Dictamen : 131 - del 17/08/2026

17 de agosto del 2026

PGR-C-131-2026

Señora

Aura Yamileth López Obregón

Alcaldesa

Municipalidad de Upala

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio MU-ALM-OFIC-1594-2025 del 03 de noviembre del 2025, código interno 15440-2025, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

“De manera respetuosa, procedo a realizar Consulta respecto a la posibilidad legal de reconocer anualidades a servidores municipales de nuevo ingreso o que cuenten con nombramiento posterior al año 2018, pero que la institución pública en la que laboraban no les haya aplicado la evaluación o que no cuenten con la constancia de las evaluaciones, siendo por motivos ajenos a los funcionarios.

¿Es posible reconocer anualidades a servidores municipales de nuevo ingreso o que cuenten con nombramiento posterior al año 2018, pero que la institución pública en la que laboraban no les haya aplicado la evaluación de desempeño?”

1. ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

    

   Indica usted que presenta esta consulta debido a que mantiene una duda sobre la debida aplicación del tema sometido a nuestra consideración. Aclara que, aunque cuenta con el criterio legal de su gestor jurídico, emitido en el oficio MU-GV-GJ-CL-006-2025, mantiene dudas sobre la interpretación dada.

    

   Además, afirma que su fundamento jurídico para requerir nuestro criterio es el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y aclara que lo hace “bajo la premisa de realizar los procesos de la manera más adecuada y apegada a derecho en el manejo de fondos públicos”.

    

   A la consulta se adjuntó el criterio legal MU-GV-GJ-CL-006-2025 del 31 de octubre del 2025, emitido por el Lic. José Fabio Olivas Esquivel en su condición de gestor jurídico del gobierno local. En dicho criterio, se realiza un análisis general sobre la normativa aplicable al reconocimiento del pago por concepto de anualidades. Para ello, se consideran las disposiciones de la Constitución Política (art. 11), el Código Municipal (arts. 144, 146, 150 y 155), el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n° 9635 (modificación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n° 2166, específicamente los arts. 27.3 y 27.4, 38.2, 45, 47, 48, 49), junto con su transitorio XXXIII. Además, se analiza lo dispuesto en la Ley n° 2166 (arts. 12, 26 y el transitorio único de dicha ley), la Convención Colectiva de la Municipalidad de Upala[1](art. 20 párrafo tercero) y el Código de Trabajo (art. 17).

    

   Asimismo, se hace mención a los dictámenes de esta Procuraduría General C-159-2020 del 30 de abril del 2020, C-100-2021 del 13 de abril del 2021, PGR-C-203-2022 del 16 de setiembre del 2022, así como el criterio legal DJ-C-79-2023 del 01 de marzo del 2023, emitido por la Dirección Jurídica del Poder Judicial. En definitiva, en el informe legal, se concluyó:

    

   “Por todo lo anterior, desde esta Gestión Jurídica, conforme al ordenamiento jurídico y salvo mejor criterio, conforme a las normas y criterios de la PGR, en sentido estricto, considera que no es procedente el reconocimiento del pago por concepto de anualidades aquellos servidores públicos que no cuenten con la respectiva evaluación, la cual en caso de contar con las mismas debe ser igual o superior a “muy bueno”, mas, sin embargo, no puede dejar de lado este Gestor Jurídico, que para el caso de aquellos funcionarios que vienen de otra institución pública, pero que no cuenten con la evaluación por motivos ajenos a su persona, sino más bien, por incumplimiento de la institución pública, persiste la duda,pero que de momento como se indicó líneas atrás, no sería procedente realizar el reconocimiento por concepto de anualidades, aquellos servidores que no cuenten con la respectiva evaluación de desempeño conforme a lo que ordenan las normas”. (SIC) (El resaltado es suplido)

    

   Por otro lado, de una revisión de nuestros archivos y registros documentales, encontramos el dictamen PGR-C-024-2025 del 10 de febrero del 2025, donde se inadmitió una gestión idéntica a la que nos ocupa, la cual fue presentada por usted, mediante el oficio MU-ALM-OFIC-002-2025 del 06 de enero del 2025.

    

   Lo resuelto en el citado dictamen se debió a que no se cumplían dos requisitos fundamentales: a saber, el estudio legal que se nos remitió no fue elaborado para solicitar nuestro criterio y el tema objeto de estudio versaba sobre un caso concreto que -conforme se les explicó- debía ser resuelto por el gobierno local y no por esta Procuraduría General.

    

   A pesar de ello, nuevamente se realiza la misma consulta, esta vez acompañada de un criterio legal elaborado específicamente para consultarnos; no obstante, existe evidencia irrefutable en nuestros registros documentales que la duda formulada guarda relación directa con un caso concreto de un funcionario de ese gobierno local, tal y como quedó expuesto en el dictamen PGR-C-024-2025 op. cit., en el que se resaltó lo siguiente:

    

   “Sumando a lo expuesto, de la lectura del criterio legal que se adjuntó a la consulta es evidente que lo que se pretende es definir la situación puntual de un funcionario de esa municipalidad que, si bien no se indica el nombre, lo cierto es que se hace referencia expresa en los antecedentes, lo cual escapa de la competencia asesora genérica a cargo de esta Procuraduría. Veamos:

   “ANTECEDENTES-.

