Opinión Jurídica : 105 - del 27/07/2026

27 de julio de 2026

PGR-OJ-105-2026

Señora

Diorela Rojas Méndez

Área Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-CE23144-0088-2026, del 29 de abril del 2026, en cuya virtud se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado “LEY GENERAL DE LAS ALIANZAS PARA EL DESARROLLO”, y que se tramita bajo el expediente n.° 25.297.

ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO
     Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.
     En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole que no se circunscriban al ámbito dicho.
     Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021 y PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022).
     De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.
OBJETO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.
     En términos generales, el texto bajo estudio plantea el establecimiento de una Ley para regular las denominadas Alianzas Para el Desarrollo (APD), con la finalidad de que se conviertan -como lo indica el señor Diputado en su justificación- en “un instrumento colaborativo, voluntario y sin fines de lucro para alinear capacidades, conocimientos, tecnologías y recursos de múltiples actores en torno a metas públicas definidas en la planificación nacional, sectorial, regional, local o institucional.”
     Para ello, se estructura la Ley en cinco Capítulos: Capítulo I relativo a “Consideraciones Iniciales”, Capítulo II relativo a “Integrantes De Las Alianzas Para El Desarrollo” y se subdivide en tres Secciones; Capítulo III relativo a “Gestión Patrimonial De Las Alianzas Para El Desarrollo”; el Capítulo IV relativo a “Implementación De Las Alianzas Para El Desarrollo” y se subdivide en 6 secciones; y el Capítulo V relativo a “Disposiciones Finales”, para un total de 50 artículos y un Transitorio único.
     De acuerdo con la norma sometida a estudio, las APD se implementarían como un Convenio entre organismos públicos y otros sujetos públicos o privados, sean estos organismos multilaterales, de cooperación, entre otros, a través de los cuales se realice una vinculación de colaboración para impulsar, ejecutar y/o apoyar acciones o proyectos orientados a alcanzar o mejorar bienes o servicios públicos.
     Se propone otorgar al MIDEPLAN la función de promotor de las APD, debiendo este crear un sistema de acceso público, que permita conocer las APD constituidas o en proceso de conformación, con la finalidad de atraer potenciales aliados, así como debe mantener actualizada la información relativa a las evaluaciones sobre resultados de las APD conformadas.
     Aunado a ello, la norma bajo análisis, propone el establecimiento de la figura de Gestor de las APD, que recaería en una persona jurídica inscrita ante el Registro Nacional como “organización sin fines de lucro”. Ante ello, se dispone que la relación entre los integrantes de las APD y el Gestor, será “de naturaleza colaborativa y de apoyo, sin que medie la intención de lucrar con su participación” y no generará relación contractual alguna entre las partes.
     Dicho Registro de Gestores, se ha encomendado al MIDEPLAN, quien debe mantener un sistema de inscripción, actualizado y de acceso público, mediante el cual se determinará la idoneidad del solicitante para actuar como Gestor de una APD, pudiendo renovarse dicha inscripción cada tres años.
     De igual forma, y en atención a los fines requeridos por los organismos públicos, la norma en estudio prevé la autorización para que los organismos públicos realicen asignaciones o transferencias de fondos públicos a nombre del Gestor designado a la APD, estableciendo como finalidad única y permitida la obtención de los fines públicos para los que se creada la APD.
     Se dispone que todos los bienes que adquiera el Gestor, para el cumplimiento de los fines de la APD que dirige, sean inscritos a nombre el organismo público promotor. Y se añade que el Gestor “podrá usufructuar los bienes públicos aportados por el organismo público promotor de la APD, para el logro eficaz de los fines públicos por los que se constituyó la alianza”
