Dictamen : 126 - del 30/07/2026

30 de julio de 2026

PGR-C-126-2026

Señor

José Luis Araya Alpízar

Subdirector General de Presupuesto Nacional

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° MH-DGPN-SD-OF-0057-2026 de fecha 22 de mayo del 2026, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha, según código interno número 6122-2026.

OBJETO DE LA CONSULTA

Mediante el oficio indicado, el consultante solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre una posible antinomia normativa entre la Ley No. 9524 y el artículo 12 del Decreto Ejecutivo No. 34276. En concreto, se plantea la siguiente interrogante:

"¿Genera la aplicación de la Ley n.° 9524 una eventual incompatibilidad normativa o conflicto de normas con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Ejecutivo n.º 34276 del 05 de noviembre del 2007, Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Costarricense de Cooperación con la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), particularmente en lo concerniente al régimen jurídico de aprobación presupuestaria de los órganos desconcentrados del Gobierno Central con personalidad jurídica instrumental y, en su caso, cuál es el alcance de dicha incompatibilidad y la forma en que debe resolverse conforme a los principios de jerarquía normativa, especialidad y temporalidad que rigen el ordenamiento jurídico-administrativo y presupuestario?"

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el consultante adjuntó el criterio legal emitido por la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), materializado en el oficio número MH-STAP-DE-AJ-0274-2026 de fecha 22 de mayo de 2026.

El criterio legal aportado concluye que existe una tensión normativa entre el régimen general instaurado por la Ley No. 9524, que obliga a incorporar los presupuestos de los órganos desconcentrados al Presupuesto Nacional para aprobación legislativa, y el artículo 12 del Decreto Ejecutivo N° 34276, respecto a la aprobación y gestión presupuestaria de la Comisión Costarricense de Cooperación con la UNESCO. El criterio concluye que, en aplicación del principio de temporalidad y jerarquía normativa, resulta procedente considerar una derogatoria tácita parcial del artículo 12 indicado, en tanto se opongan al mandato de la ley, siendo necesario el pronunciamiento vinculante de la Procuraduría para delimitar dichos alcances.

SOBRE LA LEY No. 9524

La promulgación de la Ley No. 9524 del 7 de marzo de 2018, supuso una transformación en el régimen financiero de la Administración Central. Su artículo 1 dispone expresamente que "Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa. El Ministerio de Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar para incorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del órgano respectivo, el apoyo técnico para facilitar el análisis y la toma de decisiones en el proceso de discusión y aprobación legislativa del presupuesto de la República”.

La jurisprudencia administrativa de ésta Procuraduría ha sido clara al explicar los alcances de esta norma. En el dictamen PGR-C-153-2025, que retoma el criterio plasmado en los dictámenes números C-151-2021 y C-181-2018, se indicó, que el objetivo de esta legislación fue incorporar los presupuestos independientes de la Administración Central del Estado al Presupuesto Nacional, con la finalidad de que se dé plena eficacia a los principios constitucionales y técnicos en materia presupuestaria. En lo de interés, el dictamen número PGR-C-153-2025 sintetiza el criterio sostenido sobre el tema, en los siguientes términos:

“(…) I.- La aprobación del presupuesto de los órganos desconcentrados del Gobierno Central se rige por la Ley N° 9524 (…)

En orden a la primera interrogante, tenemos que lo previsto en el artículo 16 recién transcrito efectivamente plantea una antinomia con lo dispuesto en la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central (Ley N° 9524 del 7 de marzo de 2018), puesto que este último cuerpo normativo tiene la clara finalidad de regir en forma uniforme el proceso de aprobación presupuestaria de dichos órganos, suprimiendo la competencia que anteriormente ejercía la Contraloría General en estos supuestos. Así, el artículo 1° de dicha Ley 9524 dispone a la letra lo siguiente:

“ARTÍCULO 1- Aprobación presupuestaria de los órganos desconcentrados del Gobierno central.

Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa.

El Ministerio de Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar para incorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del órgano respectivo, el apoyo técnico para facilitar el análisis y la toma de decisiones en el proceso de discusión y aprobación legislativa del presupuesto de la República.”

Ahora bien, tal como lo menciona el criterio legal adjunto a la consulta, este es un tema que ya ha sido tratado a fondo por esta Procuraduría General en los dictámenes números C-181-2018, C-072-2019 y C-391-2020, donde hemos mantenido una línea consistente en cuanto al propósito uniformador de las regulaciones especiales que desarrolla la Ley N° 9524.