   En fecha 18 de enero del 2024, mediante correo electrónico y de manera verbal, respecto al pago de anualidades, a solicitud de la Gestora de Talento Humano, Estibaliz Campos Rodríguez solicita:

   “(…) solicito muy respetuosamente el criterio legal, dado que según me han indicado las anualidades se pagan cuando existe una evaluación de desempeño.

   El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellos servidores que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente numérico, según la escala definida. El ochenta por ciento (80%) de la calificación anual, se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo, y un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior.

   Claro está que entiendo la situación del funcionario y si existe jurisprudencia, pronunciamientos u cualquier otro tema legal que se indique lo contrario, esta unidad reconocerá las anualidades (…)”

   (…)

   Sobre el particular, el presente criterio legal nace en razón de que un servidor público de esta Municipalidad realiza la solicitud del reconocimiento de sus anualidades, particularmente, de las anualidades que surgieron de algunos años que laboro en otra Municipalidad, pero que dicha municipalidad al realizar la solicitud de tiempo servido y evaluaciones, le remiten documentación respecto a los años servidos, pero sobre las evaluaciones, la indicación es que no se le realizaron, que no cuentan con las evaluaciones por lo cual no se las pueden facilitar, lo cual es motivo del presente criterio por el departamento de Talento Humano, siendo que el artículo 49 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en resumen establece: “Artículo 49- Efectos de la evaluación anual. El resultado de la evaluación anual será el único parámetro para el otorgamiento del incentivo por anualidad a cada funcionario. (…)”, mas, sin embargo, en el caso específico del funcionario, la situación no deriva de control propio, sino que, se debe a que la Municipalidad para la que él laboró varios años no le realizó las evaluaciones que son un deber que recae sobre la administración y no sobre el servidor, pero que lo afecta de manera directa en el caso particular del reconocimiento de las anualidades”. (El subrayado es suplido)

   Lo anterior evidencia, en primer lugar, que se incumplieron las formalidades que debe observar el criterio legal como requisito de admisibilidad de las consultas; pero, además, que la consulta versa sobre un caso concreto que debe ser resuelto por esa Municipalidad y no por esta Procuraduría General”.

    

   En esa inteligencia, no puede pretender la municipalidad consultante que, a través de un criterio vinculante, se traslade la aplicación del derecho en la toma de decisión en sí misma a esta Procuraduría, pues ello más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la autonomía municipal, pues el gobierno local quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en esa municipalidad, sino, en este órgano superior consultivo.

    

   Ante esta situación, debemos reiterar que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023, PGR-C-111-2023, PGR-C-184-2025 y más recientemente el PGR-C-093-2026)

    

   Sin perjuicio de lo explicado, en consideración de la investidura de la consultante y su necesidad de esclarecer la duda que plantea, procederemos a realizar un abordaje general sobre el tema objeto de consulta, sin que se pueda entender que estamos emitiendo un pronunciamiento particular y vinculante en relación con alguna situación jurídico administrativa concreta y específica que pueda acontecer en este asunto, a nivel interno de esa municipalidad.

     

2. abordaje general sobre el tema objeto de consulta

    

   Se requiere de la Procuraduría General un criterio sobre la viabilidad legal o no de reconocer anualidades “al personal municipal de nuevo ingreso o con nombramiento posterior al año 2018”, en aquellos supuestos donde la institución de la que proceden, no aplicó la evaluación del desempeño o carecen de la constancia correspondiente, por razones no imputables a las personas servidoras.

    

   Sobre dicha consulta, se debe advertir que su redacción no es la más adecuada y resulta sumamente ambigua e imprecisa, situación que dificulta su abordaje, pues la imprecisión en el objeto de la consulta impide conocer la duda jurídica y rendir de manera adecuada nuestro criterio. Sin embargo, como antes apuntamos, se realizará un estudio general sobre el tema planteado, para brindarle a la señora alcaldesa un criterio jurídico que le permita por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad resolver la situación concreta que se extrae de la presente gestión.

    

   Dicho esto, iniciemos precisando que el Reglamento del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, emitido mediante el Decreto Ejecutivo n.° 41564-MIDEPLAN-Hdel 11 de febrero del 2019 y sus reformas, en su artículo 1°, definió la anualidad como un“… incentivo salarial concedido a los servidores públicos como reconocimiento a su permanencia de forma continua prestando sus servicios a la Administración Pública en aquellos casos que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivalente número numérico (SIC)en la evaluación anual, y a título de monto nominal fijo para cada escala salarial.” (El subrayado es nuestro).

