Dictamen : 123 - del 27/07/2026

27 de julio del 2026

PGR-C-123-2026

Señor

José Alejandro Alvarado Vega

Alcalde

Municipalidad de Tibás

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio n.° MT-AL-0665-2025, de fecha 15 de diciembre del 2025, código interno n.° 17276-2025, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre la aplicación obligatoria o no del último párrafo del artículo 109 del Código Municipal para la determinación y aprobación de reajustes salariales a los funcionarios municipales.

Concretamente, se formulan las siguientes interrogantes:

“1.- ¿Cómo determinar o definir qué es un aumento sustancial del costo de la vida?

2.- Si el supuesto de hecho que plantea el último párrafo del artículo 109 del Código Municipal no se cumple porque no hay un aumento sustancial del costo de vida ¿procede o no jurídicamente hacer un reajuste salarial?"

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –n.º 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría jurídica institucional, materializada en el oficio n.° MT-SJ-219-2025, de fecha 30 de octubre del 2025, emitido por la Licda. Ruth Esquivel Chacón, coordinadora de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Tibás, en la que se asegura que el artículo 109 del Código Municipal “es claro con relación a los supuestos bajo los que procede el aumento salarial, si se cumplen los presupuestos y amparados en la autonomía municipal, los Concejos Municipales pueden excepcionalmente aprobar los aumentos salariales de los empleados municipales; siempre y cuando ello se justifique dentro de los límites legales y presupuestarios que prevé al respecto el Código Municipal”.

Sobre dicha opinión es menester acotar que el propio consultante reconoce en su solicitud de criterio que su contenido es poco claro y omiso, pues no respondió la consulta concreta que se realizó mediante el memorando n.° MT-AL-1325-2025 del 30 de octubre del año 2025. Incluso, a la presente gestión se agrega la pregunta n.° 1 que no fue contemplada inicialmente en la solicitud de criterio que realiza el señor alcalde a su asesoría jurídica.

Textualmente, en el oficio n.° MT-AL-0665-2025 mencionado se reconoció:

“Con la presente consulta se adjunta el criterio de la Coordinadora de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad de Tibás rendido mediante Oficio MT-SJ-219-2025 de fecha 30 de octubre de 2025, recibido en este Despacho el día 31 de octubre del presente año; criterio que no solo es poco claro sino que resulta omiso pues no responde la consulta concreta que se realizara mediante el Memorando MT-AL-1325-2025 de fecha 30 de octubre del año en curso; por ello, este Despacho decide hacer la consulta a Institución que usted dirige.

El último párrafo del artículo 109 del Código Municipal señala:

`Artículo 109.-

(...) Los reajustes producidos por la concertación de convenciones o convenios colectivos de trabajo o cualesquiera otros que impliquen modificar los presupuestos ordinarios, solo procederán cuando se pruebe, en el curso de la tramitación de los conflictos o en las gestiones pertinentes, que el costo de la vida ha aumentado sustancialmente según los índices de precios del Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos."(El destacado es suplido)

Mediante el Memorando MT-AL-1325-2025 de fecha 30 de octubre de 2025 el suscrito le formula de manera genérica y concreta la siguiente consulta a la Coordinadora de Servicios Jurídicos:

"... Si el supuesto de hecho que plantea el último párrafo del artículo 109 del Código Municipal transcrito no se cumple porque no hay un aumento sustancial del costo de vida ¿procede o no jurídicamente hacer un reajuste salarial?"

La Coordinadora de Servicios Jurídicos en el criterio solicitado indica que los supuestos bajo los cuales procede un aumento salarial son:

a.- Existencia de una Convención Colectiva válida y vigente que permita la negociación salarial.

b.- Demostración técnica del aumento del costo de vida, análisis que compete al área financiera.

c.- Disponibilidad presupuestaria debidamente aprobada.

d.- Aprobación formal por el Concejo Municipal mediante el correspondiente Acuerdo que ratifique el aumento salarial. (…)”.