De los más recientes pronunciamientos sobre el particular, nos permitimos retomar en lo conducente nuestro dictamen N° C-151-2021 de fecha 31 de mayo de 2021 (reiterado mediante dictámenes PGR-C-073-2022 de 5 de abril de 2022 y PGR-C-230-2023 del 22 de noviembre de 2023), el cual brinda una profusa interpretación y explicación sobre el tema que concierne a su consulta. Así, el citado dictamen señala lo siguiente:

“A. LOS ALCANCES Y FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL (N.°9524) AL MATERIALIZAR EL PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD PRESUPUESTARIA Y DEVOLVER AL CONGRESO EL CONTROL DE LA APROBACIÓN DE LOS INGRESOS Y GASTOS DE LOS ÓRGANOS TITULARES DE PRESUPUESTOS INDEPENDIENTES

Tal como lo explicamos en el dictamen C-181-2018, mencionado en el criterio jurídico del órgano consultante, el objeto de la mal denominada Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central consiste en “incorporar los presupuestos independientes de la Administración Central del Estado al Presupuesto Nacional, con la finalidad de que se dé plena eficacia a los principios constitucionales y técnicos en materia presupuestaria y se garantice y robustezca el control político expresado en el direccionamiento de la Administración por parte del Poder Ejecutivo y en la aprobación del Presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa” (ver en el mismo sentido, el dictamen C-072-2019, del 20 de marzo).

Decimos que mal llamada así, porque como también lo advertimos en el pronunciamiento C-391-2020, del 8 de octubre, la aludida norma se enfoca indebidamente –al menos de nombre– en la figura de los órganos desconcentrados, cuando su objeto realmente lo constituye los órganos titulares de un presupuesto propio dotados generalmente de personalidad jurídica instrumental, con independencia de su grado de desconcentración.

Las principales consecuencias jurídicas de esa “unificación presupuestaria de los Ministerios y sus órganos desconcentrados”, según lo profesaba la exposición de motivos del entonces proyecto de ley, han sido ampliamente analizadas por la Procuraduría basándose en los antecedentes legislativos del expediente n.°20.203 –que documentó el trámite de aprobación de la Ley n.°9524– siendo la primera y más relevante, como lo señaló el dictamen C-181-2018, de repetida cita, el que “todo presupuesto independiente debe ser incorporado a la Ley de Presupuesto, para ser aprobado por la Asamblea Legislativa. Y es que, como consecuencia directa de la Ley 9524, fuera de la Asamblea Legislativa no existe órgano con competencia para aprobar esos presupuestos; pero para que la Asamblea los apruebe, se requiere que sean incluidos en la Ley de Presupuesto de la República” (el subrayado no es del original).

Esta competencia a favor del Congreso se establece con toda claridad en el primer párrafo del artículo 1 de la de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central: “Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa” (el subrayado no es del original).

Corolario de la atribución parlamentaria anterior, es la reducción del ámbito de competencia de la Contraloría General de la República respecto de los presupuestos de esos órganos, al igual que de los correspondiente a unidades ejecutoras, fondos, programas y cuentas que administraban recursos de manera independiente de la Administración central; cuya potestad aprobatoria, en adelante, es definida exclusivamente en relación con la Administración Descentralizada, de acuerdo con la modificación que el artículo 2 de la Ley n.°9524, letras a) y b), hizo al párrafo tercero del artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n.°7428, del 7 de setiembre de 1994), y a los artículos 24 y 34 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, respectivamente. Por ende, como también lo precisó el referido pronunciamiento C-181-2018, “si la Contraloría pierde competencia, la recobra la Asamblea Legislativa y para que esta ejerza esa competencia de aprobación, se impone la incorporación de los presupuestos de esos órganos, fondos, cuentas, programas al Presupuesto Nacional.”

Otra consecuencia jurídica de fuste de la Ley n.°9524 conecta con la intención del legislador por fortalecer las atribuciones que la Constitución Política le otorgó al Congreso y al Poder Ejecutivo en materia de control presupuestario y de dirección política, respectivamente (artículos 140.9, 177 y 178), concretizando así, los principios de unidad y universalidad presupuestarias (artículos 176 y 180 constitucionales).

Así lo recoge la exposición de motivos del entonces proyecto que dio lugar a la Ley n.°9524, cuando destaca que por la vía de someter al control de la Asamblea Legislativa todos los presupuestos independientes de titularidad de los órganos desconcentrados pertenecientes al Poder Ejecutivo se buscaba mejorar la coordinación y coherencia interna de la Administración Central, generando mayor eficiencia en la ejecución del gasto para el cumplimiento de los fines que tiene encomendados (folio 7 del expediente legislativo n.°20.203), y en ese sentido expresaba:

“El presente proyecto de ley se ocupa exclusivamente del control presupuestario al cual están sometidos los órganos desconcentrados de la Administración Central y pretende devolver a la Asamblea Legislativa el control pleno de la aprobación del presupuesto diseñado por el legislador constituyente. Se propone que los presupuestos de dichos órganos, unidades ejecutoras, fondos, programas y cuentas que se encuentren adscritos al Gobierno Central y que administren recursos de manera independiente, se rijan por los mismos procedimientos aplicables a los ministerios a los que pertenecen” (folio 8 del expediente n.° 20.203. El subrayado no es del original).