    

   En ese mismo contexto, los artículos 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n°. 2166 del 09 de octubre de 1957 y sus reformas, y el 14 del mencionado Reglamento, disponen:

    

   “Artículo 12- El incentivo por anualidad se reconocerá el mes inmediato siguiente al aniversario del ingreso o reingreso de la persona servidora pública que labore bajo el esquema de salario compuesto y de acuerdo con las siguientes normas:

   a) Si el servidor es trasladado a un puesto de igual o inferior categoría a la del puesto que esté ocupando, no habrá interrupción alguna en cuanto al cómputo del tiempo para el aumento de salario.

   b) Si el servidor es ascendido, comenzará a percibir el mínimo de anualidades de la nueva categoría; bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos.

   c) A las personas servidoras públicas, en propiedad o interinos, se les computará, para efectos de reconocimiento del incentivo por anualidad, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del sector público.

   (Así reformado por el artículo 49 sub inciso a) de la Ley Marco de Empleo Público, N° 10159 del 8 de marzo de 2022)” (Lo resaltado es nuestro)

   “Artículo 14.- Anualidades. El incentivo de anualidad se reconocerá según los siguientes parámetros:

   a) Las anualidades ya recibidas previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, se conservan y mantienen en el tiempo como montos nominales fijos, producto de la forma en que se revalorizaban antes del 4 de diciembre de 2018, de conformidad con lo establecido en el artículo 56[2] de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635 y el Transitorio XXV[3]de la Ley N° 9635. Las anualidades que se obtengan en fecha posterior al 4 de diciembre de 2018, se reconocerán únicamente mediante la evaluación del desempeño, a aquellos servidores que hayan obtenido una calificación de "muy bueno" o "excelente", o su equivalente numérico, según la escala definida.

   b) El incentivo por anualidad será un monto nominal fijo para cada escala salarial en esquema de salario compuesto, que permanecerá invariable. El pago efectivo por el cumplimiento de cada anualidad, en supuestos de permanencias anuales de forma continúa prestando servicios a la Administración Pública, se realizará a partir del mes inmediato siguiente al aniversario de ingreso o reingreso de la persona servidora pública que labore bajo el esquema de salario compuesto. Cuando medien situaciones en las cuales se suspenda o interrumpa esa permanencia continúa prestando servicios a la Administración Pública, el cumplimiento de anualidades se ajustará a la fecha respectiva en la cual se puedan computar años completos de servicio y el pago efectivo de cada anualidad, se realizará a partir del mes inmediato siguiente al cumplimiento.

   (Así reformado el inciso anterior por el artículo 62 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, aprobado mediante decreto ejecutivo N° 43952 del 28 de febrero del 2023)

   c) El cálculo del monto nominal fijo para las anualidades que se adquieran con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, corresponde a un 1,94% (uno coma noventa y cuatro por ciento) del salario base de las clases profesionales y de 2.54% (dos coma cincuenta y cuatro por ciento) para clases no profesionales, de manera inmediata a partir de la entrada en vigencia de la ley, sobre el salario base que corresponde para el mes de julio del año 2018, de conformidad con lo establecido en los transitorios XXV y XXXI del título tercero de la Ley N° 9635, en concordancia con la Resolución de la Dirección General del Servicio Civil DG-087-2018 de las nueve horas de 2 de julio de 2018.

   d) De conformidad con el artículo 12 de la Ley N° 2166, adicionado mediante artículo 3 de la Ley N° 9635, si el servidor fuera ascendido las anualidades acumuladas se le reconocerán con el valor de la anualidad correspondiente a su nuevo puesto, como un monto nominal fijo según lo dispuesto en el presente artículo. Bajo ningún supuesto se revalorizarán las anualidades que devengaba previo al ascenso. Aplicará de igual forma para el caso de descensos.

   (Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 41807 del 23 de julio del 2019)

   e) Los cambios respecto al parámetro de cálculo de las anualidades serán aplicables a todas las personas servidoras públicas, a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 9635.

   f) Para el cálculo de anualidades, deberá reconocerse el tiempo prestado en otras instituciones estatales”. (El subrayado es suplido)

    

   Ergo, el incentivo de la anualidad se encuentra claramente ligado a la evaluación de desempeño de un funcionario público. Sistema en el que ha operado un cambio de paradigma con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n° 9635, pues se supera aquel criterio subjetivo de mera valoración del rendimiento individual del servidor en su trabajo en general, y se trasciende metodológicamente a criterios objetivos sobre la base de indicadores cuantitativos de cumplimiento de metas individuales de productos y servicios prestados, vinculados a procesos y proyectos que realice la dependencia a la que pertenece el servidor (arts. del 45 al 50 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, introducidos por la Ley no. 9635). (Ver sobre el tema los pronunciamientos OJ- OJ-041-2019, de 29 de mayo del 2019 y C-194-2019 del 08 de julio de 2019, entre otros).