     Establece, de forma general, el proceso para constitución de las APD y la forma en que pueden proponerse alianzas a los organismos públicos, estableciéndose la creación de una comisión técnica institucional que se encargará de la etapa de formulación de la APD y de preparar la documentación requerida para formalizarla. Asimismo, se propone la existencia de una comisión de seguimiento, que será la responsable de la etapa de ejecución de la APD, supervisando las acciones y actos efectuados por el Gestor y el cumplimiento de los indicadores establecidos en el convenio de APD.
     Se establece, de igual forma, el mecanismo de evaluación del cumplimiento del Gestor como forma de determinar los avances de los proyectos y del cumplimiento de los lineamientos plasmados en la APD.
     Se propone la posibilidad de modificaciones y prórrogas de los plazos de los Convenios, y se autoriza que dentro de los Convenios se establezcan cláusulas para solución de controversias.
     Se plantea una etapa de rendición de cuentas a cargo de la comisión de seguimiento, quien deberá preparar los informes respectivos y deberá entregarlos al organismo público, sus integrantes y al MIDEPLAN, así como tenerlos a disposición tanto de la Contraloría General de la República y de las Auditorías internas.
     Finalmente, se propone establecer un aumento de un tercio en las penas establecidas en el Código Penal cuando quien los realice, en ejercicio de su cargo, sea una persona que labora para un organismo público o lo represente, o forme parte de sus aliados, o sea el Gestor de la APD.
     En su Transitorio único, se propone otorgar un plazo de 6 meses a MIDEPLAN para que reglamente lo relativo a las competencias que le fueron conferidas en la norma propuesta.
SOBRE LA CONSULTA EN CONCRETO
     Analizado que fuera el texto puesto en consulta, se considera que el mismo posee algunas inconsistencias que impiden tener claridad en la norma, y pueden influir en la correcta aplicación de la misma.
     Es necesario indicar que, actualmente, se encuentra vigente el Reglamento para el desarrollo, fomento y gestión de las alianzas público privadas para el desarrollo en el sector público, Decreto Ejecutivo No. 40933 del 20 de marzo de 2018, mediante el cual se regula lo relativo a las Alianzas Público Privadas para el Desarrollo (APPD) definidas como acuerdos de cooperación y/o colaboración sin fines de lucro y que no generan relaciones contractuales entre los actores.
     De la lectura de dicho Reglamento con la norma que aquí se propone, se evidencian similitudes que permitirían considerar que el texto propuesto vendría a establecer un marco jurídico general más sólido para la implementación de las APPD. Sin embargo, la propuesta de Ley no menciona el Decreto indicado, ni dentro de su justificación ni en su articulado, lo que genera la duda de si el mismo formaría parte integral de la propuesta de Ley o si, por el contrario, se pretendería una reforma o, incluso, una derogatoria de este último, lo que considera esta representación debería aclararse.
     De seguido, se hace referencia a algunas normas de la ley propuesta que, a nuestro parecer, poseen inconsistencias que impiden una lectura armoniosa de la propuesta.
     En cuanto al artículo 6 propuesto, se dispone otorgar a MIDEPLAN las funciones de “promotor” de las APD, en las cuales le correspondería mantener un sistema para la divulgación pública de las APD que se encuentren constituidas y en proceso de constitución, con la finalidad de que posibles “aliados” conozcan a detalle la alianza realizada y puedan determinar la forma en que podrían colaborar con la misma.
     Sin embargo, deja a criterio del propio MIDEPLAN la definición de la información que se requerirá a los organismos públicos -sin mencionar la posibilidad de requerirla también y en igualdad de condiciones a los demás participantes del sector privado-, lo que consideramos debe ser delimitado de una mejor manera en la ley.
     Por su parte, el artículo 7 párrafo primero dispone que “cualquier persona” podrá requerir “cualquier tipo de información relacionada con la formulación, formalización, ejecución y resultados de una APD” condición que, si bien se entiende busca garantizar la transparencia y la rendición de cuentas de los organismos públicos, consideramos puede rozar constitucionalmente con los derechos de los demás actores de los convenios APD pues, de forma clara, no toda información puede o debe ser considerada de ámbito público, sino solo aquella que permita la correcta y debida realización de los intereses públicos para los que fue pactada la APD.
