Dictamen : 120 - del 27/07/2026

27 de julio del 2026

PGR-C-120-2026

Licenciada

Ana Lucrecia Montero Jiménez

Dirección Auditoría Interna

Municipalidad de San Mateo

Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AI/MSM-053/05-2026 del 11 de mayo del 2026, código interno 5476-2026, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

“1-) En particular, se solicita aclarar si, para efectos del reconocimiento y pago del régimen de prohibición o el régimen de dedicación exclusiva para los cargos de las Alcaldías y Vicealcaldías Municipales, ¿Existen restricciones o limitaciones en cuanto a las carreras profesionales o áreas de formación académica de quienes ejercen estos cargos, específicamente por lo referente a la atinencia o relación de dichas profesiones con las funciones propias del puesto?

2-) ¿La ausencia de atinencia entre la profesión del funcionario y las funciones del cargo constituye un impedimento legal para el reconocimiento de dichos sobresueldos?

3-) ¿La normativa vigente permite reconocer dichos sobresueldos cuando la profesión de la persona funcionaria no constituye un requisito indispensable para ejercer el cargo de Alcaldía o Vicealcaldía?

4-) ¿Las carreras profesionales en el área de Ciencias Sociales y Humanas, están sujetas al pago de prohibición o dedicación exclusiva en los cargos de Alcaldías y Vicealcaldías?”

Afirma usted que, la presente consulta se somete a nuestra consideración con el propósito de obtener criterio sobre la aplicación del régimen de pago de prohibición y dedicación exclusiva a las personas que ostentan los cargos de alcaldías y vicealcaldías municipales.

Además, solicita el criterio técnico jurídico, con relación a todos los alcances en los dictámenes emitidos sobre el reconocimiento y la aplicación de algunos pluses a los cargos mencionados en el párrafo anterior.

Por otra parte, aclara que no se adjunta criterio jurídico[1], ya que la Municipalidad de San Mateo no cuenta con un asesor legal de planta, por lo que requiere la colaboración de este órgano consultivo para “sustentar el conocimiento sobre lo consultado”.

A partir de lo expuesto, se procederá con el análisis de esta gestión, no sin antes adelantar que luego de un minucioso estudio, lamentablemente, nos vemos obligado a declinar nuestra competencia consultiva y declarar su inadmisibilidad por incumplimiento de requisitos, conforme se explicará a continuación.

I.              Consideraciones previas

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley N° 8292 del 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta N° 169 del 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los auditores internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo estos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

En ese sentido, hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (ver los dictámenes n° C-197-2019 del 08 de julio del 2019, C-181-2019 del 25 de junio del 2019, C-096-2020 del 17 de marzo del 2020, C-102-2020 del 31 de marzo del 2020 y PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, entre muchos otros).

Ello, implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes n° C-042-2008 del 11 de febrero del 2008, C-153-2009 del 1 de junio del 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, C-133-2019 del 14 de mayo del 2019, C-283-2019 del 04 de octubre del 2019 y PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

A su vez, se reitera lo dispuesto en los dictámenes n° C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

Tampoco pueden pretender consultar los auditores internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los dictámenes n° C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-38-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019, C-102-2020 del 31 de marzo del 2020, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024 y PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024).

Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica n° 6815 del 27 de setiembre de 1982) (dictámenes n° C-227-2019 del 12 de agosto del 2019, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024 y PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, entre otros).

Finalmente, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

Tómese en cuenta lo anterior para futuras consultas.

II.        Sobre la inadmisibilidad de la consulta

En primer orden, debemos advertir que el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la consultante. Ello implica que debamos analizar “prima facie” el objeto de la consulta, tal y como nos viene formulada, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor, para definir así su objeto y la procedencia misma de la gestión promovida.