    

   En consecuencia, conforme lo analizamos en el dictamen C-194-2019 del 08 de julio de 2019, la vinculación de la evaluación del desempeño con “el pago de la anualidad es evidente, toda vez que su pago depende del resultado de la evaluación del desempeño.Lo anterior sin perjuicio de las anualidades correspondientes a periodos pasados, las cuales ya pasaron a integrar el salario bruto del servidor, salario que no puede ser disminuido según lo dispuesto en el Transitorio XXV de la ley 9635.” (Ver en el mismo sentido el criterio C-100-2021 del 13 de abril del 2021)

    

   Aunado a lo anterior, debe tenerse presente, que el artículo 45 de la Ley de Salarios de la Administración Pública Ley, nº 2166, adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n° 9635 del 3 de diciembre de 2018, establece que: “La evaluación del desempeño será un mecanismo para la mejora continua de la gestión pública y del desempeño y desarrollo integral de los funcionarios públicos.”

    

   En este contexto, los numerales 47, 48 y 49 de la citada Ley 2166, disponen lo relativo al fundamento metodológico, los criterios de evaluación y los efectos de la aplicación de la evaluación del desempeño anual a las personas servidoras públicas. Veamos:

    

   “Artículo 47- Fundamento metodológico de la evaluación del desempeño. La evaluación del desempeño de los funcionarios se fundamentará en indicadores cuantitativos de cumplimiento de metas individuales de productos y servicios prestados, vinculados a los procesos y los proyectos que realice la dependencia a la que pertenece, y la del cuerpo gerencial en todos sus niveles para el cumplimiento de las metas y los objetivos institucionales.

   Será responsabilidad de cada superior definir los procesos y los proyectos de la dependencia, así como los productos y los servicios prestados, de conformidad con la normativa vigente y los planes estratégicos gubernamentales institucionales.

   Los lineamientos generales aplicables para todo sector público los definirá el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), con el objetivo de homogenizar y estandarizar, con las salvedades respectivas, los métodos de evaluación y los sistemas de información respectivos.

   (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018)”

   “Artículo 48- Criterios para la evaluación del desempeño. Cada jefatura de la Administración Pública, al inicio del año, deberá asignar y distribuir a todos los funcionario entre los procesos, proyectos, productos y servicios de la dependencia, estableciendo plazos de entrega y tiempo estimado para su elaboración. Será responsabilidad de cada superior jerárquico dar seguimiento a este plan de trabajo anual; su incumplimiento será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.

   Para el seguimiento regular y frecuente de las actividades del plan de trabajo, cada administración deberá establecer un sistema informático al efecto, alimentado por cada funcionario con las actividades diarias vinculadas a dichos procesos, proyectos y productos, y el cumplimiento de plazos y tiempos. Será responsabilidad de cada funcionario, incluido todo el nivel directivo, la actualización y el mantenimiento al día de la información necesaria para la evaluación de su desempeño, de conformidad con los procesos, proyectos, productos y servicios asignados particularmente, sus plazos de entrega y tiempos estimados para su elaboración, en dicho sistema informático que la administración pondrá a su disposición. Su incumplimiento será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable.

   El incentivo por anualidad se concederá únicamente mediante la evaluación del desempeño para aquellas personas servidoras públicas que laboren bajo el esquema de salario compuesto, que hayan cumplido con una calificación mínima de "muy bueno" o su equivale numérico, según la escala definida, de conformidad con las siguientes reglas:

   a) Un ochenta por ciento (80%) de la calificación anual se realizará sobre el cumplimiento de las metas anuales definidas para cada funcionario, de conformidad con lo dispuesto en el presente capítulo.

   b) Un veinte por ciento (20%) será responsabilidad de la jefatura o superior, que se evaluará según el buen rendimiento acorde con las competencias necesarias para el desempeño del puesto.

   (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018)

   (Así reformado por el artículo 49 sub inciso a) de la Ley Marco de Empleo Público, N° 10159 del 8 de marzo de 2022)”

   “Artículo 49- Efectos de la evaluación anual. El resultado de la evaluación anual será el único parámetro para el otorgamiento del incentivo por anualidad a cada funcionario.

   Las calificaciones anuales constituirán antecedente para la concesión de estímulos que establece la ley y sugerir recomendaciones relacionadas con el mejoramiento y el desarrollo de los recursos humanos. Será considerado para los ascensos, las promociones, los reconocimientos, las capacitaciones y los adiestramientos, y estará determinado por el historial de evaluaciones del desempeño del funcionario. Igualmente, el proceso de evaluación deberá ser considerado para implementar las acciones de mejora y fortalecimiento del potencial humano.

   Anualmente, la Dirección General de Servicio Civil dictará los lineamientos técnicos y metodológicos para la aplicación de los instrumentos de evaluación del desempeño, los cuales serán de acatamiento obligatorio.

   (Así adicionado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018)”

   (Lo resaltado en los numerales citados es nuestro)

    

   Sumado a lo narrado, también encontramos que la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), n°. 10159 del 8 de marzo del 2022, en su artículo 4 inciso a), instaura formalmente como uno de los principios rectores del empleo público al “Principio de Estado como patrono único”, el cual define de la siguiente manera:

    

   “a) Principio de Estado como patrono único: parte de la premisa de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, independientemente de en dónde labora la persona servidora pública. Esto implica que, cuando una persona servidora pública se traslada de un puesto a otro, dentro del sector público, la relación de empleo debe computarse como una sola a efectos de reconocer los derechos laborales que correspondan y responder por los deberes funcionales, indistintamente de las variaciones de puesto que puedan presentarse.

