Dictamen : 124 - del 27/07/2026

27 de julio de 2026

PGR-C-124-2026

Señor

Cristian Carvajal Coto

Director Ejecutivo

Secretaría Técnica

Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (REDCUDI)

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. PANI-PE-STRCD-OF-128-2026, de 04 de mayo de 2026, con recibo de 5 del mismo mes y año, pero asignada a este Despacho hasta el 1 de junio último, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico sobre la naturaleza jurídica de la relación de empleo de las personas funcionarias de la Secretaría Técnica de la REDCUDI y alcances del ius variandi del Patronato Nacional de la Infancia.

En concreto consulta:

“1.- Siendo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley No. 9220 de Creación de la REDCUDI, la Secretaría Técnica de la REDCUDI se encuentra adscrita al Patronato Nacional de la Infancia (PANI), ostentando la naturaleza jurídica de un órgano de desconcentración máxima y personalidad jurídica instrumental y presupuestaria e independencia técnica y funcional, desde el punto de vista legal se pueden catalogar a las personas funcionarias de dicha Secretaría Técnica como funcionarios del PANI?

2.- ¿Desde el punto de vista legal, se pueden desligar a las personas funcionarias que laboran en los órganos desconcentrados de su relación con el ente o institución autónoma de las que se desconcentran sus competencias?

3.- En caso de que las personas funcionarias de la Secretaría Técnica de la REDCUDI se puedan catalogar como funcionarias del Patronato y respetando las limitaciones que el ordenamiento jurídico establece en relación con el ejercicio del Ius Variandi en las relaciones de empleo público, podría dicha institución ejercer su facultad de modificar unilateralmente ciertas condiciones de la prestación del servicio, como por ejemplo la dependencia, oficina o departamento en la que dichas personas prestan sus servicios?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. PANI-PE-STRCD-OF-127-2026, de fecha 04 de mayo de 2026, de la asesora legal de la Secretaría Técnica de la REDCUD, según el cual: la Secretaría Técnica de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (ST-REDCUDI) constituye un órgano de desconcentración máxima, dotado de personería jurídica instrumental y presupuestaria, así como de independencia técnica y funcional, adscrita al PANI -artículo 9 de la Ley No. 9220-; institución autónoma que legalmente debe dar a la Secretaría Técnica de la RECUDI el contenido presupuestario, el espacio físico, el apoyo logístico, el equipo, los materiales y el personal necesarios para su acción operativa.

Por tanto, como que la desconcentración máxima dada por Ley al REDCUDI no contempla la materia de personal, y como la independencia funcional del órgano desconcentrado en grado máximo se limita únicamente al ejercicio de las competencias atribuidas de forma exclusiva, siendo que fuera de ese ámbito competencial el jerarca mantiene sus potestades jerárquicas -artículos 99 inciso 2) y 102 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, las personas funcionarias que laboran en la Secretaría Técnica de la REDCUDI pueden catalogarse como funcionarias del PANI, con adscripción a un órgano desconcentrado, pero sin que ello implique una relación de empleo autónoma o separada del PANI, al cual pertenecen.

Afirma que no existe base jurídica para desligar la relación de empleo del ente del cual se desconcentran las competencias, salvo que una ley expresa así lo autorice, situación que no ocurre en el caso de la Secretaría Técnica de la REDCUDI.

Estima que, aun manteniendo el PANI su condición de entidad jerárquica patronal, debiera ejercer válidamente su potestad de ius variandi respecto del personal de la Secretaría Técnica de la REDCUDI, dentro de los límites constitucionales y legales previamente expuestos, y siempre que tales modificaciones no afecten condiciones esenciales de la relación de empleo, no impliquen un perjuicio objetivo para la persona funcionaria y, de manera especial, no comprometa la independencia técnica y funcional que ordenamiento jurídico garantiza al órgano desconcentrado.

I.- Sobre lo consultado.

Revisada la normativa aplicable al presente asunto, originariamente con la Ley No. 9220 de 24 de marzo de 2014, se creó la Secretaría Técnica de la REDCUDI como un órgano de desconcentración máxima, técnica y funcionalmente especializado, con independencia de criterio, y personalidad jurídica instrumental y presupuestaria, adscrito al ministerio que ejerza la rectoría del sector social o, en ausencia de este, al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el cual incluiría en su presupuesto la partida correspondiente para atender los gastos operativos, administrativos y de personal que requiera aquel órgano para su funcionamiento -arts. 9 y 20-.