Conforme se expuso en el apartado anterior, la facultad para consultar por parte de los auditores internos no es irrestricta, tal y como lo hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa sus alcances deben estar ligados a la competencia funcional del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. Ergo, las consultas deben circunscribirse al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando en la referida Municipalidad.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión, tal como fue promovida en el oficio AI/MSM-053/05-2026 del 11 de mayo del 2026, es claro que en el presente caso no se realizó una justificación adecua y pertinente de los motivos que impulsaron a la señora auditora interna a formular las cuatro interrogantes que nos ocupan, y cómo el tema consultado se relaciona de modo directo con el ejercicio de su competencia funcional y ante todo con el plan de trabajo correspondiente.

En ese sentido, omitió por completo acreditar el ligamen entre lo consultado con el plan de trabajo de esa auditoría para el año 2026, al punto que no menciona en ningún momento este aspecto fundamental de admisibilidad en su misiva.

Por lo tanto, resulta evidente que la gestionante no plantea sus interrogantes con el fin de obtener un insumo para el ejercicio de su competencia, o al menos no lo demuestra fehacientemente, como era su obligación.

En todo caso, debe tenerse en cuenta que la propia consultante aclara que solicita la colaboración de este órgano consultivo para “sustentar el conocimiento sobre lo consultado”.

Además, de forma sumamente ambigua e indeterminada refiere que su requerimiento de criterio se encuentra relacionado con “todos los alcances en los dictámenes emitidos sobre el reconocimiento y la aplicación de algunos pluses a los cargos de Alcaldías y Vicealcaldías”, lo que dificultad comprender adecuadamente el planteamiento de la consulta.

Por lo señalado, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

No obstante, y con el único fin de colaborar con la auditoría interna, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, primero, en orden a la necesaria distinción que se debe hacer entre “dedicación exclusiva” y “prohibición”, lo cual cobra especial importancia debido a las dudas que se plantean en esta consulta. En ese sentido, en nuestra opinión jurídica PGR-OJ-117-2025 del 04 de agosto del 2025, explicamos:

“Lo primero que es necesario precisar es que la compensación económica mencionada no se cancela por “dedicación exclusiva”, sino por “prohibición”. A pesar de que tanto la dedicación exclusiva como la prohibición buscan evitar el ejercicio privado de una profesión, son figuras distintas. La principal diferencia radica en su origen y naturaleza: la dedicación exclusiva surge de un acuerdo contractual entre el patrono y el funcionario, mediante el cual el servidor se compromete a prestar sus servicios de manera exclusiva a cambio de una retribución económica; mientras que la prohibición es una restricción impuesta legalmente a determinados puestos públicos, cuyo acatamiento es imperativo desde la entrada en vigencia de la norma, y no confiere al funcionario la facultad de decidir si se somete o no a la limitación, ya que esta última es inherente al puesto. Es importante destacar que las compensaciones económicas de ambas figuras son excluyentes, es decir, un mismo funcionario no puede percibir ambas a la vez.

En el caso de los alcaldes municipales, dichos funcionarios están sujetos al régimen de prohibición y no al de dedicación exclusiva. En ese sentido, si bien el artículo 20 del Código Municipal indica que “… los alcaldes municipales devengarán, por concepto de dedicación exclusiva, calculado de acuerdo con su salario base, un treinta y cinco por ciento (35%) cuando sean bachilleres universitarios y un cincuenta y cinco por ciento (55%) cuando sean licenciados o posean cualquier grado académico superior al señalado…”, esa disposición específica fue tácitamente derogada por la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, n.°8422 del 16 de octubre del 2004, cuyo artículo 14 dispone que “No podrán ejercer profesiones liberales: (…) las alcaldías e intendencias municipales”. Asimismo, el artículo 15 de la ley recién citada establece que “La compensación económica por la aplicación del artículo anterior será equivalente a un pago de un quince por ciento (15%) bachilleres y un treinta por ciento (30%) licenciados o posgrados sobre el salario base fijado para la categoría del puesto respectivo.