Esa situación podría justificar la inadmisibilidad de la consulta, pues esta Procuraduría ha indicado, reiteradamente, que el criterio legal que se aporte con la consulta debe consistir en un estudio serio, profundo y fundamentado, elaborado específicamente para consultarnos, que aborde todos los temas de interés del consultante, lo cual no ocurre en este caso, ya que tenemos un criterio legal compuesto de dos páginas que no responde la inquietud puntual del alcalde, y en el que se realiza un abordaje general sobre la consulta concreta que se formuló mediante el memorando MT-AL-1325-2025 del 30 de octubre del 2025; sin embargo, en consideración de la investidura del consultante y su necesidad de esclarecer la duda que plantea, nos pronunciaremos sobre el tema que interesa a la Municipalidad de Tibás, con la advertencia de que las futuras gestiones de este tipo deberán cumplir con los requisitos de admisibilidad que regula el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.

También, es conveniente advertir que, de conformidad con lo establecido en la mencionada Ley, las consultas presentadas ante esta Procuraduría no pueden referirse a situaciones que versen sobre casos concretos e individualizables, sino que deben de aludir a cuestiones jurídicas de carácter general; lo anterior, a fin de no atribuirnos, con la emisión del dictamen, funciones que son competencia exclusiva de la Administración activa -en este caso la municipal-.

Establecido lo anterior, y en orden al tema consultado, nos permitimos manifestarle lo siguiente.

I.- Sobre lo consultado

En primer lugar, se solicita de la Procuraduría General defina o determine ¿qué es un aumento sustancial del costo de la vida?

Al respecto, se debe precisar que el señor alcalde realiza la anterior consulta debido a lo regulado en el último párrafo del artículo 109 del Código Municipal, el cual, para mayor claridad, procedemos a transcribir:

“Artículo 109. - Dentro de un mismo programa presupuestado, las modificaciones de los presupuestos vigentes procederán, cuando lo acuerde el Concejo. Se requerirá que el Concejo apruebe la modificación de un programa a otro, con la votación de las dos terceras partes de sus miembros.

El presupuesto ordinario no podrá ser modificado para aumentar sueldos ni crear nuevas plazas, salvo cuando se trate de reajustes por aplicación del decreto de salarios mínimos o por convenciones o convenios colectivos de trabajo, en el primer caso que se requieran nuevos empleados con motivo de la ampliación de servicios o la prestación de uno nuevo, en el segundo caso.

Los reajustes producidos por la concertación de convenciones o convenios colectivos de trabajo o cualesquiera otros que impliquen modificar los presupuestos ordinarios, sólo procederán cuando se pruebe, en el curso de la tramitación de los conflictos o en las gestiones pertinentes, que el costo de la vida ha aumentado sustancialmentesegún los índices de precios del Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos”.

          En este contexto, es importante resaltar que uno de los aspectos fundamentales del régimen de la función pública es su sistema retributivo o salarial, que se erige sobre la válida pretensión de compensar los servicios prestados por el servidor público mediante una retribución económica justa, y por demás, adecuada a su trabajo y a su dignidad -art. 57 constitucional-; todo en aras no solo de cumplir con valores jurídicos universales de clara tendencia social -art. 74 constitucional-, sino también de incentivar la eficiencia e interés público que deben prevalecer en las Administraciones Públicas -arts. 11 constitucional, 11 y 113 de la LGAP- (Entre otros, el dictamen C-038-2012 de 02 de febrero de 2012).

Ahora bien, de un estudio del Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, emitido por el Área de Gestión de Recursos Humanos, de esa Dirección[1], se extraen los siguientes conceptos o términos de interés para el presente estudio:

“Ajuste salarial: ajuste técnico, ajuste por costo de vida, revaloración.

Aumento general: incremento de salarios que afecta en igual medida -absoluta o porcentual- a todos los puestos, y por ende, a todos los niveles de la Escala de Sueldos de la Administración Pública. Existe un reposicionamiento total de dicho instrumento oficial de retribución. (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012).