   Adicionalmente, conlleva a que las sanciones que generen el despido sin responsabilidad patronal del funcionario en una institución, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, impedirán a cualquier otra entidad u órgano que forme parte del Estado contratarlo por un plazo que va de seis meses a dos años”. (El subrayado es suplido) (En el mismo sentido el ordinal 4 inciso a), del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público (RLMEP), Decreto Ejecutivo n°. 43952-PLAN del 28 de febrero del 2023 y sus reformas, lo establece)

    

   El anterior marco normativo atinente a las anualidades y las evaluaciones de desempeño fue fortalecido no solo con la emisión de la Ley n°. 9635, conforme se explicó, sino también con la promulgación de la LMEP y su Reglamento, y a nivel de las instituciones cubiertas bajo la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), se elaboró la Directriz n°. 029-Plan, denominada “Lineamientos metodológicos generales para la evaluación del desempeño de las personas servidoras públicas, cubiertas por la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica en materia de empleo público”, entre otras disposiciones normativas.

    

   A modo de ejemplo, en el artículo 27 de la LMEP se dispuso que la evaluación del desempeño será un mecanismo para la mejora continua de la gestión pública y del desempeño y desarrollo integral de las personas servidoras públicas. Este instrumento de evaluación deberá ser objetivo, sin perjuicio en contra del servidor por injerencia política, persecución, acoso laboral y a la moral y ética, o por eventuales denuncias en contra de sus superiores por posibles faltas en contra de la administración eficiente de los recursos de la Hacienda Pública.

    

   Específicamente, los numerales 28 y 29 de dicho cuerpo normativo[4], indican:

    

   “ARTÍCULO 28- Fundamento metodológico de la evaluación del desempeño. La evaluación del desempeño de las personas servidoras públicas se fundamentará en indicadores cuantitativos de cumplimiento de metas individuales de productos y servicios prestados, vinculados a los procesos y los proyectos que realice la dependencia a la que pertenece, y la del cuerpo de los niveles directivos en todos sus niveles para el cumplimiento de las metas y los objetivos institucionales.

   Será responsabilidad de cada superior definir los procesos y los proyectos de la dependencia, así como los productos y los servicios prestados, de conformidad con la normativa vigente y los planes estratégicos gubernamentales institucionales.

   Los lineamientos generales aplicables para todo el sector público los definirá el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán), con el objetivo de homogeneizar y estandarizar, con las salvedades respectivas, los métodos de evaluación y los sistemas de información respectivos”. (Énfasis agregado)

   “ARTÍCULO 29- Criterios para la evaluación del desempeño. Cada jefatura de la Administración Pública, al inicio del año, deberá asignar y distribuir a todas las personas servidoras públicas entre los procesos, proyectos, productos y servicios de la dependencia, estableciendo plazos de entrega y tiempo estimado para su elaboración.

   Será responsabilidad de cada persona superior jerárquica dar seguimiento a este plan de trabajo anual; su incumplimiento será considerado, previo procedimiento administrativo, falta grave de conformidad con la normativa aplicable.

   Para el seguimiento regular y frecuente de las actividades del plan de trabajo, cada administración deberá establecer un sistema informático al efecto, alimentado exclusivamente durante la jornada laboral por cada persona servidora pública con actividades diarias vinculadas a dichos procesos, proyectos y productos, y el cumplimiento de plazos y tiempos. Será responsabilidad de cada persona servidora pública, incluido todo el nivel directivo, la actualización y el mantenimiento al día de la información necesaria para la evaluación de su desempeño, de conformidad con los procesos, proyectos, productos y servicios asignados particularmente, sus plazos de entrega y tiempos estimados para su elaboración, en dicho sistema informático que la Administración pondrá a su disposición. Su incumplimiento será considerado falta grave de conformidad con la normativa aplicable”. (El subrayado es nuestro)

    

   En este contexto, en el reciente pronunciamiento PGR-C-36-2026 del 16 de febrero del 2026, hicimos mención al tema de las evaluaciones de desempeño que regula la LMEP. En lo conducente, resaltamos que:

    

   “Las disposiciones relativas a las evaluaciones de desempeño se encuentran primordialmente en la Ley n.° 10159, Ley Marco de Empleo Público, su reglamento el Decreto Ejecutivo n.° 43952 -PLAN, la Directriz n.° 029-PLAN, así como en las normas citadas en la sección anterior de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

   En lo interesa para el objeto de la consulta, este marco normativo establece: 