(…)

4.- El cálculo del salario del primer vicealcalde

Según el artículo 20 del Código Municipal vigente, el salario base del primer vicealcalde municipal debe ser equivalente a un ochenta por ciento (80%) del salario base del alcalde. (…)

Es de advertir, además, que la referencia que se hace al “salario base” del alcalde y del primer vicealcalde tanto en el artículo 20 del Código Municipal vigente, como en la propuesta de reforma, es propia de la remuneración por salario compuesto (es decir, salario base más pluses) y no es congruente con el sistema de salario global o salario único, al cual deben sujetarse todas las remuneraciones de las personas que prestan sus servicios en la instituciones mencionadas en el artículo 2 de la Ley Marco de Empleo Público, instituciones dentro de las que se encuentran las municipalidades.  La obligación de implementar el salario global se fundamenta en lo dispuesto en los artículos 30 y 35 de la Ley Marco de Empleo Público citada”. (Lo subrayado y la negrita no pertenece al original)

Puntualmente, con respecto a la prohibición para ejercer profesiones liberales en el caso de las alcaldías e intendencias municipales, la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Ley N.° 8422 del 6 de octubre del 2004 y sus reformas, en los artículos 14 y 15 disponen, en lo conducente:

“Artículo 14- Prohibición para ejercer profesiones liberales. No podrán ejercer profesiones liberales: (...) las alcaldías e intendencias municipales (…). Dentro del presente artículo quedan comprendidas las otras profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para ocupar el respectivo cargo público.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo único de la ley N° 10224 del 5 de mayo del 2022)

De la prohibición anterior se exceptúan la docencia en centros de enseñanza superior fuera de la jornada ordinaria y la atención de los asuntos en los que sean parte el funcionario afectado, su cónyuge, compañero o compañera, o alguno de sus parientes por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive. En tales casos, no deberá afectarse el desempeño normal e imparcial del cargo; tampoco deberá producirse en asuntos que se atiendan en la misma entidad pública o Poder del Estado en que se labora”. (Lo resaltado es nuestro)

“Artículo 15- Retribución económica por la prohibición de ejercer profesiones liberales. La compensación económica por la aplicación del artículo anterior será equivalente a un pago de un quince por ciento (15%) bachilleres y un treinta por ciento (30%) licenciados o posgrados sobre el salario base fijado para la categoría del puesto respectivo.

(Así reformado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que adicionó el numeral 57 aparte g) a la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957)”.

Por su parte, los artículos 1, incisos 15, 39 y 47; 27 y 31 bis del Reglamento a la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Decreto n° 32333 del 12 de abril del 2005 y sus reformas, establecen:

“Artículo 1º- Definiciones. Para la aplicación del presente Reglamento, los términos siguientes tienen el significado que a continuación se indican:

(…)

15) Dedicación exclusiva: Compensación económica retribuida a los servidores de nivel profesional, porcentualmente sobre sus salarios base (previa suscripción de un contrato entre el servidor y el máximo jerarca o con quien éste delegue), para que obligatoriamente no ejerzan de manera particular (remunerada o ad honorem), la profesión que sirve como requisito para desempeñar el puesto que ostenten, así como las actividades relacionadas con este, con las excepciones que se establecen en el ordenamiento jurídico vigente.

(…)

39) Prohibición: la obligación de no ejercer la profesión liberal por parte de quien ocupe uno de los cargos señalados en el artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la función pública. Dentro de esta prohibición se entenderán comprendidas las otras profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para ocupar el respectivo cargo público.

(…)

47) Profesión liberal: Para efectos del artículo 14 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la función pública, se entenderá por profesión liberal aquella que cumpla los siguientes supuestos: a) Su ejercicio requiere de grado o posgrado universitario, b) colegiación activa, cuando exista Colegio Profesional y la colegiatura sea obligatoria; c) Ser susceptible de ejercerse en el mercado de servicios; d) Libertad de juicio e independencia profesional; y e) La existencia de una relación de confianza con su cliente.

(…)”.

“Artículo 27.-Prohibición para ejercer profesiones liberales. No podrán ejercer profesiones liberales, (…) los alcaldes municipales, (...) Dentro del presente artículo quedan comprendidas las otras profesiones que el funcionario posea, aunque no constituyan requisito para ocupar el respectivo cargo público”.

