Dictamen : 114 - del 20/07/2026

20 de julio del 2026

PGR-C-114-2026

Señor

Adrián Cordero Cordero

Municipalidad de Dota

Estimado señor,

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende el oficio n.° AMD-0619-2025, de fecha 16 de diciembre de 2025, mediante el cual se solicita nuestro criterio jurídico sobre lo siguiente:

I.  SOBRE LA CONSULTA FORMULADA

Mediante el oficio n.° AMD-0619-2025, se plantea consulta formal ante la Procuraduría General de la República en relación con una situación administrativa vinculada con el reconocimiento de un eventual retroactivo salarial a favor de un funcionario que se ha desempeñado como Proveedor Municipal desde el año 2015 a la fecha.

En el criterio jurídico n.° DPL-0014-2025 se expone que dicho funcionario ejerció el puesto hasta el año 2021 bajo la categoría de PM1, conforme al Manual de Puestos de la Municipalidad, y que fue hasta la entrada en vigencia de la Ley General de Contratación Pública que se exigió el grado de licenciatura para ocupar dicho cargo. Asimismo, se indica que el Manual de Puestos presenta inconsistencias, pues en algunos apartados clasifica el puesto de Proveedor como PM1 y en otros como PM3, y que en la aprobación presupuestaria correspondiente al período 2015 la plaza fue configurada como PM1.

Se señala que, a raíz de la solicitud planteada por el propio funcionario mediante el oficio n.° PMD-0029-2025, surgieron cuestionamientos respecto de la categoría salarial que legalmente correspondía a su puesto durante el período comprendido entre los años 2015 y 2021.

Con base en lo anterior, el señor xxx  formula 2 interrogantes concretas: en primer término, si corresponde reconocer al funcionario el pago de un retroactivo salarial por haber ejercido el puesto de Proveedor Municipal cumpliendo, desde el año 2015, con el grado de licenciatura que la normativa de contratación pública exigió únicamente a partir del año 2021; y, en segundo término, si, ante las contradicciones que presenta el Manual de Puestos entre las categorías PM1 y PM3 para dicho cargo, resulta acorde a Derecho el reconocimiento del retroactivo solicitado.

La consulta se remite acompañada del criterio legal emitido por la Asesoría Legal municipal, mediante el oficio n.° DPL-0014-2025, y del oficio n.° RHMD-0072-2025, del Departamento de Recursos Humanos, del cual se desprende que la gestión se refiere, en específico, a la situación del señor xxx, quien ocupa el puesto de Proveedor Municipal desde el año 2015. No se acompaña, sin embargo, certificación de personería jurídica de quien dice ser el alcalde Municipal.

Una vez analizado el contenido de la gestión, se concluye que la consulta deviene inadmisible por las razones que se detallan a continuación:

II. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA

De conformidad con los artículos 1, 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982, el ejercicio de la función consultiva se encuentra condicionado al cumplimiento de requisitos mínimos de admisibilidad. La jurisprudencia administrativa, reiterada en los dictámenes n.° PGR-C-012-2026, PGR-C-016-2026 y PGR-C-020-2026, ha sistematizado 3 exigencias esenciales: que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo competente; que se acompañe el criterio de la asesoría legal institucional, salvo la excepción prevista para las auditorías internas; y que el objeto se plantee de forma clara, precisa y sobre temas jurídicos en genérico.

El primer requisito exige que la consulta sea formulada por el jerarca competente, lo cual supone la acreditación de su legitimación mediante la certificación de personería jurídica vigente del ente consultante. En el caso bajo examen, la gestión fue suscrita por el señor xxx, quien se identifica como alcalde Municipal, sin que se aportara la certificación correspondiente, expedida por el Tribunal Supremo de Elecciones o por el propio Concejo Municipal, que acredite que dicho señor ejerce en la actualidad, de forma vigente, la representación legal, judicial y extrajudicial de la Municipalidad de Dota. La sola indicación del cargo en el membrete o en la firma del oficio no suple ese requisito. Así lo ha señalado la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor en reiteradas ocasiones.

El requisito relativo al objeto de consulta excluye cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes de resolución por la Administración activa, revisión de actos administrativos o decisiones ya adoptadas, análisis de criterios legales emitidos, asuntos judiciales en trámite, materias cuya competencia corresponda a otro órgano y cuestiones de interés particular.

Las interrogantes formuladas se encuentran, además, directamente vinculadas con la situación específica del señor xxx, Proveedor Municipal, respecto de quien se identifican fechas concretas de ingreso, de ascenso y de recategorización de puesto, así como el oficio mediante el cual solicitó, de forma personal, el reconocimiento de un retroactivo salarial. Para evacuar esas preguntas sería necesario analizar la situación particular de dicho funcionario, revisar su expediente personal, valorar el contenido específico de las actas del Concejo Municipal y de los presupuestos ordinarios citados, y pronunciarse sobre las consecuencias jurídicas y económicas que de ello se derivarían para un caso individual y determinado.