En esa misma línea, la Contraloría al rendir su criterio en ese mismo expediente legislativo de la propuesta en discusión, en oficio n.°DFOE-0024-2017, del 27 de febrero de 2017, expuso: “Por una parte, otorgaría al Poder Ejecutivo una mayor incidencia y participación en la formulación de los presupuestos de los adscritos a sus ministerios, lo cual permitiría una mayor coordinación y orientación de las políticas públicas y un mayor poder de incidencia en su cumplimiento. Por otra parte, la Asamblea Legislativa tendría la oportunidad de analizar y aprobar el Presupuesto de la República con la totalidad de los recursos que pertenecen a la Administración Central y al mismo tiempo, poner en ejercicio el control político de oportunidad y conveniencia sobre los resultados que se podrían alcanzar de la Hacienda Pública” (folio 412, el subrayado no es del original).

De nuevo, el aludido dictamen C-181-2018 profundiza en ese par de objetivos que están detrás de la integración financiera al presupuesto nacional de los órganos desconcentrados dotados de personalidad jurídica instrumental con la promulgación de la Ley n.°9524:

“1-. UNA INCORPORACIÓN QUE GARANTIZA LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Y EL CONTROL DE LOS PODERES PÚBLICOS

La Ley tiende a concretizar los principios de unidad y universalidad presupuestarias pero también el control de los poderes políticos sobre los presupuestos independientes de la Administración Central.

De los artículos 176 y 180 de la Constitución Política se derivan los principios presupuestarios de unidad, universalidad, equilibrio, anualidad, legalidad y especialidad presupuestaria. Se trata de principios de valor constitucional, por lo que se imponen al legislador y a toda la Administración Pública. En efecto, dispone la Constitución Política en lo que interesa:

“ARTÍCULO 176.- El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.

El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre.

ARTÍCULO 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.

Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.

Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento”.

Esos principios clásicos tienden a mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado y, particularmente, la claridad y transparencia en el manejo de los fondos públicos. Para lo cual se deben garantizar medios de control al Parlamento sobre el Gobierno y claridad y transparencia en la actividad administrativa. Al disponer el artículo 176 de la Constitución Política que el Presupuesto comprende la totalidad de los ingresos y gastos que origine la actividad financiera del Estado, consagra el principio de universalidad presupuestaria. Puesto que todos los ingresos y egresos públicos deben estar contenidos en la Ley de Presupuesto, se sigue que no pueden existir ingresos y gastos fuera de esa Ley. De conformidad con el principio de unidad presupuestaria, la autorización presupuestaria debe estar contenida en un documento único, sea la Ley de Presupuesto.

Objetivos difíciles de alcanzar en vista del proceso de desconcentración administrativa, que conduce en muchos casos a un desmembramiento administrativo, que en materia presupuestaria se traduce por la existencia de un presupuesto "autónomo", independiente del Presupuesto Nacional que puede ser financiado por el Estado, a través de transferencias o bien por la afectación de los recursos fiscales; tal es el caso de las personificaciones presupuestarias y de la creación de fondos y cuentas especiales en los Ministerios, procesos que conducen a desconocer los principios de unidad y de universalidad presupuestarias. Los ingresos y egresos de estos presupuestos autónomos no son objeto de una inscripción en la Ley de Presupuesto, pueden ser administrados en forma independiente y no se someten a la aprobación de la Asamblea Legislativa, sino tradicionalmente a la aprobación de la Contraloría.

La obligación de incorporar los presupuestos al Presupuesto Nacional implica, entonces, que todos los recursos pero también todos los gastos de la Administración Central van a estar contenidos en la Ley de Presupuesto. Lo cual incide directamente en el control político de esos ingresos y gastos.

Incidencia desde dos puntos de vista. En primer término porque los proyectos de los presupuestos ahora independientes deben ser sometidos al Ministro del ramo para que este los incorpore en el anteproyecto de Presupuesto que elabora y que somete luego al Ministerio de Hacienda. Y, como se verá luego, en las etapas presupuestarias los presupuestos independientes tendrán que someterse a las normas, lineamientos y obviamente a la competencia del Ministerio de Hacienda en materia presupuestaria. Lo que va a incidir en una mejor articulación del aparato estatal, en una acción ejecutiva más planificada, coordinada y coherente, con posibilidad de incidir en la satisfacción de las necesidades públicas. Por otra parte, control de la Asamblea Legislativa como constitucionalmente corresponde según se deriva de los artículos 121, 125, inciso 11, 176 y 177 de la Constitución Política.