“Artículo 31 bis.- Corresponderá a las Oficinas de Recursos Humanos de cada institución la verificación, aprobación y trámite de pago de la compensación por prohibición en los términos establecidos en esta Ley, para lo cual deberá realizar la constatación del cumplimiento de requisitos, justificando y documentando su reconocimiento mediante resolución administrativa.

El incumplimiento de esta obligación será considerada como falta grave por parte de los titulares de las Oficinas de Recursos Humanos, y será sancionada conforme la reglamentación de cada Institución”.

Específicamente, en nuestro dictamen C-434-2020 del 03 de noviembre de 2020, advertimos que “la determinación de la eventual sujeción o no de un funcionario al régimen de prohibición contenido en la Ley N° 8422, no puede basarse en un análisis simplista y superfluo, que únicamente se limite a considerar si los atestados académicos del servidor (Dictamen C-279-2005, de 07 de noviembre de 2005). Esto es así, porque de la normativa aludida se deduceque, para que sea procedente el pago de la compensación económica por prohibición -en los términos de los artículos 14 y 15 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública-, es necesario 1) que la persona ocupe uno de los cargos mencionados en el artículo 14, 2) que ostente una profesión liberal[2], y 3) que esté en posibilidad efectiva de ejercerla; lo cual implica que, en general, cuenten con todos y cada uno de los requisitos para poder ejercer liberalmente su profesión, dentro de los que incluye el estar debidamente incorporado al colegio profesional respectivo (Dictamen C-129-2020 de 06 de abril del 2020), en caso de que tal corporación profesional exista y sea preceptiva dicha colegiatura o inscripción corporativa; esto a modo de habilitación para el ejercicio profesional (Dictámenes C-287-2006 de 18 de julio de 2006, C-367-2006 de 14 de setiembre de 2006, C-371-2006 de 18 de setiembre de 2006, C-342-2008 de 23 de setiembre de 2008, C-449-2008 de 18 de diciembre de 2008, C-221-2009 de 20 de agosto de 2009 y C-068-2017 de 03 de abril de 2017)”.

En todo caso, cabe advertir que el órgano competente para dictaminar, con carácter vinculante, sobre los cargos sujetos a la prohibición específica a la que se refiere el artículo 14 de la ley 8422 es la Contraloría General de la República. En esa línea hemos indicado reiteradamente en nuestra jurisprudencia administrativa que en primera instancia es a la Administración activa a quien le corresponde definir los puestos que estén sujetos al régimen de prohibición para el ejercicio liberal de la profesión, y que si a pesar del análisis efectuado por la propia Administración −utilizando los criterios emitidos por la Contraloría General de la República y por esta Procuraduría− persiste alguna duda, es al Órgano Contralor a quien corresponde definir el tema. (Ver al respecto los pronunciamientos C-270-2005 del 28 de julio de 2005, OJ-129-2005 del 31 de agosto de 2005, C-422-2005 del 7 de diciembre de 2005, OJ-202-2005 del 07 de diciembre de 2005 y C-044-2006 del 6 de febrero de 2006, C-133-2006 del 29 de marzo de 2006, C-281-2006 del 11 de julio de 2006, C-140-2007 del 7 de mayo de 2007 y C-155-2017 del 3 de julio de 2017, C-089-2018 de 3 de mayo de 2018, C-180-2018 del 31 de julio del 2018, C-337-2018 del 21 de diciembre de 2018, C-207-2019 del 18 de julio del 2019, C-225-2019 del 12 de agosto 2019, PGR-C-260-2023 del 08 de diciembre del 2023, PGR-C-146-2024 del 22 de julio del 2024, entre otros).

Sin embargo, tome en cuenta la consultante que de conformidad con lo regulado en el artículo 14 de la ley 8422, no podrán ejercer profesiones liberales: “las alcaldías e intendencias municipales”.

En igual sentido, el ordinal 27 del Reglamento a la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito (Decreto Ejecutivo N° 32333 del 12 de abril del 2005), dispone en lo de interés: “… No podrán ejercer profesiones liberales, (…) los alcaldes municipales …”.