   1. La fijación del principio de mérito, capacidad y competencias como principio rector del empleo público, así como los principios de excelencia en el servicio y legalidad (artículo 4 inciso e) de la LMEP en concordancia con los artículos 4 incisos d) y e) y 31 del Decreto Ejecutivo n.° 43952).
   2. La definición de valoración de mérito como el proceso que tiene el propósito valorar las aptitudes del servidor público en función de los objetivos institucionales, con base en criterios de equidad e imparcialidad (artículo 5 inciso u) de la LMEP).
   3. La estipulación de las evaluaciones de desempeño como mecanismo para la mejora continua de la gestión pública, evaluaciones que deberán ser objetivas (artículo 27 de la LMEP y artículo 30 del Decreto Ejecutivo n.° 43952).
   4. La creación de un Sistema General de Empleo Público cuya rectoría recae en el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), lo cual alcanza a la mayoría de relaciones de empleo público con las exclusiones indicadas en la ley. Este sistema también es conformado por la Dirección General de Servicio Civil, como órgano encargado de la asesoría técnica, así como con las disposiciones de alcance general definidas como directrices en la ley (artículos 5 inciso c) y 6 de la LMEP en concordancia con el ordinal 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y con los artículos 2, 3, 5 inciso 5) y 6 del Decreto Ejecutivo n.° 43952).
   5. Se establece la competencia del MIDEPLAN para emitir los lineamientos y principios generales para la evaluación del desempeño de todas las relaciones de empleo público, con las exclusiones que indica la ley, así como la responsabilidad de las administraciones activas de cumplir con los lineamientos que se emitan en la materia con las salvedades respectivas (artículos 7 inciso f), 9 incisa b) y 28 de la LMEP y artículos 46 y 47 de la Ley de Salarios de la Administración Pública).  Asimismo, se determina la obligatoriedad de las instituciones públicas, con las excepciones existentes, de acatar los lineamientos técnicos y metodológicos para la aplicación de instrumentos de evaluación que anualmente disponga la Dirección General de Servicio Civil (artículo 49 de la Ley de Salario de la Administración Pública y artículos 9 y 32 del Decreto Ejecutivo n.° 43952).
   6. Se decreta con causal de despido la obtención de dos evaluaciones del desempeño consecutivas inferiores a una calificación del setenta por ciento (artículo 21 de la LMEP). (…)”.

       

      Además, debemos agregar que la normativa estudiada se complementa con lo regulado en el propio Código Municipal, en sus ordinales 144 al 150, como bien lo resaltó el criterio legal adjunto a esta consulta. Dichos artículos contemplan todo lo relacionado con la evaluación y calificación anual de los servicios prestados por los trabajadores municipales comprendidos en dicha ley. Así entonces, la evaluación y calificación de servicios será una apreciación del rendimiento del servidor en cada uno de los factores que influyen en su desempeño general. Las categorías que se utilizarán para la evaluación anual serán: regular, bueno, muy bueno y excelente -art. 146 del código citado-.

       

      Como es fácilmente apreciable, el Código Municipal regula que los trabajadores municipales comprendidos en dicha ley, tendrán anualmente una evaluación y calificación de sus servicios. Para tal fin, la oficina de recursos humanos confeccionará los formularios y los modificará si fuere necesario, previa consulta al alcalde municipal, a quien le corresponderá elaborarlos donde no exista esta oficina -art. 144-. Y, en ese sentido, es necesario resaltar que la evaluación o calificación anuales de servicios servirán como reconocimiento a los servidores, estímulo para impulsar mayor eficiencia y factor que debe considerarse para el reclutamiento y la elección, la capacitación, los ascensos, el aumento de sueldo, la concesión de permisos y las reducciones forzosas de personal -art. 145-.

       

      Valga hacer la acotación de que precisamente el propio Código Municipal establece que la oficina de recursos humanos velará por que cada jefe cumpla con lo dispuesto en orden a la evaluación y calificación de servicios -art.146 segundo párrafo-. Al punto que el canon 150 regula que cuando el resultado de la evaluación y calificación de servicios anual del servidor sea regular dos veces consecutivas el hecho, se considerará falta grave.

       

      Partiendo de lo hasta aquí expuesto, y en atención al tema de interés de la señora alcaldesa, es necesario acotar que la respuesta a la duda que formula -en tesis de principio- nos la brinda la propia normativa estudiada, con especial énfasis en lo estipulado en los artículos 12 inciso c) de la Ley 2166, y 14 inciso f) del Decreto Ejecutivo n.° 41564-MIDEPLAN-H citados, para reconocer el incentivo por anualidad.

       

      En las anteriores normas, se regula la posibilidad de computar, para efectos de reconocimiento del incentivo por anualidad, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del sector público, por parte de las personas servidoras públicas, en propiedad o interinos.

       

      Inclusive, el ordinal 12 precisa que el incentivo por anualidad se reconocerá el mes inmediato siguiente al aniversario del ingreso o reingreso de la persona servidora pública que labore bajo el esquema de salario compuesto, lo cual es replicado en la norma reglamentaria -art. 14 inciso b)-. No está de más recordar que, si el servidor público es remunerado bajo el esquema de salario global, dicho incentivo no procede.