Inflación: crecimiento continuo y generalizado de los precios de bienes y servicios. (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012)

IPC: Índice de Precios al Consumidor, determinado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012)

Revaloración por Costo de Vida: Revaloración salarial con el propósito de compensar la pérdida del valor adquisitivo de los salarios de los servidores públicos.

Revaloración: Modificación del salario base de las clases de puestos por concepto de un aumento en el costo de vida o razones de tipo técnico-jurídico. Se manifiesta en la ubicación de un nuevo nivel salarial.

Salario - Sueldo: La remuneración que se percibe a cambio de un servicio prestado con su trabajo.

Salario Nominal: cantidad de dinero que recibe el trabajador al valor actual de la moneda de curso. No considera el comportamiento de la inflación. (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012)

Salario Real: refiere a la cantidad de bienes y servicios que puede adquirir el trabajador con su salario nominal, considerando el comportamiento de la inflación. Representa el poder adquisitivo. (Boletines Área de Salarios e Incentivos, 2012)”

(Lo subrayado en las anteriores definiciones es nuestro)

De acuerdo con lo transcrito, es significativo advertir, que el ajuste salarial por costo de vida busca -conforme se desprende de la propia definición- compensar la pérdida del valor adquisitivo de los salarios de los servidores públicos. De tal manera, que en el caso de lo regulado en el ordinal 109 citado -último párrafo-, dicho ajuste procedería siempre y cuando se pruebe o acredite, en el curso de la tramitación de los conflictos o en las gestiones pertinentes, que el costo de la vida ha aumentado sustancialmente, y para ello se fijan como parámetros objetivos para su determinación los índices de precios del Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos.

Dicho de otra forma, los ajustes por costo de vida, producidos por la concertación de convenciones o convenios colectivos de trabajo o cualesquiera otros que impliquen modificar los presupuestos ordinarios, sólo procederán cuando se acredite que el costo de la vida ha aumentado sustancialmente. Ergo, no se trata de cualquier incremento por costo de vida, sino únicamente aquellos que generen un aumento sustancial, que amerite compensar la pérdida del valor adquisitivo de los salarios de las personas funcionarias municipales, en los términos regulados en la citada norma y respetando lo dispuesto en el ordinal 176 de la Constitución Política[2].

Al respecto, este órgano asesor en el dictamen PGR-C-023-2025 del 04 de febrero del 2025, hizo referencia al tema de los ajustes por costo de vida:

“(…) De acuerdo con los conceptos o términos transcritos, es significativo advertir, que un ajuste salarial por costo de vida, trae como consecuencia una revaloración salarial con el propósito de compensar la pérdida del valor adquisitivo de los salarios.

Ahora bien, la inflación es definida como el crecimiento continuo y generalizado de los precios de bienes y servicios. Mientras que el salario real se refiere, precisamente, a la cantidad de bienes y servicios que puede adquirir el trabajador con su salario nominal, considerando el comportamiento de la inflación. Es decir, representa el poder adquisitivo del colaborador o funcionario.

Y, en ese sentido, el factor inflacionario o tasa de inflación es uno de los principales factores que se consideran a la hora de aplicar incrementos por costo de vida, con el objetivo de que los ingresos de los trabajadores mantengan su poder adquisitivo frente al aumento de los precios.

A mayor abundamiento, según se desprende de la nota explicativa denominada “INFLACIÓN E ÍNDICES DE PRECIOS Conceptos y tasas de variación”[3], la inflación y el índice de precios al consumidor (IPC) se definen en los siguientes términos:

“Inflación

Se define como el aumento generalizado y sostenido del nivel general de precios de los bienes y servicios de una economía en un periodo. Dada la dificultad de calcular la variación de precios de todas las transacciones, la inflación se estima utilizando índices de precios, calculados con información muestral. En Costa Rica generalmente se usa este índice para medir la tasa de inflación”.