Nótese, que de la lectura de los artículos 14 de la ley 8422, y el 27 de su reglamento, resulta claro que la prohibición a la que se refieren lo es para el ejercicio de profesiones liberales. Lo anterior, implica que no todas las personas que ocupen los cargos mencionados en el artículo 14 de la ley n.° 8422 se ven afectadas por esa disposición, sino solamente aquellas que estén en posibilidad efectiva de ejercer una profesión liberal.

Ergo, para que el pago de la compensación económica dispuesta en el artículo 15 de la ley 8422 sea procedente se requiere: 1) que la persona que lo reciba ocupe alguno de los cargos mencionados en el artículo 14 de esa ley; 2) que esa persona cuente con una profesión liberal; y, finalmente, 3) que quien reciba esa compensación esté facultado para ejercer la profesión liberal que ostenta, lo cual implica estar inscrito y activo en el Colegio Profesional respectivo, cuando así se requiera para el ejercicio liberal de la profesión, tal y como reiteradamente lo hemos definido en nuestros pronunciamientos.

Particular mención merece el criterio PGR-C-167-2024 del 29 de julio del 2024, en el cual se realizó una recopilación sobre la posición más reciente de esta Procuraduría en cuanto a definir una carrera como profesión liberal. Veamos:

“Esta Procuraduría ha emitido una serie de dictámenes derivados de consultas sobre si una carrera determinada debe ser considerada o no como una profesión liberal. Todos estos criterios coinciden en cuanto a las características que deben ser valoradas para definir una profesión como liberal o no.

Sin embargo, fue a partir del año 2020 que la Procuraduría matizó su criterio, estableciendo únicamente pautas generales para definir a una profesión liberal, sin entrar a realizar análisis concretos sobre las carreras consultadas, pues estimó que tal determinación corresponde a la Administración activa.

En efecto, haciendo una mejor ponderación sobre este tema, se determinó que analizar cada profesión de manera específica sería valorar casos concretos, competencia que es ajena al ámbito consultivo de este órgano asesor a la luz de lo autorizado por nuestra Ley Orgánica y, además, implicaría sustituir a dicha Administración en la toma de las decisiones que le corresponden. Precisamente, la competencia consultiva de la Procuraduría está destinada a evacuar dudas jurídicas en abstracto y a fijar líneas generales, pero no a sustituir a la Administración en la toma de decisiones concretas.

Dicha posición de la Procuraduría en el tema que se consulta, quedó reflejada en el dictamen PGR-C-014-2022 del 18 de enero del 2022 (reiterado en el PGR-C-147-2022 del 11 de julio de 2022), en el cual se indicó:

“II.- SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS QUE PERMITEN CATALOGAR A UNA PROFESIÓN COMO LIBERAL

Este órgano asesor se ha pronunciado en múltiples ocasiones con respecto a las notas distintivas de las profesiones liberales. En ese sentido, en la OJ-076-2003 del 22 de mayo del 2003, definimos las profesiones liberales “…como aquellas que, además de poderse ejercer en el mercado de servicio en forma libre, es necesario contar con un grado académico universitario y estar debidamente incorporado al respectivo colegio profesional, en el caso de que exista. En otras palabras, las profesiones liberales serían aquellas que desarrolla un sujeto en el mercado de servicios, el cual cuenta con un grado académico universitario, acreditando su capacidad y competencia para prestarla en forma eficaz, responsable y ética, y que está incorporado a un colegio profesional”. (Criterio reiterado en el dictamen C-174-2017 del 20 de julio del 2017, en el C-220-2018 del 7 de setiembre del 2018 y en el C-157-2021 del 2 de junio de 2021).

En el dictamen C-379-2005 del 7 de noviembre del 2005 se hizo un análisis en torno a la independencia de criterio como requisito para calificar a una profesión como liberal, e indicamos que la profesión liberal es “… aquella de naturaleza fundamentalmente intelectual, que su titular ejerce con independencia, con libertad de criterio y que es susceptible de desempeñarse en forma autónoma, a través de una relación de confianza con el cliente y retribuida mediante el pago de honorarios”. 