      En cuanto al párrafo segundo del artículo en mención, denotamos que se le otorga a MIDEPLAN otra función, que se relaciona con el mantener un registro público sobre las evaluaciones de resultados que se realicen a las APD.
      De igual forma, en el artículo 17 se establece que será el MIDEPLAN el encargado de llevar otro registro público, pero esta vez para la inscripción de Gestores de las APD
     En atención a ello, consideramos necesario que se revise toda la Ley y se agrupe, en un solo articulado, todas las funciones a otorgar a MIDEPLAN, ello para dar una lectura más fluida a la Ley. Mayor relevancia adquiere esta acotación, toda vez que mediante el Transitorio único, se le estaría otorgando el plazo de 6 meses para Reglamentar lo relativo a las funciones otorgadas en la Ley propuesta.
     Por otra parte, y en atención al artículo 9 inciso b), consideramos importante se establezca mayor claridad en cuanto a la “obligación” que se impone a los organismos públicos de realizar aportes de “fondos públicos” para constituir una APD a través de Convenios.
     Consideramos que resultaría más apropiado señalar que el aporte de fondos públicos sea una opción, que se plantee como una posibilidad a la que los organismos públicos pueden recurrir, en caso de contar con recursos económicos disponibles y éstos sean estrictamente necesarios para el Convenio que se pacte. Más si lo que se pretende es -de acuerdo a lo señalado en la justificación de la ley propuesta- “acelerar cumplimiento de metas, ampliar cobertura, elevar calidad, reducir costos e innovar en la solución de problemas públicos”.
     En cuanto al artículo 14, relativo al nombramiento de los Gestores de las APD, denotamos que existe una contradicción en relación con los artículos 33 y 34 propuestos.
     El artículo 14 señala, en su párrafo primero, que “El organismo público promotor y el o los aliados integrantesde una APD, deberán designar de común acuerdo un Gestor que se encargará del debido cumplimiento de las obligaciones delimitadas en esta ley y en el convenio”. Resaltado no es del original.
     Sin embargo, el artículo 33 señala que “El organismo público promotor está autorizado para seleccionara cualquier persona jurídica sin fines de lucro inscrita en el Registro de Gestores del Mideplán para que actúe como Gestor de la APD. Previo a la selección podrá solicitar criterio no vinculante a los posibles aliados interesados en integrar la APD.” Resaltado no es del original.
     Y, por otra parte, en el artículo 34 se indica que la propuesta de APD será analizada por una Comisión Institucional quien, elaborará el “Perfil del proyecto y recomendación”, en el que debe incorporar una “Recomendación” sobre “el Gestor que presenta las mejores condiciones para administrar la implementación de la APD” y sobre “la conveniencia o no de proceder con la APD y bajo qué condiciones”.
    Véase, en ese sentido, que por una parte se dispone que el Gestor de la APD que se vaya a nombrar será seleccionado por un acuerdo entre las partes; por otro, se señala que será facultad del organismo público designarlo, y que podría contar -o no- con criterio de las otras partes del APD, pero sin que éste sea vinculante en la toma de decisión final; y, finalmente, se dispone que será la Comisión Institucional, a la hora de analizar la pertinencia o no de utilizar una APD, la que realizará una recomendación del gestor a nombrar.
     A nuestra consideración, esta contrariedad puede causar confusión, impidiendo una correcta lectura de las normas e imposibilitando su aplicación práctica y la consecución de los fines públicos. Por lo que recomendamos su revisión.
    Ahora bien, en el párrafo segundo del artículo 14 propuesto, se establece que “El Gestor deberá ser una persona jurídica inscrita ante el Registro Nacional como una organización sin fines de lucro” y, en los artículos 15 y 16 siguientes, se establecen las funciones que debe desempeñar.
     Después de analizado con detalle dichos artículos en relación con el objeto de la Ley propuesta y en relación con los fines que se persiguen con las APD, consideramos que la figura del Gestor, como se encuentra estructurada, evoca la llamada “burocracia” administrativa que impide la ejecución eficaz y eficiente de los recursos.