Es así que, en un asunto residenciado en sede judicial (Expediente No. 16-002016-1027-CA), en el que era necesario determinar a quién le correspondía entonces la facultad de administrar el capital humano institucional de la Secretaría Técnica del REDCUDI, se determinó que la singular manera escogida por el legislador de regular la creación y organización de la REDCUDI, con una Secretaría Técnica con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio, pero sometida a una rectoría interinstitucional en cabeza de un ministerio, cuyos recursos, espacio, equipo y personal son suministrados por el IMAS, podría generar varias dudas, entre ellas, quién ostenta la atribución administrar el recurso humano de la REDCUDI.

Y con base en lo dispuesto entonces por el artículo 20 de la citada Ley No. 9220, según el cual: “La principal institución responsable de las acciones operativas de la Secretaría Técnica de la Redcudi será el ministerio que ejerza la rectoría del sector social o, en ausencia de este, el Instituto Mixto de Ayuda Social, el cual le brindará el contenido presupuestario, el espacio físico, el apoyo logístico, el equipo los materiales y el personal necesarios para su adecuado funcionamiento. (…)”, se llegó a concluir que esa competencia residía en el Gerente General del IMAS, pues es a esa Institución a quien le corresponde brindar el personal necesario de la REDCUDI. Nótese además que conforme a la Ley de Creación del IMAS, No. 4760 del 4 de mayo de 1971, dentro de las competencias de su Gerente General se encuentra “el nombramiento y remoción del personal administrativo” de esa institución, de modo tal que si al IMAS compete suplir a la REDCUDI del personal necesario, será su Gerente General quien tenga la competencia de nombrar y remover al personal de esa Red (Resolución No. 000141-F-TC-2019 de las 16:20 hrs. del 5 de setiembre de 2019, Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo).

No obstante, por Ley No. 9941 de 15 de febrero de 2021, por su artículo 1 se modifican, entre otros, los artículos 9 y 20 de la Ley No. 9220, manteniéndose la Secretaría Técnica de la REDCUDI, como un órgano de máxima desconcentración y personalidad jurídica instrumental y presupuestaria, con autonomía e independencia técnica y funcional. Pero desde entonces adscrito “al ministerio que ejerza la rectoría del sector social o, en ausencia de este, a la Gerencia Técnica del Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el cual incluirá en su presupuesto la partida correspondiente a los recursos asignados mediante esta ley” -art.9-. Y estableciendo que “La principal institución responsable de las acciones operativas de la Secretaría Técnica de la Redcudi será el ministerio que ejerza la rectoría del sector social o, en ausencia de este, el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el cual le brindará el contenido presupuestario, el espacio físico, el apoyo logístico, el equipo, los materiales y el personal necesarios para su adecuado funcionamiento” -art. 20 Ibid.-.y

Posteriormente, por Ley No. 10.038 de 29 de setiembre de 2021, artículo 2, se reforma el ordinal 9 de la citada Ley No. 9220, igualmente manteniendo la Secretaría Técnica de la REDCUDI, como un órgano de máxima desconcentración y personalidad jurídica instrumental y presupuestaria, con autonomía e independencia técnica y funcional. Pero desde entonces adscrito directamente “al Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el cual incluirá en su presupuesto la partida correspondiente para atender los gastos operativos, administrativos y de personal que requiera este órgano para su funcionamiento”. Y congruente con esa reforma, en su artículo 5, se modifica el artículo 20 de la citada Ley No. 9220, en el sentido que “La principal institución responsable de las acciones operativas de la Secretaria Técnica de la Redcudi será el Patronato Nacional de la Infancia (PANI), el cual le brindará el contenido presupuestario, el espacio físico, el apoyo logístico, el equipo, los materiales y el personal necesarios para su adecuado funcionamiento”.