      Ahora bien, las particularidades que presente el personal municipal de nuevo ingreso o con nombramiento posterior al año 2018 (se entiende con posterioridad a la promulgación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), en aquellos supuestos donde la institución de la que proceden, no aplicó la evaluación del desempeño o carecen de la constancia correspondiente, por razones no imputables a las personas servidoras, deben ser analizadas puntualmente por esa municipalidad, para determinar si existen razones excepcionales que justifiquen tal omisión, a pesar de haber laborado en aquella institución pública. Todo lo anterior, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad.

       

      En todo caso, tómese en cuenta el amplio análisis efectuado por esta Procuraduría General, en el dictamen C-173-2020 del 11 de mayo del 2020[5], mediante el cual, ante una consulta formulada por el auditor de la Municipalidad de Turrubares, relacionada con el reconocimiento del tiempo servido en el sector público para efectos del pago de anualidades, fuimos categóricos en concluir lo siguiente:

       

      “En síntesis, considera esta Procuraduría: 1) que existen pronunciamientos reiterados tanto de éste Órgano Asesor, como de los Tribunales de Justicia, en los cuales se admitió, antes de la aprobación de la ley n.° 6835, el reconocimiento del tiempo servido en todo el sector público para efectos del pago de beneficios laborales, entre los que se encuentra el de anualidades; 2) que la intención de la ley n.° 6835 con la adición de un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública fue la de consolidar un derecho que ya había sido reconocido en vía administrativa y judicial; 3) que la Sala Constitucional ha admitido la posibilidad de aplicar la teoría del Estado patrono único en todos aquellos aspectos de la relación de empleo público en los que no haya norma expresa que lo prohíba; 4) que la teoría del Estado patrono único sigue siendo utilizada como principio hermenéutico para solucionar conflictos que se presentan en materia de empleo público; y, 5) que la reforma al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública no prohibió expresa, ni implícitamente, el reconocimiento del tiempo servido en todas las instituciones del sector público para efectos de anualidades. 

               Partiendo de lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que sí es posible reconocer, para el pago de anualidades, el tiempo servido en las diversas instituciones del sector público. Lo anterior con base en la teoría del Estado patrono único, y en la autorización expresa contenida en el artículo 14, inciso f), del “Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.Como consecuencia de ello, se reconsideran parcialmente los dictámenes C-160-2019 del 10 junio del 2019, C-194-2019 del 8 de julio 2019, C-324-2019 del 6 de noviembre del 2019, C-031-2020 del 30 de enero de 2020, y la opinión jurídica OJ-132-2019 del 12 de noviembre del 2019, únicamente en lo relativo a ese aspecto”. (La negrita es suplida)

       

      A mayor abundamiento, debemos resaltar que ante un cuestionamiento similar al que ahora se nos consulta, concretamente en orden a sí es posible cancelar anualidades sin evaluación de servicio, en nuestro dictamen PGR-C-120-2025 del 16 de junio del 2025, señalamos:

      “(…) De modo que,en cuanto al pago de anualidad y evaluación de desempeño, a quienes estén aun sujetos al esquema o sistema de salario compuesto, debió estarse a la normativa especial que, para dicho efecto, tuviera la institución respectiva, o bien, a falta de ella, a lo dispuesto por la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas), considerándose inexorablemente los cambios operados por las reformas introducidas a dicho cuerpo legal por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas-. Así como a lo dispuesto, de forma general, por los Lineamientos generales de gestión de desempeño de las personas servidoras públicas, Decreto Ejecutivo No. 42087-MP-PLAN de 4 de diciembre de 2019, y otras disposiciones normativas e instrumentos elaborados por cada institución con el fin de regular sus respectivos sistemas de evaluación de desempeño. Debiendo en todo caso ser la jefatura inmediata del servidor específico, la que debió realizar la evaluación respectiva -art. 9 de los citados lineamientos generales-(Dictamen PGR-C-066-2024 del 22 de abril del 2024).

      Sin obviar, por supuesto, las limitaciones impuestas por la Ley Marco de Empleo Público, No. 10.159, y derivadas concretamente de su Transitorio XI, que excluye a quienes devenguen un salario compuesto mayor al que le corresponde a su categoría bajo la modalidad de salario global, de aquellos incrementos salariales que se sean producto del reconocimiento de “incentivos”. Y como el decreto No. 41.564 en su artículo 1 define la anualidad como un “incentivo salarial”, al igual que lo hace su artículo 14, reformado por el ordinal 62 del RLMEP (Decreto No. 43.952), el pago de anualidad sería improcedente en aquellos supuestos aludidos (Dictámenes PGR-C-028-2024 de 19 de febrero de 2024 y PGR-C-132-2024 de 17 de junio de 2024).

      Así como el hecho, según el cual, con base en el Transitorio único adicionado a la Ley No. 2166 por la Ley No. 9908 de 21 de octubre de 2020, el pago del incentivo por concepto de anualidad, correspondiente a los períodos 2020-2021 y 2021-2022, fue suspendido, no así su reconocimiento como antigüedad acumulada; aspecto que no incide en la realización de las evaluaciones de desempeño de dichos períodos, ni el reconocimiento y eventual pago futuro -no retroactivo- de esas anualidades (Pronunciamiento OJ-108-2020 de 20 de julio de 2020. Dictámenes C-073-2021 de 12 de marzo de 2021, C-082-2022, op. cit. y PGR-C-203-2022 de 16 de setiembre de 2022).