Son objetivos específicos de la Ley 9524 en este orden de ideas:

“a) Devolver a la Asamblea Legislativa el control de la aprobación del presupuesto de dichos sujetos (órganos desconcentrados con presupuesto propio) mediante su incorporación al Presupuesto de la República.

b) Reforzar el papel del Ministro respectivo a través de una participación directa en la formulación y aprobación del presupuesto de sus órganos adscritos.

c) Fortalecer el ejercicio del control presupuestario integrando de manera coherente con lo anterior las acciones de los diferentes participantes, como lo serían la Contraloría General de la República en su rol de fiscalización superior y de auxiliar de la Asamblea Legislativa y del Ministerio de Hacienda en su rol de Órgano Rector del Sistema de Administración Financiera”, Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión, que conoció del proyecto de ley, folio 806 del Expediente Legislativo”.

La concreción de estos objetivos pasa por la incorporación de todos los presupuestos independientes de la Administración Central a la Ley de Presupuesto, con lo que, además de lo indicado anteriormente, se posibilita que una parte importantísima de recursos del Gobierno Central vuelva a ser objeto del control parlamentario. Asimismo, aunque no se establece como un objetivo específico de la Ley 9524, la incorporación presupuestaria podrá repercutir directamente sobre el proceso de atomización de nuestra Administración Pública, en la falta de direccionamiento de la acción pública y de rendición de cuentas, por ende, ser un elemento efectivo de reforma estatal. Recordemos que:

“en el esquema de las relaciones entre los Poderes de la República, de coordinación y unidad del Estado, de los pesos y contrapesos, en un esquema de separación de funciones, donde también se evidencia el principio de irrenunciabilidad de competencias, se establece que la política financiera y de gasto del Estado sea expresada en una única Ley de presupuesto ordinario, donde están claramente definidas las competencias indeclinables de los Poderes del Estado en el ciclo presupuestario. En efecto, corresponde al Poder Ejecutivo presentar el proyecto de ley de presupuesto ordinario todos los primeros de septiembre de cada año de conformidad con el numeral 178 constitucional, y recibir su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa antes del treinta de noviembre de cada año, con lo que se convierte en una actividad estatal única e irreproductible, donde ambos Poderes están en el deber de ajustarse a lo dispuesto por el Derecho de la Constitución”. Sala Constitucional, resolución 1240-2015 de 11:30 hrs. de 28 de enero de 2015.

No obstante el carácter “indeclinable” de esta potestad de la Asamblea Legislativa, lo cierto es que a través de diversas leyes se fue restringiendo el ámbito de la Ley de Presupuesto y con ello, la potestad de la Asamblea Legislativa en la aprobación de los presupuestos públicos. Proceso que pretende revertir la ley que nos ocupa” (el subrayado no es del original).

Se comprende de lo expuesto, la significatividad de la Ley n.°9524 para el sistema de finanzas públicas, con su vocación de regular uniformemente los procesos presupuestarios de los órganos desconcentrados de la Administración central que sean titulares de un presupuesto independiente, al trasladar a la Asamblea Legislativa la competencia de su aprobación como medio para controlar la eficiencia en la asignación de los recursos dinerarios al gasto público o lo que es lo mismo, la mejor utilización de los ingresos existentes para el cumplimiento de los objetivos y fines encomendados a la Administración Pública, sin dejar de mencionar las bases de orden constitucional en que se sustenta dicha norma, en tanto busca hacer efectivo el principio presupuestario de universalidad e integridad que, de conformidad con la letra a) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos supone que: “El presupuesto deberá contener, de manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la disminución de ingresos por liquidar.” (El subrayado no es del original).”

Tal como se explica por la doctrina, la observancia de este canon facilita la publicidad y la formación de una opinión pública, al igual que el debate parlamentario en torno al control y la responsabilidad por la utilización de los recursos públicos; de ahí que solo cobre sentido en los Estados democráticos:

“Este principio de universalidad sirve a la necesaria publicidad del Presupuesto y a la consiguiente interdicción de la parafiscalidad, gravámenes ocultos y falta de conocimiento de procedimientos que han sido un hábito extendido en determinados casos y países no democráticos. Todo dentro del Presupuesto permite conocer la verdadera presión fiscal y la forma en que se financian todas las Administración Públicas. Permite comparar el esfuerzo financiero de los ciudadanos y los flujos de bienes y servicios que se reciben de los entes públicos (en este caso del Estado) y su desagregación.” (El subrayado no es del original).”