A modo de referencia historiográfica, basada especialmente en los antecedentes legislativos[1], esa adscripción ahora al PANI se debió a que los legisladores consideraron que la competencia de esta institución autónoma es más amplia, incluso, que la del IMAS, y la red de cuido no debía concebirse únicamente para personas en condición de pobreza y vulnerabilidad; esto fue así, porque la actividad de la REDCUDI está más dirigida a la comunidad infantil en general, tomando en cuenta a las familias que cuentan con menores en estado de vulnerabilidad social y otras situaciones socio económicas (Acta Extraordinaria N° 44 del 02-09-2021, folios 2027, 2028, 2029 y 2030 y Acta Extraordinaria N°20 del 14-09-2021, folio 2073). Todo con el fin de fortalecer los servicios que se brindan a la niñez, la adolescencia y las familias.

De modo que, actualmente, la Secretaría Técnica de la REDCUDI es un órgano de máxima desconcentración, con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria, con autonomía e independencia técnica y funcional, “adscrito” al PANI -arts.9 vigente de la citada Ley No. 9220 y 20 del Decreto Ejecutivo No. 42206 - MP - MDHIS – (Dictamen PGR-C-236-2022 de 31 de octubre de 2022); institución autónoma -artículo 1 de la Ley No. 7648- que debe brindarle el contenido presupuestario, el espacio físico, el apoyo logístico, el equipo, los materiales y el personal necesarios para su adecuado funcionamiento -art. 20 vigente, Ibid.-.

Ahora bien, el término “adscripción”, como lo ha sostenido repetidamente este órgano asesor, no tiene un significado unívoco. En ese sentido, hemos señalado que “… es un término que no se utiliza para referirse a órganos sujetos plenamente a la jerarquía administrativa.” (C-084-2004 del 9 de marzo del 2004); y que “… los alcances de la relación entre el adscrito y el receptor, estarán definidas por las normas que regulan dicha adscripción, y que son específicas para cada caso concreto. (ver al respecto pronunciamientos OJ-66-2005 del 26 de mayo del 2005, C-377-2004 del 15 de diciembre de 2004, C-001-2004 de 05 de enero de 2004, entre otros)”. (Dictamen C-037-2008 del 7 de febrero del 2008).

Siendo entonces que Secretaría Técnica de la REDCUDI es un órgano de máxima desconcentración adscrito al PANI, serán las normas legales que crean esa desconcentración las que delimitan tanto la materia desconcentrada, como los poderes conferidos al órgano inferior, así como los que conserva el órgano o ente mayor -como en este caso- al que pertenece.

Recordemos que, en términos generales, la desconcentración máxima implica la autonomía funcional del órgano desconcentrado dentro del ámbito de competencias que la ley expresamente le confiera (art. 83 de la LGAP y Dictamen PGR-C-239-2025 de 08 de diciembre del 2025), esto es así, porque es “una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, mediante la cual se traslada una competencia en forma exclusiva para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad”, y que, esa distribución “generalmente, se basa en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan de mejor forma los cometidos públicos.” (C-031-2019 del 11 de febrero de 2019, el cual reitera el C-159-96 del 25 setiembre de 1996). (Opinión jurídica no. OJ-121-2020 de 10 de agosto de 2020 y Dictamen PGR-C-069-2024 de 22 de abril de 2024).

Y según determinamos en el dictamen PGR-C-236-2022, op. cit., las competencias desconcentradas, en grado máximo, en cabeza de la Secretaria Técnica, y que lo hacen un órgano técnico y especializado, están estrechamente vinculadas con su función de articulación de los actores privados y públicos en materia de cuido y desarrollo infantil y con la consolidación y expansión de la Red.

Conforme al artículo 10 de la Ley No. 9220, “Las competencias desconcentradas de la Secretaria Técnica se relacionan con el desarrollo de nuevas alternativas para la prestación de servicios de cuido y desarrollo infantil; la capacitación del personal de los centros de cuido; el diseño e implementación de los procesos de acreditación de alternativas de cuido y desarrollo infantil; la gestión de un sistema de información sobre las características de la población beneficiaria de servicios de cuido y desarrollo infantil, prestados directamente por el Estado o con financiamiento estatal; dar recomendaciones en materia de infraestructura, aspectos pedagógicos y otros que mejoren la calidad de los servicios de cuido y desarrollo infantil; la realización de estudios bianuales de costos en la prestación de los servicios de cuido y desarrollo infantil, en las diferentes modalidades; impulsar la investigación en el área de desarrollo infantil; y la coordinación con los gobiernos locales (…) Asimismo, el inciso j del artículo 10 de la Ley N.° 9220 faculta a la Secretaría Técnica a participar, dentro del ámbito de su competencia, en la gestión de los recursos provenientes de fuentes nacionales e internacionales (fideicomisos y cooperación técnica, entre otros), para la consolidación y expansión de la Red de Cuido y Desarrollo Infantil y le habilita, de ser necesario, para actuar como unidad ejecutora de tales recursos (…) En las materias desconcentradas, por el grado máximo que le otorga la Ley, la Secretaría Técnica está sustraída a órdenes, instrucciones o circulares de sus superiores en orden al ejercicio de sus competencias técnicas y especializadas” (Dictamen PGR-C-236-2022, op. cit.) De ahí que, con respecto a las materias desconcentradas, la Secretaria Técnica tenga independencia técnica y funcional.

