imparcialidad y la objetividad buscadas con la desconcentración”. JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, San José, segunda edición, 2009, p. 469.

En este caso, estima esta Procuraduría que no es procedente que un Ministro, como superior orgánico de un Tribunal Administrativo al cual le han sido asignadas competencias específicas por medio de una desconcentración máxima operada por ley, pueda avocar dichas competencias sin una norma de rango legal que lo autorice. 

Esa conclusión resulta conforme con lo dispuesto en el artículo 85 de la LGAP, el cual regula los requisitos para los cambios de competencia en general.  Según ese artículo, toda transferencia de competencias tendrá que ser autorizada por una norma expresa (inciso 1), y en toda hipótesis, la norma que autoriza la transferencia deberá tener rango igual, o superior, al de la norma que crea la competencia transferida (inciso 2).

Lo anterior implica que para que el Ministro de Justicia pueda ejercer, por vía de avocación, una competencia desconcentrada legalmente a favor del Tribunal Registral Administrativo, es necesario que exista una norma expresa que lo autorice y, además, que esa norma sea de rango legal, para respetar la jerarquía de la disposición que creó la desconcentración a favor del Tribunal.”

III.- CONCLUSIÓN.

A.- La disyuntiva sometida a criterio de este órgano técnico asesor detenta un problema insalvable de admisibilidad que impide rendir el dictamen peticionado.

B.- Con la finalidad de colaborar con la Administración activa, conviene acudir a lo por nosotros dispuesto a través del Dictamen C-183-2014 de 3 de junio de 2014.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración;

        Laura Araya Rojas

Procuradora

LAR/rag

[1] Procuraduría General de la República, Dictamen PGR-C-093-2026 de 08 de junio del 2026.