“Índice de precios al consumidor (IPC)

El IPC mide la tasa de variación, entre dos periodos, de los precios de una canasta de bienes y servicios representativa del patrón de consumo final de los hogares residentes en el país”. (Lo subrayado no pertenece al original)

(…)

Lo anterior cobra especial relevancia por cuanto, conforme se explica en el oficio DFP-OFI-4173-2024 del 05 de noviembre del 2024[4], “los ajustes por costo de vida además de tener una aplicación tendiente a ser generalizada, se orientan a compensar los cambios de inflación y el aumento en el costo de bienes y servicios esenciales, basándose en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), procurando entonces, mantener el poder adquisitivo de los salarios”.

Adicionalmente, también importa resaltar que en el mencionado oficio se puntualizó lo siguiente:

“(…) en general, las variaciones inflacionarias a partir del Índice de Precios al Consumidor, se determinan mediante porcentajes de variación y es por eso que por regla se hace referencia a una inflación acumulada trimestral, semestral o anual de determinado porcentaje, por lo cual, para hacer ajustes salariales por costo de vida, en gran parte de los casos, se utiliza también un porcentaje para hacer una revaloración general, integral y proporcional. Para mayor precisión, un ajuste salarial por costo de vida en un porcentaje igual a la variación inflacionaria vencida, implica que el ajuste de los salarios supone una compensación respecto de la inflación registrada en un período anterior, de manera que relativamente se mantiene el poder adquisitivo de los trabajadores, asegurando que sus ingresos no se vean erosionados por el aumento de los precios.

A modo de ejemplo, supóngase que la inflación acumulada entre enero y diciembre del año “x” fue del 1%; si un trabajador tenía un salario mensual de ¢1.000.000 en ese mismo año, el ajuste salarial para compensar esa variación inflacionaria merece ser de al menos 1% para el año “X+1”, de manera que a partir de enero del año “X+1”, el salario mensual sea de ¢1.010.000 y de esa manera se posibilite mantener el poder adquisitivo para que de manera relativa, los trabajadores puedan seguir comprando la misma cantidad de bienes y servicios a pesar del aumento de precios.

No obstante, no puede omitirse que los ajustes salariales a nivel del sector público históricamente han sido tema de acuerdos multipartitos, por ejemplo, en el seno de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, creada y regulada mediante Decreto Nº 35730-MTSS del 14 de enero de 2010 y también de política salarial, que es un aspecto también retomado en la Ley Marco de Empleo Público, específicamente en su artículo 36. Lo anterior se menciona justamente porque los ajustes salariales no siempre son plenamente coincidentes con los valores de variación inflacionaria y muestra de eso es cuando se hayan determinado ajustes salariales generales, pero empleando montos de variación nominal y no relativos”. (La negrita es nuestra) (…)”.

En definitiva, en atención a la primera interrogante, este órgano consultivo no puede definir o determinar vía dictamen vinculante qué representa un aumento sustancial por costo de vida; sin embargo, lo que si nos permitimos sugerir es que este tipo de aumento puede ser evaluado por la propia municipalidad consultante, tomando como base criterios técnicos objetivos como serían los índices de precios del Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos, que establece -precisamente- el ordinal 109 del Código Municipal, en su último párrafo.

Y en ese sentido conforme lo explicó la Dirección General de Servicio Civil en el oficio citado, “los ajustes por costo de vida además de tener una aplicación tendiente a ser generalizada, se orientan a compensar los cambios de inflación y el aumento en el costo de bienes y servicios esenciales, basándose en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), procurando entonces, mantener el poder adquisitivo de los salarios”.

No está demás indicar a esa Municipalidad, que de conformidad con lo regulado en el ordinal 131, inciso c), del Código Municipal, para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta, entre otros factores: las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial, como sería en este caso las regulaciones definidas en la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), aplicables a las municipalidades.