     Sin embargo, y si es que se considera de vital importancia su implementación, consideramos que no debería limitarse la postulación únicamente a “organizaciones sin fines de lucro” inscritas como tales en el Registro Público.
     Tómese en consideración que, de acuerdo con la justificación del Proyecto, las APD surgen por un Convenio entre distintas partes, públicas y/o privadas, que han decidido unir esfuerzos para lograr un objetivo común, ayudando a los organismos públicos a generar un valor público a bienes o servicios respecto de los cuales de otra manera no se podría obtener. En atención a ello, y en aras de fomentar una disminución de costos, e incluso de hacer más eficiente la ejecución de las APD, consideramos oportuno que se considere hacer una apertura a la figura del Gestor y que los integrantes de las APD puedan nombrar, de entre sus propios miembros, a la figura del Gestor.
     Asimismo, y en relación con los párrafos segundo y tercero del artículo 33 propuesto, se considera que la apertura de la figura del Gestor, permitiría reducir los posibles costos por concepto de pago por las funciones asignadas.
     Véase que en el artículo 33 en mención, se establece que se deberá pagar, “con fondos que integran el patrimonio” de la APP, “los costos en que incurriría el Gestor para poder efectuar la labor de administración”. Costos que, además, no se define a ciencia cierta cuáles serían, quedando al arbitrio de cada posible oferente, el definir los rubros que se le ocurriese cobrar, dejando desprotegido el Patrimonio público que se integraría a la APD.
     De igual manera, reviste importancia aclarar estos aspectos toda vez que, incluso, se indica que los integrantes de la APD nombrarán a un Gestor, de una lista de posibles oferentes, tomando en cuenta los costos que estos últimos hagan llegar en su oferta.
     Pero, por otra parte, en el artículo 19 propuesto, se indica que “previo a la formalización de la APD” los integrantes de la APD en conjunto con el Gestor deben delimitar “los criterios de eficiencia y eficacia bajo los cuales se ejecutará la APD para controlar los costos directos e indirectos en los que deba incurrir el Gestor”.
     De la lectura conjunta de las normas anteriormente señaladas, considera esta representación que no queda claridad de varios aspectos: a) respecto si la APD requiere, necesariamente, para su formalización el nombramiento previo del Gestor o si, por el contrario, el Gestor se nombra de forma posterior a la formalización de la APD; b) si la propuesta de costos del Gestor es anterior o posterior a su nombramiento como tal en la APD, en cuyo caso, el párrafo segundo del artículo 33 entraría en contradicción con el resto de las normas y, por ende, resultaría innecesario en relación a lo señalado en el artículo 19 propuesto; y c) dependiendo de lo anterior, resultaría innecesario requerir una propuesta de costos a los gestores para considerar o no su nombramiento, cuando el artículo 19 expresamente señala que el organismo público en conjunto con los integrantes de la APD y el Gestor son los encargados de definir los criterios para dar control y delimitar los costos en los que puede incurrir el Gestor.
     Consecuentemente, consideramos necesario se realice una revisión de dichas normas para lograr su armonización clara de las mismas y que puedan ser aplicadas de forma efectiva.
     En cuanto al artículo 22 párrafo tercero, incisos a), b) y c), se establece una categorización en relación al porcentaje de aporte de fondos privados con destino público que formará parte de una APD, la cual sería la base determinante para definir el tipo el procedimiento de contratación a seguir cuando se realicen adquisiciones de bienes, servicios u obras necesarias para los fines perseguidos.
     Sin embargo, denotamos que pueden existir roces o incluso contradicciones en relación con lo normado en la Ley General de Contratación Pública, en cuanto a la definición de los sujetos a los que aplica dicha Ley.
     Como ejemplo, señalamos el inciso a) de la norma propuesta, en la que se indica