Así, dicho pronunciamiento concluyó de manera categórica que “La Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, con su vocación de regular uniformemente los procesos presupuestarios de aquellos de esos órganos que fuesen titulares de un presupuesto independiente, al sujetarlos a los criterios, lineamientos y normas técnicas de las autoridades de Hacienda fundadas en la Ley n°8131, supuso un cambio sustantivo en el sistema de las finanzas públicas, ya que devolvió a la Asamblea Legislativa la competencia en su aprobación como medio para controlar la eficiencia en la asignación de los recursos dinerarios al gasto público, materializando de esa forma el principio constitucional de Universalidad e integridad presupuestarias”.

Conforme a lo expuesto en el criterio supra transcrito, el cambio generado por la Ley No. 9524 fue la centralización de la potestad aprobatoria de los presupuestos de los órganos desconcentrados. De ese modo, se debe “incorporar los presupuestos independientes de la Administración Central del Estado al Presupuesto Nacional, con la finalidad de que se dé plena eficacia a los principios constitucionales y técnicos en materia presupuestaria y se garantice y robustezca el control político expresado en el direccionamiento de la Administración por parte del Poder Ejecutivo y en la aprobación del Presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa”.

SOBRE LO CONSULTADO

La interrogante que plantea el consultante radica en determinar si existe una antinomia normativa entre lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Ejecutivo No. 34276 y la Ley No. 9524, tal y como se expone en la pregunta formulada:

Como punto de partida, resulta necesario recordar la naturaleza jurídica de la Comisión Costarricense de Cooperación con la UNESCO. Al respecto, este Órgano Asesor se pronunció mediante el dictamen número C-78-2013 del 13 de mayo de 2013.

En dicho pronunciamiento, se realizó un recuento normativo sobre la adhesión de Costa Rica a la UNESCO y la creación de una Comisión Nacional conformada a través del Ministerio de Educación Pública (MEP). Por su interés, pasamos a transcribir el referido criterio:

“(…) En el año 1945, al finalizar la Segunda Guerra Mundial, se celebró una Conferencia de las Naciones Unidas para el establecimiento de una organización educativa y cultural que promoviera la “solidaridad intelectual y moral de la humanidad”.[1]

Al finalizar dicha Conferencia, treinta y siete de los cuarenta Estados presentes, firmaron la Constitución que marca el inicio de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (en adelante UNESCO), la cual entró en vigor a partir del año 1946, siendo ratificada inicialmente por veinte Estados.

En la Constitución de la UNESCO, se estableció como finalidad de la organización “contribuir a la paz y a la seguridad estrechando, mediante la educación, la ciencia y la cultura, la colaboración entre las naciones, a fin de asegurar el respeto universal a la justicia, a la ley, a los derechos humanos y a las libertades fundamentales que sin distinción de raza, sexo, idioma o religión, la Carta de las Naciones Unidas reconoce a todos los pueblos del mundo.” (artículo I).

Para lograr tal objetivo, el artículo VII establece que “Cada Estado Miembro tomará las disposiciones adecuadas a su situación particular, con objeto de asociar a la Organización a los principales grupos nacionales que se interesen por los problemas de la educación, la ciencia y la cultura, de preferencia constituyendo una Comisión Nacional en la que estén representados el gobierno y los referidos grupos. Asimismo, establece dichas comisiones como “órganos de enlace para todas las cuestiones que interesen a la Organización.”

Nótese que en la Constitución de la UNESCO, se insta a los Estados a crear una comisión nacional que se encargue de alcanzar el cumplimiento de los fines propuestos, pero sin indicar la naturaleza jurídica de la misma, por lo que se entendería que se dejó reservada al derecho interno tal designación.

En el caso de Costa Rica, la adhesión a la UNESCO ocurrió mediante decreto-ley N° 758 del 11 de octubre de 1949, de la Junta Fundadora de la Segunda República, el cual en su artículo 2° establece:

“Artículo 2º.- El Estado integrará, por medio del Ministerio de Educación Pública, una Comisión Nacional encargada de asociar al trabajo de la Organización los principales cuerpos e institutos del país, cuyas actividades comprendan materias educativas, científicas o culturales. (La negrita no forma parte del original)

Se desprende que en el derecho interno costarricense, la comisión nacional de la que habla la norma constitutiva de la UNESCO, fue creada como un órgano del Estado, específicamente integrado por medio del Ministerio de Educación Pública.

Posteriormente, en la Gaceta N° 252 del 8 de noviembre de 1949, el Presidente de la Junta Fundadora de la Segunda República, con la aprobación del Consejo Universitario, emitió el decreto N° 141 del 7 de noviembre de ese año, que integra por primera vez al “Comité Nacional de Cooperación con la UNESCO”.