Mientras que la personalidad jurídica instrumental de la Secretaría Técnica le habilita para la gestión de los recursos que se le asignen provenientes de fuentes nacionales e internacionales (fideicomisos y cooperación técnica, entre otros), para la consolidación y expansión de la Red de Cuido y Desarrollo Infantil -art. 19 de la Ley No. 9220- (Dictamen PGR-C-236-2022, op. cit.).

Si bien en otras oportunidades hemos admitido que también pueden desconcentrarse incluso parcialmente el ejercicio de competencias de carácter administrativo, sustrayendo del superior la posibilidad de nombrar determinados funcionarios o del ejercicio del poder disciplinario, si así se dispusiera, esos poderes quedarían reservados al inferir en los términos que la ley disponga. Sólo así este podría devenir en “superior jerárquico” de los funcionarios del órgano desconcentrado (Dictamen C-214-2004 de 2 de julio de 2004).

No obstante, lo cierto es que dentro de la desconcentración máxima operada por Ley 9220, no se observa se le ha concedido a la Dirección de la Secretaría Técnica de la REDCUDI un ámbito de actuación propio, operando una transferencia interorgánica del ejercicio de competencias, que incluya todo lo relativo a la contratación y manejo de su personal, el cual es suplido por el PANI. Es decir, no se le ha habilitado a la citada Dirección Técnica para ejercer las potestades de máximo jerarca en materia de personal, según particular diseño escogido por el legislador.

Siendo así, debemos recordar que la desconcentración sólo alcanza a aquellas atribuciones expresamente desconcentradas a favor del órgano inferior, que es el ámbito donde se establece una actuación independiente. Fuera de ese ámbito, el órgano o ente mayor conserva sus potestades jerárquicas, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (artículos 102 y 104 de la LGAP), por ser este último una dependencia más de la institución de que se trate (Dictamen PGR-C-108-2024 de 03 de junio del 2024. En sentido similar dictámenes C-299-2018 de 28 de noviembre de 2018, C-141-2018 de 18 de junio de 2018 y C-395-2020 de 19 de octubre de 2020).

De ahí que el grado de independencia funcional incida directamente en la gestión de los recursos humanos a su cargo. Esto es así, porque el artículo 83 de la LGAP dispone que todo órgano distinto del jerarca está plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento. Es decir, la relación existente entre el jerarca y los órganos inferiores implica, en principio, el sometimiento del inferior al ejercicio de todas las potestades antes expuestas por parte del jerarca, salvo que se haya dispuesto desconcentrar o excluir en alguna medida de esa relación jerárquica a determinado órgano para el ejercicio de ciertas funciones (Pronunciamiento PGR-OJ-183-2024 de 19 de diciembre de 2024 y Dictamen PGR-C-057-2025 de 20 de marzo de 2025).

En casos similares, hemos sostenido que ni la desconcentración, ni la personalidad jurídica instrumental otorgadas a un órgano, tienen la virtud de desligar a los funcionarios que prestan sus servicios en órganos desconcentrados de su relación con el ente u órgano al que originalmente estaban atribuidas las competencias desconcentradas. Y como consecuencia de ello, dichos funcionarios pueden catalogarse válidamente como servidores de aquel órgano o ente mayor (Dictámenes C-282-2004 de 1 de octubre de 2004, C-141-2018 de 18 de junio de 2018, C-280-2019 de 1 de octubre de 2019, C-021-2021 de 29 de enero de 2021 y PGR-C-124-2023 de 21 de junio de 2023).