“Cuando las APD sean financiadas en al menos un 70% con fondos privados con destino público, las contrataciones que utilicen recursos públicos se regirán por los principios de contratación pública que haya emitido la Autoridad de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda para las contrataciones que hagan los sujetos privados, según los artículos 1 y 128, inciso d), de la Ley General de Contratación Pública, n.° 9986, del 27 de mayo de 2021”
     Por su parte, la Ley General de la Contratación Pública, en su artículo 1 señala
“ARTÍCULO 1-Ámbito de aplicación. La presente ley resulta de aplicación para toda la actividad contractual que emplee total o parcialmente fondos públicos.”
     Sólo con ese primer párrafo de la Ley General, debe entenderse que si la APD llega a contener dentro de su patrimonio fondos públicos, de forma obligatoria debe aplicarse la Ley General de Contratación Pública en las adquisiciones de bienes, servicios u obras que requiera para el cumplimiento de sus fines.
     Ello es así porque las APD, de acuerdo a la misma justificación dada en la propuesta, es solamente “un instrumento colaborativo, voluntario y sin fines de lucro para alinear capacidades, conocimientos, tecnologías y recursos de múltiples actores en torno a metas públicas definidas en la planificación nacional, sectorial, regional, local o institucional” y, ante ello, no es un “organismo” distinto de la institución pública de la que se origina.
     De igual forma, consideramos que la norma propuesta resultaría confusa a la hora de gestionar su aplicación práctica: por una parte se nos indica que “Cuando las APD sean financiadas en al menos un 70% con fondos privados con destino público, las contrataciones que utilicen recursos públicos se regirán por los principios de contratación pública”, pero la Ley General de Contratación Pública establece que “La actividad contractual de los sujetos privados cuando administren o custodien fondos públicoso cuando sean receptores de beneficios patrimoniales gratuitos o sin contraprestación alguna provenientes de componentes de la Hacienda Pública, conforme al artículo 5 de la Ley N.º 7428, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 4 de noviembre de 1994, deberán aplicar esta ley únicamentecuando la contratación supere el 50% del límite inferior del umbral fijado para la licitación menor del régimen ordinario”.
     De lo anterior se colige que se estaría creando una excepción a la regla que dispone que “cuando la contratación supere el 50% del límite inferior del umbral fijado para la licitación menor del régimen ordinario” de forma obligatoria, incluso para los sujetos privados, se debe aplicar la Ley General de Contratación Pública.
     En consecuencia, se sugiere la revisión de dichas normas en atención a obtener una mayor justificación y claridad en cuanto a estos aspectos.
     En cuanto a los artículos 38 y 48 en relación con el artículo 41, se indica que existirá una Comisión de Seguimiento, a la cual se le otorgan facultades de “toma decisiones y gobernanza”, así como se establecen las actividades de revisión, supervisión, evaluación de resultados, e identificación de acciones de mejoran que le corresponderían, incluyendo la especificación de que “será la encargada de solucionar cualquier discrepancia que surja al momentode implementar la APD”.
     Sin embargo, en el artículo 42 de la norma propuesta, se establece que corresponderá al organismo público, no sólo la “evaluación” periódica de las labores del Gestor sino también remitir las acciones de corrección y mejora que considere necesarias, incluyendo la facultad de acordar, en conjunto con los aliados del convenio, la sustitución del Gestor, con lo cual consideramos se podría interpretar que la figura de la Comisión de Seguimiento resultaría innecesaria si las funciones asignadas a ésta las realizaría, de igual manera, el organismo público.
     En consecuencia, consideramos oportuno se realice una revisión completa de las normas propuestas para lograr una armonización de la Ley.
CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

Que el texto que se somete a nuestra consideración, presenta una serie de contradicciones que pueden acarrear confusión y hacer inaplicable la norma, por lo que se sugiere su revisión completa para lograr una armonización de la misma.

Dejamos atendida la consulta, siendo su aprobación o no, parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Angela M° Garro Contreras

Abogada de Procuraduría