Sobre esta última ley, tome en cuenta el consultante, lo concluido en nuestro dictamen PGR-C-275-2024 del 25 de noviembre del 2024, sobre el tema de los aumentos por costo de vida:

         “1.- Las municipalidades no pueden acordar aumentos por costo de vida a sus servidores con respecto a los periodos comprendidos entre el 4 de diciembre del 2018, fecha en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, hasta el 22 de mayo del 2020, fecha en que entró en vigencia la ley n.° 9848 de 20 de mayo del 2020 “Ley para apoyar al contribuyente local, y reforzar la gestión financiera de las municipalidades, ante la emergencia nacional por la pandemia del covid-19”. Y del 10 de marzo del 2023, día en que entró en vigencia la Ley Marco de Empleo Público, hasta la fecha. Tales limitaciones aplican en tanto se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d) del artículo 11 de la ley n.° 9635.

         2.- Las limitaciones mencionadas en el párrafo anterior proceden tanto en relación con los servidores sujetos a salario compuesto, como con los remunerados mediante el sistema de salario global, pues las normas que rigen ese tema no hicieron distinción alguna al respecto. 

         3.- Si bien los Transitorios XI y XII de la Ley Marco de Empleo Público prohíben hacer aumentos salariales por costo de vidamientras se mantengan las condiciones indicadas en el inciso d), del artículo 11, de la ley n.° 9635, no es posible interpretar que esas disposiciones abarcan periodos anteriores a la entrada en vigencia de dicha Ley Marco, pues ello implicaría dotar a esas normas de efecto retroactivo en perjuicio de sus destinatarios, efecto que sería contrario a lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política y a los principios derivados de esa norma.

         4.- Contra los transitorios XI y XII de la Ley Marco de Empleo Público penden varias acciones de inconstitucionalidad, por lo que el tratamiento jurídico de este tema podría variar dependiendo de lo que decida la Sala de la materia”. (La negrita es suplida)

En todo caso, es necesario advertir que en cuanto al procedimiento específico que conlleva una fijación salarial en el sector público municipal y sus respectivos ajustes salariales, debe ese gobierno local ajustarse en un todo, al principio de legalidad administrativa y presupuestaria.

En otro orden de ideas, se solicita nuestro criterio en relación con la siguiente pregunta: “Si el supuesto de hecho que plantea el último párrafo del artículo 109 del Código Municipal no se cumple porque no hay un aumento sustancial del costo de vida ¿procede o no jurídicamente hacer un reajuste salarial?".

La respuesta a dicha pregunta, en los términos en que ha sido planteada debe ser negativa, ya que, si se incumple con el supuesto específico que establece el numeral 109 mencionado, en su último párrafo; y, por ende, no se logra acreditar un aumento sustancial del costo de vida, el reajuste salarial no procede. Para ello se deben utilizar parámetros objetivos que respalden el estudio correspondiente.

A mayor abundamiento, según hemos podido corroborar en nuestros archivos y registros, en el dictamen n.° C-293-2012 del 04 de diciembre del 2012, realizamos una recopilación de nuestra doctrina administrativa sobre el régimen retributivo municipal. En lo conducente, señalamos:

“ (…) En el contexto jurídico expuesto, hemos reconocido que las corporaciones municipales, conforme a la ley, y por medio de sus Concejos Municipales –arts. 4 y 13 del Código Municipal-, tienen plena competencia para determinar su propio régimen retributivo-salarial, como manifestación de la materia de gobierno y administración que le son propias (artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política, 4 del Código Municipal y 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos -N° 8131 del 18 de setiembre de 2001-) (Véanse dictámenes C-071-2010 y C-095-2010 op. cit.).

La propia Contraloría General de la República ha reconocido esa competencia a las municipalidades, en los siguientes términos:

“El sistema de remuneración que cada municipalidad defina e implemente es responsabilidad de su administración, la cual debe atender los principios de legalidad y sana administración, cumpliendo los requisitos que para actos administrativos de esta envergadura se exigen (estudios, resoluciones, publicaciones, etc.). En ese sentido, el sistema de remuneración que se elija debe tener como antecedente un estudio formalmente establecido y consignado en los instrumentos pertinentes (documento del estudio, estatuto, reglamento, manuales, etc.); instrumentos a los que se recurrirá para su aplicación y resolver las situaciones que sobre el particular surjan.” (Contraloría General de la República, oficio n.° 13376 del 12 de diciembre del 2008 −FOE-SM-2470−). (Dictamen C-18-2010. En sentido similar, es posible ver también los dictámenes C-099-2008, C-270-2004, entre otros.)