Años después, específicamente el 27 de noviembre de 1978, se realiza la vigésima reunión de la Conferencia General de la UNESCO, en la cual se aprobó la “Carta de las Comisiones Nacionales de Cooperación con la UNESCO”, recomendándose reforzar a éstas como organismos de consulta, de enlace, de información y de ejecución, que favorecieran la cooperación entre otras comisiones nacionales en los planos subregional, regional e interregional.

Específicamente, los artículos II y IV, se refieren a la conformación de dichas comisiones al señalar en lo que interesa:

“Artículo II Cometido de las Comisiones Nacionales respecto de los Estados Miembros

1. Cada Estado Miembro definirá las responsabilidades de su Comisión Nacional…”

“Artículo IV Responsabilidad de los Estados Miembros respecto de las Comisiones Nacionales

1. En virtud del Artículo VII de la Constitución, cada Estado Miembro está encargado de dotar a su Comisión Nacional del estatuto, las estructuras y los recursos que le son necesarios para asumir eficazmente sus responsabilidades respecto de la UNESCO y del Estado interesado.

2. Cada Comisión Nacional comprenderá normalmente a representantes de departamentos ministeriales, servicios y demás organismos que se interesen por los problemas de la educación, la ciencia, la cultura y la información, así como a personalidades independientes representativas de los medios interesados. Por su nivel y su competencia, los miembros de las Comisiones Nacionales deberán ser capaces de lograr el apoyo y la cooperación de los ministerios, servicios, instituciones nacionales y personas que pueden contribuir a la obra de la ÜNESCO.” (El subrayado no forma parte del original)

Dichas disposiciones evidencian que a pesar de que las comisiones nacionales forman parte de la estructura de funcionamiento de la UNESCO, son creadas por los Estados respectivos dentro del margen de su derecho interno.

Precisamente para acatar la recomendación emitida en la vigésima reunión de la Conferencia General de la UNESCO, en cuanto a reforzar el funcionamiento de dichas comisiones, nuestro país emitió la Ley 6474 del 25 de setiembre de 1980, la cual otorga personería jurídica a la Comisión Costarricense. Dicha ley establece en lo que interesa:

“Artículo 1º.- Confiérese personería jurídica a la Comisión Costarricense de Cooperación con la UNESCO.

Artículo 2º.- Para todos los efectos, el Secretario Permanente ejercerá la representación judicial y extrajudicial de la Comisión.”

Con la emisión de dicha ley, el legislador se limitó a otorgarle personería jurídica a la Comisión, pero no se refirió de manera específica a la naturaleza jurídica de la misma. De ahí que a criterio de este órgano asesor, debería ser el propio legislador a través de la interpretación auténtica o reforma de la ley, el que establezca cuáles son los alcances de la personería jurídica que le otorgó a la Comisión, y específicamente cuál es su naturaleza jurídica.

Sin perjuicio de lo anterior, este órgano asesor dentro de su función de interpretación de normas jurídicas, debe realizar algunas precisiones sobre el tema que se consulta.

En primer lugar, debemos señalar que al emitirse la Ley 6474, no se estableció la derogatoria de la normativa anterior mediante la cual se creó la Comisión Costarricense de Cooperación con la UNESCO. En otras palabras, a la fecha se encuentra vigente el decreto-ley N° 758 del 11 de octubre de 1949, de la Junta Fundadora de la Segunda República, mediante el cual se erigió a dicha comisión como un órgano del Estado, integrada por medio del Ministerio de Educación Pública, normativa que no es contradictoria sino que se complementa con la Ley 6474 que únicamente se limitó a otorgarle personería jurídica.

Asimismo, deben tomarse en consideración varios elementos que resultan de relevancia para determinar la naturaleza jurídica de la Comisión en cuestión, los cuales deben valorarse a la luz de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 34276 del 5 de noviembre de 2007, que es el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Costarricense de Cooperación con la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Si bien cada uno de esos criterios no define por sí mismo la naturaleza jurídica de la Comisión que se consulta, analizados en su conjunto sirven para llegar a la conclusión buscada.(…)

Luego del análisis de varios elementos, el dictamen número C-78-2013 supra indicado concluyó que “la Comisión referida es un órgano integrado por el Estado, por medio del Ministerio de Educación Pública, y además sus recursos y funcionarios provienen de dicho ente ministerial con relación de jerarquía, pero que cuenta con funciones propias y personería jurídica, debemos concluir que se trata de un órgano desconcentrado del Ministerio de Educación Pública, con personalidad jurídica instrumental.” De suerte que, nos encontramos frente a un órgano público que, como tal, está sujeto a las reglas del derecho público que rigen en nuestro ordenamiento jurídico, entre ellas, las de orden presupuestario.