Además, en el dictamen C-323- 2017 del 22 de diciembre del 2017 señalamos la importancia de que exista la posibilidad real y práctica de “ … contar con una oficina o despacho abierto al público, que implique el usual ejercicio de la profesión mediante la captación y atención de clientes privados para efectos de prestarles el servicio que se ofrece, a cambio del pago de los correspondientes honorarios, los cuales usualmente se encuentran sujetos a tarifas preestablecidas por los colegios profesionales”.

Una posición similar se sostuvo en el dictamen C-286-2019 del 26 de setiembre del 2019, por medio del cual nos referimos a las características de una profesión liberal. En esa oportunidad indicamos que la profesión liberal es aquella que “…a) Es susceptible de ejercerse en el mercado de servicios, b) implica la libertad de juicio e independencia del profesional, c) genera una relación de confianza con su cliente, y d) su ejercicio requiere de un grado universitario y la incorporación al Colegio Profesional respectivo, en caso de que la colegiatura sea obligatoria.” Así, para determinar el carácter liberal de una profesión es necesario que esa disciplina reúna los cuatro elementos distintivos que hemos señalado. 

Por su parte, la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 2104-2019 del 6 de febrero del 2019, señaló que “…dentro de las profesiones liberales se aglutinan aquellas que suponen el ejerciciodeunaactividad deorden intelectual o técnico, mediante la aplicación deciertas reglas científicas y técnicas que deben ser manejadas con suma propiedad por su titular, previa habilitación para ejercerla a través dela obtención deun título idóneo y adecuado y, eventualmente, la incorporación al colegio profesional respectivo. La singularidad delas profesiones liberales surge dela inexistencia deuna relación dedependencia con su clientela, demodo que el profesional liberaltiene autonomía e independencia plena en la forma deprestar los servicios profesionales –horario, lugar, etc.− dado que lo hace por cuenta propia, razón por la cual sus servicios son remunerados mediante honorarios. El profesional liberalaplica, para un caso concreto, sus conocimientos científicos o técnicos sin someterse a ninguna dirección y bajo su exclusiva responsabilidad, esto es, deacuerdo a su leal saber y entender.”

Siguiendo la línea establecida en los pronunciamientos reseñados, debemos señalar que una profesión liberal es aquella cuyo ejercicio supone la existencia de un mercado de servicios que permita al profesional ofrecer habitualmente, por medio de una oficina, de un despacho o de un establecimiento abierto al público (a cambio de una retribución económica) la prestación de un servicio especializado y técnico. La ejecución de este servicio requiere que la persona tenga una formación académica, lo que la faculta para proceder con independencia de criterio, sin sujeción a las órdenes que podría girar su cliente. Además, otra característica importante, aunque no imprescindible, para que una profesión sea liberal es la existencia de un colegio profesional que fiscalice las relaciones entre el profesional y su cliente. En esa línea pueden consultarse los dictámenes C-379-2005 del 7 de noviembre de 2005, C-212-2009 del 30 de julio de 2009, C-270-2012 del 19 de noviembre del 2012, C-145-2013 del 31 de julio del 2013 y C-157-2021 del 2 de junio del 2021.

Importa indicar, tal y como lo señalamos en el dictamen C-157-2021 del 2 de junio del 2021, que la libertad de juicio y el aporte intelectual al que hemos venido haciendo referencia se mantiene aun cuando el profesional liberal sea contratado bajo un esquema laboral. En ese caso, dicho trabajador no pierde su autonomía técnica relacionada con su especialidad pues, aunque se encuentre en una situación de subordinación que le exija cumplir con ciertos aspectos relacionados con el puesto, en lo relativo a su ejercicio profesional mantiene su independencia de razonamiento y aplicación de sus conocimientos para la resolución de los asuntos que le sean asignados.