Ahora bien, según reconoció la propia Sala Constitucional, conforme a la Carta Política, existe en nuestro medio, como derecho público subjetivo, el derecho al salario; entendido como la remuneración del trabajo mediante un salario mínimo, sujeto a fijación periódica, por jornada normal, que procure bienestar y existencia digna (art. 57 constitucional, según resoluciones Nºs 2003-5374 de las 14:36 hrs. del 20 de junio de 2003 y 2004-13421 de las 14:06 hrs. del 26 de noviembre de 2004); máxima jurídica según la cual ningún trabajador puede devengar una cuantía inferior a la fijada por las autoridades administrativas del Estado, con la intención de que pueda satisfacer las necesidades propias y las de su familia (resolución Nº 2010-000530 de las 09:54 hrs. del 9 de abril de 2010, Sala Segunda).

Y es por ello que el artículo 178 del Código de Trabajo, aun cuando excluye expresamente a los trabajadores del Estado, sus Instituciones y Corporaciones Municipales, de la fijación de salarios mínimos decretados por el Consejo Nacional de Salarios para el Sector Privado, pues su remuneración estará específicamente determinada en el correspondiente presupuesto público, lo cierto es que establece un mecanismo de revisión anual, a fin de efectuar las rectificaciones presupuestarias necesarias, a fin de que ningún empleado público devengue salario inferior al mínimo que le corresponda. Norma que encuentra eco en lo previsto por el ordinal 122 inciso a)[5] del Código Municipal, según el cual: “Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa”.

(…)

Así la cosas, nuestra jurisprudencia administrativa ha reiterado que el salario mínimo de cada categoría de puestos será fijado entonces por cada municipalidad, cumpliendo las reglas fijadas en el Código Municipal y atendiendo las particularidades de cada cantón; descartándose la aplicación del Decreto de Salarios Mínimos emitido por autoridades del Poder Ejecutivo en el ámbito municipal, pues los salarios dentro del Régimen Municipal se encuentran predeterminados en función de cada categoría, clase o modalidad de empleo, según el Manual Descriptivo de Puestos correspondiente, tomándose en cuenta las condiciones presupuestarias de los entes estatales, el costo de vida en las distintas regiones, así como los salarios existentes en el mercado para puestos iguales y otros factores. (Véanse entre otros muchos los dictámenes C-134-98, C-184-2001, C-270-2004). Admitiéndose entonces que la fijación de los salarios y de sus propios mínimos, así como la determinación de sus incrementos en el sector público, responden a criterios diferentes de los establecidos para el sector privado (Dictámenes C-055-92, C-033-93, C-213-2006).

Extrayéndose entonces como norma general, que el sueldo que devenga o devengará cualquier funcionario municipal no puede ser menor al que existe para la categoría del puesto que ocupa (dictamen C-270-2004 op. cit.).

Y partiendo del supuesto de que el concepto de salario mínimo municipal es esencialmente contingente (relativo y variable), hemos reconocido que el mismo Código Municipal en sus artículos 120 y 121,[6] establece la obligación legal de adecuar y mantener actualizado el Manual descriptivo de puestos (pronunciamiento OJ-054-98 y dictámenes C-342-2008 y C-099-2008) y que el propio ordinal 100 Ibídem[7] establece posibilidad de que los Concejos municipales puedan excepcionalmente modificar el presupuesto municipal para aplicar incrementos salariales:

Cuando los trabajadores municipales estén devengando salarios por debajo del mínimo establecido, la Municipalidad podrá efectuar modificaciones en su presupuesto ordinario para ese mismo período, con el fin de reajustarlos.