A partir de la naturaleza jurídica antes apuntada, y, en lo que es objeto de consulta, debemos remitirnos a la norma calificada por el consultante como incompatible con la Ley No. 9524, sea el artículo 12 del Decreto Ejecutivo N° 34276 del 5 de noviembre de 2007, denominado Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Costarricense de Cooperación con la UNESCO, que dispone lo siguiente:

“Artículo 12.-DEL FINANCIAMIENTO DE LA COMISIÓN Y SUS ÓRGANOS. Los recursos y materiales logísticos para el desarrollo de las labores de la Comisión, serán aportados por el Ministerio de Educación Pública, sin perjuicio de la autorización a los entes privados y públicos para dar aportes a la Comisión, para su gestión administrativa y logística.

El Comité Ejecutivo autorizará cada año, el Plan de Trabajo de la Comisión y de la Secretaría General y recibirá informes mensuales sobre el manejo de los fondos por parte de la Secretaría General.

La Secretaría General deberá llevar un estricto control interno sobre el manejo de los recursos y será la responsable ante el Comité Ejecutivo, por la adecuada utilización de los recursos y bienes concedidos para la gestión administrativa y la ejecución de los proyectos correspondientes.

El personal de soporte administrativo y técnico de la Comisión, será aportado en primera instancia por el Ministerio de Educación Pública, sin perjuicio de que la Secretaría General pueda contratar, en relación laboral privada y en nombre de la Comisión, al personal que, justificadamente, considere necesario, si tuviere presupuesto autorizado para ello. Para cada acto de contratación de personal, deberá contar con la autorización del Comité Ejecutivo.

Respecto del personal del Ministerio de Educación Pública, la Secretaría General tendrá una relación de coordinación para el adecuado ejercicio de las funciones, pero mantendrá la relación de jerarquía con la entidad ministerial.” (Lo resaltado no es del original)

La disposición reglamentaria transcrita, establece que los recursos y materiales para la logística de la Comisión serán brindados por el Ministerio de Educación Pública. Luego, refiere a un esquema de gestión y autorización de los planes de trabajo, informes sobre manejo de fondos y el debido manejo de recursos y bienes en la gestión administrativa y la ejecución de proyectos, así como aspectos relacionados con el manejo y contratación de personal.

Como se advierte, la norma infra legal citada no contiene una disposición expresa, que habilite la aprobación del presupuesto de la Comisión Costarricense de Cooperación con la UNESCO a través de sus órganos de dirección.

En efecto, del contenido del artículo 12 referido, es posible establecer que éste regula aspectos ajenos e independientes a la aprobación de su presupuesto. La frase “autorizará cada año, el Plan de Trabajo de la Comisión” califica una competencia propia de la planificación operativa institucional, esto es, la validación técnica interna de los proyectos y metas programáticas que el órgano desconcentrado pretende desplegar en el marco de sus fines y objetivos. De ese modo, no es posible equiparar la aprobación interna de un Plan de Trabajo con la potestad de aprobar presupuestos.

Asimismo, las obligaciones de rendición de informes y “estricto control interno sobre el manejo de los recursos” asignadas a la Secretaría General frente al Comité Ejecutivo constituyen típicos mecanismos de fiscalización interna y control de la gestión administrativa que operan durante la fase de ejecución, sin interferir con la potestad de aprobación presupuestaria.

De hecho, el propio texto reglamentario condiciona la validez de la contratación laboral privada a un supuesto jurídico externo: “si tuviere presupuesto autorizado para ello”. Dicha fórmula reconoce que la habilitación presupuestaria formal no emana del propio reglamento ni del Comité Ejecutivo, sino que depende de una autorización jurídica externa, la cual hoy en día se provee mediante la incorporación de los recursos en el Presupuesto Nacional, según las disposiciones contenidas en la Ley No. 9524 a la hemos hecho referencia en el apartado II de este dictamen.

En esa línea, resaltamos que corresponde al MEP la dotación de recursos a la Comisión, ergo, concierne a ese Ministerio presupuestar los fondos que le aportará, tal y como se puede constatar en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2026, Ley N° 10.836, que consigna dentro del “Programa Presupuestario: 550 - Definición y Planificación de la Política Educativa”, transferencia a la Comisión Costarricense de Cooperación con la UNESCO, para financiamiento de los "Gastos de Operación".

Con lo expuesto, es posible afirmar que no se advierte en la especie, el supuesto mencionado en el criterio legal aportado por la consultante, esto es, que el “Decreto Ejecutivo n.° 34276 -que es normativa especial-, contiene disposiciones que asignan a órganos internos de la Comisión Costarricense de Cooperación con la UNESCO la aprobación del presupuesto, lo cual como fuera indicado evidencia una posible tensión con el esquema de centralización y control establecido por la Ley n.° 9524”

Reiteramos que, el artículo 12 de repetida referencia no contiene una disposición expresa en punto a la aprobación del presupuesto de la Comisión, sino reglas sobre recursos y su gestión, de suerte que, no se configura la antinomia normativa señalada por el consultante.