La función consultiva atribuida por el artículo 1 de la Ley n.° 6815 se limita al análisis abstracto de institutos, principios y normas jurídicas. No comprende la revisión de actos concretos ni la sustitución de la Administración activa en la toma de decisiones específicas respecto de un funcionario determinado. Así se ha establecido, entre otros, en los dictámenes C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015 y PGR-C-002-2024 de 22 de enero de 2024.

En consecuencia, al no encontrarse acreditada la personería del jerarca consultante y al encontrarse la gestión estructurada sobre un caso concreto que debe ser resuelto en sede administrativa, la consulta incumple los requisitos relativos a que sea formulada por quien ostente la representación legitimada y a que su objeto verse sobre cuestiones jurídicas en genérico, lo que determina su inadmisibilidad.

Por lo anterior, esta Procuraduría se encuentra jurídicamente imposibilitada para emitir un dictamen de fondo, sin perjuicio de que la Administración, en el ejercicio de sus competencias propias, adopte las decisiones que estime procedentes, con estricta sujeción al principio de legalidad y al ordenamiento jurídico vigente.

En consecuencia, conforme a la jurisprudencia administrativa reiterada, la consulta no satisface los requisitos de admisibilidad exigidos para el válido ejercicio de la función consultiva atribuida a este Órgano Asesor.

III. ANTECEDENTES RELACIONADOS CON EL OBJETO DE CONSULTA:

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior y con el propósito de coadyuvar con la Municipalidad de Dota, se consignan, a título meramente orientador, varios pronunciamientos relacionados con la materia planteada mediante el oficio n.° AMD-0619-2025, de 16 de diciembre de 2025, suscrito por el señor xxx.

La gestión se encuentra vinculada con el reclamo formulado por el señor xxx, quien solicita el reconocimiento retroactivo de las diferencias salariales entre las categorías PM1 y PM3, por el período durante el cual se desempeñó como Proveedor Municipal bajo la primera de esas categorías, hasta que, en marzo de 2022, su puesto fue ubicado en la categoría PM3. Los antecedentes también revelan contradicciones internas en el Manual Descriptivo de Puestos de 2014, pues el cargo aparece identificado como PM3 en el índice y en la descripción específica de funciones y requisitos, pero como PM1 en otro apartado; además, en el presupuesto ordinario de 2015 la plaza habría sido contemplada salarialmente como PM1.

Los pronunciamientos que se reseñan seguidamente se aportan exclusivamente como insumo para el análisis que corresponde efectuar a la Administración municipal, sin que ello implique un examen ni una resolución de fondo acerca del derecho reclamado por el señor xxx. Como se indicó, la situación descrita constituye un asunto concreto, individualizado y pendiente de decisión por parte de la Municipalidad de Dota, por lo que esta Procuraduría no puede sustituir a la Administración activa en la valoración de los hechos, la prueba y los actos administrativos involucrados.

De la lectura integral y sistemática de los antecedentes administrativos puede extraerse, como pauta general, que el reconocimiento de diferencias salariales derivadas de la clasificación de un puesto municipal no surge automáticamente de la existencia de contradicciones, errores materiales o imprecisiones dentro de un manual de puestos. Para que exista un derecho económico deben acreditarse los presupuestos jurídicos y técnicos que permitan determinar cuál era la clasificación válidamente aplicable al puesto durante cada período, cuál autoridad adoptó los actos correspondientes y cuáles efectos jurídicos y presupuestarios produjeron esos actos.

En ese sentido, el dictamen n.° PGR-C-230-2022, de 26 de octubre de 2022, señaló que la aprobación y la eventual reforma de los manuales descriptivos de puestos municipales constituyen competencias propias del Concejo Municipal, como manifestación de su potestad de autoorganización. Asimismo, indicó que las corporaciones municipales deben mantener actualizados esos instrumentos, de conformidad con el Código Municipal. En consecuencia, la clasificación de un puesto no puede ser modificada informalmente por una dependencia administrativa ni por la sola incorporación de una determinada denominación o categoría dentro del presupuesto institucional, sino que debe derivar de un acto adoptado por el órgano competente y sustentado en los estudios técnicos correspondientes.

Por su parte, el dictamen n.° PGR-C-097-2022, de 10 de mayo de 2022, abordó la importancia de los manuales descriptivos como instrumentos de ordenación, clasificación y valoración de los puestos municipales. De esa línea jurisprudencial se desprende que la ubicación salarial de una plaza debe guardar correspondencia con las funciones, responsabilidades y requisitos establecidos para la clase respectiva, así como con el acto administrativo mediante el cual el puesto fue asignado, reasignado, reclasificado o reestructurado. Esos movimientos no son equivalentes entre sí y deben responder a su respectivo presupuesto técnico: la reclasificación corrige una clasificación efectuada erróneamente, mientras que la reasignación obedece a una modificación sustancial y permanente de las funciones y responsabilidades del puesto.