      Por todo ello, ante el cuestionamiento concreto de si es posible cancelar anualidades sin evaluación de servicio, hemos sido contundes en advertir que de no aplicarse la evaluación de desempeño, no es procedente reconocer el pago del incentivo por concepto de anualidad, toda vez -se insiste- que dicho pago no constituye únicamente un reconocimiento por antigüedad, pues su reconocimiento no depende exclusivamente del transcurso del tiempo, sino que resulta necesario que el servidor obtenga una determinada calificación de servicios en el año anterior a su cancelación y esa calificación se obtiene mediante la evaluación de desempeño dispuesta en el artículo 48 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (Dictamen C-100-2021, op. cit., ratificado por dictamen PGR-C-024-2025 de 10 de febrero de 2025).

      No obstante, habrá de considerarse a modo de excepción a dicha regla, aun a falta hoy de normativa expresa que antes existía^[6][6], aquellas situaciones concretas (licencias, suspensiones cautelares con goce de salario, descansos, enfermedades, prórroga o renovación, u otras causas análogas, según prevé el artículo 153, párrafo in fine del Código de Trabajo) en las que hemos reconocido que la antigüedad tiende a acumularse aún en los períodos que exista suspensión de la relación de empleo; esto porque la antigüedad alude al tiempo acumulado por el que se ha estado vinculado a determinado patrono y no a la prestación efectiva de los servicios, como si ocurre con el concepto de “servicio continuo” que se exige en las vacaciones -art. 153, párrafo primero Ibídem.-, lo cual no se da en las anualidades. De ahí que deba reconocerse el tiempo acumulado, por ejemplo, durante la suspensión cautelar, a los efectos de la anualidad respectiva, en reconocimiento de los años de servicio acumulados, sin que la falta de una determinada calificación de los servicios pueda ser obstáculo para ello (Dictamen C-073-2021 de 12 de marzo de 2021. Reiterado por el C-106-2024 de 03 de junio de 2024); aspecto que, según hemos reconocido, puede ser regulado por disposiciones normativas e instrumentos elaborados por cada institución u órgano público, para regular sus respectivos sistemas de evaluación del desempeño (Dictamen C-073-2021, op. cit.).

      Dicho lo cual, sin extralimitarnos en el asesoramiento técnico jurídico que brindamos a la Administración Pública, ni pretender pronunciarnos sobre la validez o no de una conducta o decisión específica ya adoptada, pues solo en casos taxativos específicos -arts. 173 y 183 de la LGAP-, ejercemos un control previo de legalidad sobre actuaciones concretas, podemos afirmar que,si a pesar de no haber aplicado evaluaciones de desempeño anuales, se reconocieron aumentos anuales a sus servidores, podríamos estar ante conductas administrativas inválidas.

      “La invalidez del acto es su disconformidad con el orden jurídico. Este orden debe entenderse como el conjunto de reglas escritas y no escritas que regulan el acto y configuran su esquema legal. La discrepancia del acto frente a este esquema es la causa y la esencia de la invalidez. La consecuencia inmediata de la invalidez es la ineptitud del acto para producir efecto jurídico en forma segura y definitiva. Un acto inválido o bien no produce efecto o produce sólo provisionalmente, y mientras no sea eliminado por otro acto llamado de anulación." (Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann S.A., San José, 2000, pág. 411). De conformidad con lo expuesto, los vicios invalidantes de los actos administrativos, se van a ver reflejados en sus elementos, por este motivo es necesario analizar cada uno de estos elementos para verificar su conformidad con el ordenamiento jurídico.” (Dictamen C-243-2017 de 23 de octubre de 2017).(…)”. (La negrita y el subrayado es nuestro) (Ver también el dictamen PGR-C-036-2026 op. cit.)

       

      Los anteriores dictámenes se reafirman en esta oportunidad; en consecuencia, deberá estarse la señora alcaldesa a lo allí resuelto.

       

       

3. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:

1.- Una vez estudiada la presente gestión y debido a su ambigüedad e imprecisión, situación que dificulta su abordaje, ya que dicha particularidad impide conocer la duda jurídica y rendir de manera adecuada nuestro criterio, se omite pronunciamiento expreso sobre la única interrogante.

2.- Sin embargo, se remite a la consultante al estudio general efectuado sobre el tema de su interés, criterio jurídico que le permitirá por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad resolver la situación concreta evidenciada.

3.- En todo caso, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible porque versa sobre un caso concreto que debe ser resuelto por la Municipalidad y no por esta Procuraduría General, tal y como se explicó ampliamente.

                                                                  Cordialmente,

Yansi Arias Valverde                                                      Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                      Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                   Dirección de la Función Pública

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