Cuando se pretenda efectuar ajustes de salarios en ejecución de convenciones colectivas o cualquier otro tipo de instrumento de negociación colectivo; casos en que será necesario demostrar que se ha producido un «incremento sustancial» en el costo de la vida según los índices dados por los organismos competentes.

No obstante, conviene recordar que como cualquier otro derecho, la posibilidad de concertar acuerdos o convenios bilaterales, entre los trabajadores y la Administración, no es ilimitada ni absoluta, y mucho menos en lo referido a la materia retributiva o salarial del empleo público; máxime cuando el sistema retributivo que prevalece en el sector público, tanto central como descentralizado, es impuesto anual y unilateralmente por las Administraciones, especialmente sustentadas en opciones políticas apriorísticas e inexorablemente sujetas a los principios de legalidad y cobertura presupuestaria; pues es en los presupuestos públicos en los que se reflejan las retribuciones de los funcionarios y empleados, así como los incrementos anuales, casi siempre porcentuales, sobre las retribuciones básicas.

Así las cosas, es claro que la Administración –y en este caso la municipal- no es libre para negociar, pactar o transigir modificaciones de las condiciones de empleo, incluido el régimen retributivo o el incremento anual de las retribuciones básicas, que tengan directa o indirectamente efectos presupuestarios, sino que está limitada “a priori”, tanto por las previsiones presupuestarias que constituyen un límite infranqueable para la negociación, ya que se establecen inclusive topes máximos para el incremento de los gastos de personal[1][8], así como la necesaria demostración de que el costo de vida ha aumentado sustancialmente según índices de precios del Banco Central y la Dirección de Estadísticas y Censos (arts. 100 del Código Municipal [actual 109]) y “a posteriori”, porque el Concejo municipal deberá formalizar el acuerdo respectivo[2][9], el cuál deberá ser además aprobado expresamente por la Contraloría General (arts. 97, 102 Ibídem [actuales 106, 111]).

Por todo ello, hemos consideramos que lo más que las Administraciones municipales pueden convenir, pactar o transigir en materia retributiva-salarial de sus funcionarios y empleados, es el contenido de sus propias iniciativas presupuestarias, porque los acuerdos adoptados en esa materia no pueden tener de por sí eficacia normativa, ya que para obtenerla deberán someterse a las autoridades competentes y estar conformes al ordenamiento jurídico vigente, el cual no puede vulnerar ni desconocer; lo cual implica necesariamente que dichos acuerdos o convenios deben estar debidamente justificados en los criterios apriorísticos anteriormente enunciados. Esto es así, porque en definitiva, la aplicación de las retribuciones de los funcionarios y empleados municipales, ha de darse dentro de los límites legales y presupuestarios a los que hemos hecho mención (Dictámenes C-397-2006, C-209-2012).

Interesa también señalar que con base en los criterios expuestos, hemos determinado que para efectos de reajustes salariales semestrales de los servidores y empleados municipales, no aplican tampoco los decretos de salarios mínimos decretados por el Consejo Nacional de Salarios para los trabajadores del sector privado, sino el aumento semestral decretado por el Poder Ejecutivo para compensar el costo de vida de los empleados públicos, siempre que el Consejo (sic) Municipal así lo acuerde (dictámenes C-211-2006 y C-213-2006)

Por último, debemos indicar que, por imperativo legal, no podría entonces subsistir un régimen retributivo municipal que no se justifique dentro de los límites legales y presupuestarios que prevé al respecto el Código Municipal vigente.

Por consiguiente y conforme a lo expuesto, consideramos que por tratarse los servidores municipales, de funcionarios públicos, sujetos a las particularidades del régimen de empleo público, deberá esa corporación territorial realizar las rectificaciones que considere pertinentes y necesarias, a efecto de que los salarios que devenguen sus funcionarios se readecuen conforme a las escalas salariales que rigen al sector público, con la colaboración de los criterios que ha bien estime la Dirección General de Servicio Civil, como órgano técnico consultivo en esta materia, el Manual General de Puestos de la Unión Nacional de Gobiernos Locales y con los límites legales y presupuestarios que establece el ordenamiento jurídico.