Finalmente, debemos señalar que las características que distinguen a una profesión liberal podrían, eventualmente, cambiar con el transcurso del tiempo, con el surgimiento de nuevas tecnologías de información y comunicación, con la aparición de nuevas áreas del conocimiento, etc., de manera tal que no puede afirmarse que los criterios distintivos señalados sean inmutables. En todo caso −como ya advertimos− corresponderá a la Administración activa establecer si una determinada profesión puede catalogarse como liberal, atendiendo los parámetros que se han expuesto, así como las características que a su juicio justifiquen la decisión que se adopte. (En igual sentido dictámenes C-151-2017 del 28 de junio del 2017, C-108-2020 del 31 de marzo del 2020 y C-157-2021 del 2 de junio del 2021).” (La negrita no forma parte del original)

Dicha posición es la que prevalece en la actualidad, por lo que, en consecuencia, la Administración activa es la que debe valorar cuáles profesiones pueden ser catalogadas como liberales, a la luz de las características expuestas por esta Procuraduría en su jurisprudencia administrativa y que se refleja en el citado dictamen. Estas pueden ser resumidas en las siguientes: a) la existencia de un mercado de servicios que permita al profesional ofrecer habitualmente, por medio de una oficina, de un despacho o de un establecimiento abierto al público (a cambio de una retribución económica); b) la prestación de un servicio especializado y técnico; c) la ejecución de este servicio requiere que la persona tenga una formación académica, lo que la faculta para proceder con independencia de criterio, sin sujeción a las órdenes que podría girar su cliente; d) otra característica importante, aunque no imprescindible, para que una profesión sea liberal es la existencia de un colegio profesional que fiscalice las relaciones entre el profesional y su cliente”. (Lo resaltado es suplido)

En otra inteligencia, importa advertir que en nuestro dictamen C-209-2019 del 22 de julio del 2019, realizamos un análisis sobre el salario de los vicealcaldes. En esa ocasión concluimos:

 “

1.      Que el Vicealcalde Primero y Vicealcalde Segundo son órganos auxiliares creados por ley, conforme el artículo 14 del Código Municipal. Ambos Vicealcaldes tienen como función sustancial y extraordinaria, sustituir al Alcalde en sus ausencias, temporales o permanentes, o por impedimento del caso. El Vicealcalde Primero, es el principal sustituto del Alcalde, y es sólo ante la imposibilidad de este para sustituir al Alcalde, corresponde al Vicealcalde Segundo asumir el cargo de Alcalde.

2.      Que conforme el artículo 20 del Código Municipal, el Vicealcalde Primero es un funcionario de tiempo completo de la municipalidad, correspondiéndole las actividades administrativas y operativas que el Alcalde le ha asignado, función ordinaria dentro de la Municipalidad, por la cual percibe un pago equivalente al 80% del salario del Alcalde. En el caso del Vicealcalde Segundo, este no tiene funciones ordinarias, por tanto, no procede pago alguno.

3.      Que en el momento que el Vicealcalde Primero o el Vicealcalde Segundo, asuman el cargo de Alcalde, temporal o permanente, ejercen plenamente las competencias y responsabilidades del cargo de Alcalde, así lo dispone el artículo 20 del Código Municipal, consecuentemente, en razón de esas funciones, la Municipalidad debe retribuir económicamente al funcionario que ocupe el cargo con el pago del “salario” igual al del Alcalde.

4.      Que en el eventual caso de que el Alcalde perciba un porcentaje salarial por motivo de prohibición, y alguno de los Vicealcaldes no ejerza una profesión liberal, no corresponde pago alguno por este rubro, so pena de incurrir en responsabilidad administrativa. La retribución salarial del Alcalde y sus sustitutos, está sujeto a los límites establecidos en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por la Ley N° 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas”. (La negrita es suplida) (Ver en la misma línea el dictamen PGR-C-127-2024 del 17 de junio del 2024)

Por último, se le recuerda a la gestionante que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos completos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.

 III.      Conclusión:

Con fundamento en lo expuesto deviene inadmisible su gestión; y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

No obstante, con el propósito de orientar a la consultante se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, especialmente a los dictámenes aquí señalados.

Cordialmente,

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/gcc