El dictamen n.° PGR-C-200-2024 recordó que la función consultiva de esta Procuraduría no comprende la autorización ni el aval previo de pagos retroactivos destinados a personas funcionarias determinadas. La procedencia de un ajuste salarial concreto debe ser resuelta por la propia Administración activa, una vez integrado el expediente correspondiente y valorados los actos administrativos, los estudios técnicos, la normativa aplicable y las consecuencias presupuestarias derivadas de la decisión.

En una línea semejante, el dictamen n.° PGR-C-174-2025, de 8 de agosto de 2025, dirigido a la Municipalidad de Alajuela, reiteró que no corresponde a este Órgano Superior Consultivo resolver asuntos salariales concretos que se encuentren pendientes de decisión por parte de la municipalidad consultante. En ese pronunciamiento se remitió, con una finalidad exclusivamente orientadora, al dictamen n.° PGR-C-044-2025, de 17 de marzo de 2025, en el cual se efectuó un análisis jurídico general sobre un incremento salarial del sector público. Por consiguiente, el dictamen n.° PGR-C-044-2025 puede servir como referencia abstracta en cuanto a los principios que rigen los reconocimientos salariales, pero no constituye una respuesta directa sobre la clasificación PM1 o PM3 del puesto de Proveedor Municipal de la Municipalidad de Dota.

También debe precisarse que la posesión de un grado académico de licenciatura no genera, por sí sola, un derecho automático a percibir el salario asignado a una categoría superior. Aunque en los antecedentes se indica que el señor xxx se encontraba incorporado como licenciado en Administración de Empresas desde el 8 de mayo de 2015, la remuneración correspondiente depende de la clasificación válida del puesto, de los requisitos establecidos en el manual vigente, de las funciones y responsabilidades formalmente asignadas y del acto administrativo emitido por la autoridad competente.

De igual manera, la Ley General de Contratación Pública, no constituye el parámetro normativo aplicable para determinar la categoría salarial del puesto durante el período comprendido entre 2015 y 2021, pues esa ley entró en vigencia el 1 de diciembre de 2022. Además, sus disposiciones relativas a la profesionalización e idoneidad del personal encargado de la contratación pública no establecen una equivalencia automática entre el grado de licenciatura y una categoría salarial municipal específica. Por ello, la controversia no puede resolverse únicamente a partir del grado académico del funcionario ni de la posterior entrada en vigencia de esa legislación.

En síntesis, corresponde a la Municipalidad de Dota determinar la eventual procedencia del retroactivo solicitado mediante el procedimiento administrativo que resulte aplicable y con fundamento en un estudio técnico-jurídico integral. Para esos efectos deberá examinar, entre otros elementos, el texto auténtico del Manual Descriptivo de Puestos aprobado por el Concejo Municipal en 2014; el acuerdo mediante el cual fue aprobado y sus anexos; las reformas posteriores; el presupuesto y la relación de puestos de 2015; el acto de nombramiento o ascenso del señor xxx; las funciones efectivamente asignadas; los requisitos vigentes para el cargo; el acto que produjo la ubicación en PM3 en marzo de 2022; y la naturaleza jurídica de ese movimiento, a fin de establecer si se trató de una reclasificación, una reasignación, una reestructuración o una modificación de la clasificación con efectos hacia el futuro.

Asimismo, antes de reconocer cualquier suma, la Administración municipal deberá valorar la competencia del órgano que emitió cada acto, su vigencia y eficacia, la eventual existencia de actos declaratorios de derechos, la prescripción de las diferencias salariales reclamadas, la disponibilidad presupuestaria y las demás consecuencias salariales, tributarias y de seguridad social que pudieran derivarse. Todo ello deberá resolverse bajo responsabilidad exclusiva de la Administración activa, con estricta observancia de los principios de legalidad, seguridad jurídica, igualdad salarial, razonabilidad, motivación y protección de la Hacienda Pública.

Se destaca que, para consultar los dictámenes citados en este documento, así como cualquier otro pronunciamiento emitido por la Procuraduría General de la República, se debe ingresar al Sistema Costarricense de Información Jurídica (SINALEVI). En dicho portal, dentro de la sección ubicada al costado izquierdo denominada "PGR SINALEVI", debe seleccionarse el apartado "Pronunciamientos". Posteriormente, en el punto II, "Búsqueda selectiva", corresponde completar los datos identificativos del criterio o dictamen que se requiera localizar.

IV.  CONCLUSIÓN:

Por las razones expuestas, la consulta formulada SE DECLARA INADMISIBLE, al no satisfacer los requisitos de admisibilidad previstos en nuestra Ley Orgánica.

No obstante, y con el propósito de brindar una colaboración institucional al gobierno local, se incorporaron referencias y paráfrasis de determinados pronunciamientos emitidos por esta Procuraduría en el ejercicio de su función consultiva, los cuales podrían resultar de utilidad para orientar al consultante.

    Atentamente,

                         Marianela Molina Araya

                       Abogada

                                   Despacho Procurador General

Mma/pes

PGR-C-114-2026

Cod: 607-2026