Al respecto, recuérdese que la antinomia normativa se configura cuando un mismo supuesto de hecho es regulado por dos normas jurídicas de forma contradictoria.

Sobre el tema, en el dictamen número C-147-2018 del 19 de junio de 2018 se indicó lo siguiente:

“(…) Existe entonces antinomia normativa cuando un mismo supuesto de hecho es regulado por dos normas jurídicas de forma contradictoria. Los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una de ellas. Por consiguiente, una debe eliminar la aplicación de la otra. Es este uno de los supuestos en que una norma vigente no puede producir sus efectos, aplicándose a un determinado caso.

Se ha indicado al efecto:

“Si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, sólo una de las dos normas jurídicas puede conseguir aplicación. Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no A. Por tanto, en tales casos se tiene que decidir cuál de las dos normas jurídicas prevalece sobre la otra..." K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 260.

Para que pueda hablarse de antinomia normativa es necesario que las dos normas pertenezcan al mismo ordenamiento y tengan el mismo ámbito de regulación, especial, material o personal. Por consiguiente, que tengan pretensión de regular un mismo supuesto de hecho.”

En el presente asunto, como se ha indicado, el consultante ha referido a la existencia de una antinomia normativa, al considerar que el contenido del artículo 12 del decreto número 34276 contraviene las disposiciones de la Ley No. 9524, al estimar que la norma reglamentaria habilita a la Comisión de Cooperación a aprobar sus presupuestos.

Como ya hemos señalado, la norma reglamentaria no establece una potestad de autorización o aprobación presupuestaria, sino que regula aspectos relacionados con la dotación de recursos por parte del MEP y la gestión de los mismos. De ahí que, como señalamos, no se está en presencia de normas contradictorias, que regulen un mismo supuesto de hecho, ergo, no se configura la antinomia invocada.

Aunado a lo anterior, tampoco podría considerarse la existencia de una antinomia en tanto, estamos en presencia de normas con jerarquía normativa distinta. Por un lado, una norma reglamentaria, infra legal, frente a una norma legal posterior que vino a establecer pautas concretas sobre el trámite de los presupuestos de los órganos desconcentrados. Es decir, estamos en presencia de ámbitos regulatorios y objetos del derecho distintos, por un lado, una disposición sobre dotación de recursos a un órgano y mecanismos de gestión de estos y, por otro, la regulación relacionada con la aprobación presupuestaria respectiva, lo que evidencia, de manera irrefutable, que no se está en presencia de una antinomia normativa como invoca el consultante.

En consecuencia, podemos afirmar que el numeral 12 del Decreto Ejecutivo No. 34276 no colisiona ni se opone al mandato centralizador de la Ley No. 9524, ergo, no se configura una antinomia normativa.

CONCLUSIÓN

Con base en las consideraciones jurídicas expuestas a lo largo de este dictamen, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

La Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, No. 9524 de 7 de marzo de 2018, incorporó el presupuesto de estos órganos a la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, en consecuencia, la aprobación del presupuesto de los órganos desconcentrados del Gobierno Central recae en la Asamblea Legislativa.

La Comisión Costarricense de Cooperación con la UNESCO es un órgano desconcentrado del Ministerio de Educación Pública dotado de personalidad jurídica instrumental. Los recursos y materiales logísticos para el desarrollo de sus labores son aportados por el Ministerio de Educación, a través de su presupuesto, cuyo trámite está sujeto a las disposiciones de la Ley No. 9524.

El examen del contenido del artículo 12 del Decreto Ejecutivo N° 34276 revela que dicha norma reglamentaria no otorga a la Comisión Costarricense de Cooperación con la UNESCO ninguna competencia en materia de aprobación presupuestaria. Las disposiciones de esa norma infra legal se dirigen a establecer la dotación de recursos económicos por parte del MEP y su gestión por parte de los órganos internos de la Comisión.

Así las cosas, las normas referidas, regulan esferas funcionales y objetos normativos diferentes, esto es, por un lado, la norma infra legal regula el aporte de recursos a la Comisión, su gestión, planificación y fiscalización interna y, por otro, las disposiciones contenidas en la Ley No. 9524 regulan la formalización y trámite de aprobación de presupuesto, por ello, no se configura ninguna antinomia normativa entre las disposiciones de la Ley No. 9524 y el artículo 12 del Decreto Ejecutivo No. 34276.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

SSH/hsc