Lo anterior, en el entendido de que ante una eventual readecuación o revaloración que se haga de los salarios de estos funcionarios, como parte de la facultad que tiene la administración (patrono) de alterar unilateralmente condiciones laborales ya concedidas, en aplicación del principio del “ius variandi”; la misma deberá estar limitada por principios de razonabilidad (no arbitraria), funcionalidad (obedezca a un motivo atendible) y el de indemnidad del trabajador (no provoque un perjuicio patrimonial o moral)[3][10]; ya que los acuerdos adoptados en cuanto a esta materia, deberán de encontrarse conformes al ordenamiento jurídico vigente y en apego al principio de buena fe preservando un justo equilibrio entre el interés público que motiva el cambio de circunstancia laboral y los derechos del trabajador. (…)”. (Lo resaltado es suplido) (Ver en el mismo sentido los dictámenes C-211-2006 del 26 de mayo del 2006, reiterado en el C-213-2006 del 26 de mayo del 2006, C-397-2006 del 06 de octubre del 2006 y C-209-2012 del 13 de setiembre del 2012, entre otros)

En atención a lo expuesto en el citado dictamen, se debe recalcar que la Administración municipal no es libre para negociar, pactar o transigir modificaciones de las condiciones de empleo, incluido el régimen retributivo o el incremento anual de las retribuciones básicas, que tengan directa o indirectamente efectos presupuestarios, sino que está limitada “a priori”, tanto por las previsiones presupuestarias que constituyen un límite para la negociación, ya que se establecen inclusive topes máximos para el incremento de los gastos de personal (arts. 13 inciso e), 71, 102, 110 y 112 del Código Municipal), así como la necesaria demostración de que el costo de vida ha aumentado sustancialmentesegún índices de precios del Banco Central y la Dirección de Estadísticas y Censos (art. 109 Ibídem) y “a posteriori”, porque el concejo municipal deberá formalizar el acuerdo respectivo (arts. 13 inciso b), 77, 100, 105 y 109 Ibídem), el cual deberá ser además aprobado expresamente por la Contraloría General de la República (arts. 106 y 111 Ibídem).

En atención a todo lo expuesto anteriormente, la propia municipalidad consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

II.- Conclusión

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- En atención a la primera interrogante, este órgano consultivo no puede definir o determinar vía dictamen vinculante qué representa un aumento sustancial por costo de vida; sin embargo, lo que si nos permitimos sugerir es que este tipo de aumento puede ser evaluado por la propia municipalidad consultante, tomando como base criterios técnicos objetivos como serían los índices de precios del Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos, que establece -precisamente- el ordinal 109 del Código Municipal, en su último párrafo.

2.- De conformidad con lo regulado en el ordinal 131, inciso c), del Código Municipal, para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta, entre otros factores: las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial, como sería en este caso las regulaciones definidas en la Ley Marco de Empleo Público, aplicables a las municipalidades. Sobre esta última ley, tome en cuenta el consultante, lo concluido en nuestro dictamen PGR-C-275-2024 del 25 de noviembre del 2024, sobre el tema de los aumentos por costo de vida.

3.- En cuanto al procedimiento específico que conlleva una fijación salarial en el sector público municipal y sus respectivos ajustes salariales, debe ese gobierno local ajustarse en un todo, al principio de legalidad administrativa y presupuestaria.

4.- La respuesta a la segunda pregunta, en los términos en que ha sido planteada debe ser negativa, ya que, si se incumple con el supuesto específico que establece el numeral 109 del Código Municipal, en su último párrafo; y, por ende, no se logra acreditar un aumento sustancial del costo de vida, el reajuste salarial no procede. Para ello se deben utilizar parámetros objetivos que respalden el estudio correspondiente.

5.- La propia municipalidad consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

Atentamente;

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/gcc