De modo que, en materia de personal -arts. 18 de la Ley No. No. 7648, en relación con el 102, inciso c) y 104.1 de la LGAP-, el Presidente Ejecutivo del PANI puede ejercer las potestades correspondientes del jerarca, entre ellas las de mando, de dirección, de organización, de fiscalización y de disciplina, con respecto al personal que suple a la Secretaría Técnica de la REDCUDI.

De ahí que si bien la Secretaría Técnica de la REDCUDI conserva su independencia funcional en cuanto al ejercicio específico de las competencias desconcentradas de forma máxima, lo hará salvo en los aspectos expresamente retenidos por la Ley a favor del PANI.

Esto es así, porque “la figura de la desconcentración está sujeta al principio de legalidad que establece que cualquier acto o conducta de la administración deberá estar autorizado por medio de una norma y habrá de adecuarse a lo que ésta dicte, no siendo posible realizar lo que no se encuentre explícitamente regulado, por lo que el órgano desconcentrado deberá supeditar sus actuaciones a lo que la norma legal que lo creó estrictamente indica, delimitándole la materia objeto de su actividad. Fuera de esa competencia desconcentrada y los límites fijados por el legislador, el jerarca conserva la potestad jerárquica.” (Dictamen no. C-313-2008 de 10 de setiembre de 2008 y PGR-C-057-2025).

No obstante lo dicho, es importante indicar que si bien el Presidente Ejecutivo del PANI -arts. 18 de la Ley No. No. 7648, en relación con el 102, inciso c) y 104.1 de la LGAP-, a través del denominado “ius variandi”[2] puede modificar legítima y unilateralmente las condiciones no esenciales de la relación de empleo de los funcionarios suministrados a la Dirección Técnica de la REDCUDI, lo cierto es que el ejercicio de esa facultad patronal encuentra límites no solo en las denominadas cláusulas esenciales que conforman la relación de empleo subyacente -tales como la calificación profesional o categoría del puesto, la remuneración, la jornada, etc.- , sino también en los beneficios que pueda deparar el cambio en la esfera jurídica del servidor, sin que pueda en ningún momento causarle perjuicio directo material ni moral (Dictamen C-271-2009 del 2 de octubre del 2009 y entre otras muchas, la resolución N° 052-2015 de las 09:45 hrs. del 16 de enero de 2015, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

Pero aun contando aquel ente patronal con la facultad de disponer la forma, tiempo, modo y lugar en que cumplirá las tareas el personal de la Dirección Técnica de la REDCUDI, sin que se alteren formas substanciales de las prestaciones originarias y esenciales de la relación de empleo - nociones que no resultan ajenas a las relaciones de empleo público -, adicionalmente deberá procurar que las medidas legítimas que adopte en todo momento garanticen la independencia funcional o sustantiva de aquél órgano desconcentrado.

En nuestra jurisprudencia administrativa, se ha señalado que la independencia funcional significa la posibilidad de ejercicio de la competencia sin interferencias del órgano al cual se pertenece. Independencia de criterio que faculta para resolver sin sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del superior. La independencia funcional se comprende como independencia administrativa dirigida a asegurar el cumplimiento propio de la competencia atribuida (Dictámenes C-202-1996 de 16 de diciembre de 1996 y C-138-2021 de 24 de mayo de 2021).

Recuérdese que un órgano desconcentrado en grado máximo se encuentra adscrito a un ente sin estar sujeto a subordinación en cuanto al desarrollo de las competencias desconcentradas, por lo que prácticamente desaparece la relación de jerarquía en cuanto a dichas competencias (Pronunciamiento PGR-OJ-046-2023 de 08 de mayo de 2023), por lo que su ejercicio independiente, formal y material, debe asegurársele.

No en vano la Ley No. 9220 establece que la Secretaría Técnica de la REDCUDI deberá contar con una estructura organizacional y recurso humano que garantice el desarrollo efectivo de sus funciones -art. 11.- y que por ello el PANI es el principal responsable en brindarle contenido presupuestario, espacio físico, apoyo logístico, equipo, materiales y el personal necesario para su adecuado funcionamiento -art. 20-. Por lo que debiera existir una debida coordinación interorgánica.

Recordemos entonces, que uno de los principios rectores de la organización administrativa lo constituye la coordinación o colaboración que debe mediar entre todos los entes y órganos públicos al ejercer sus competencias y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado. La coordinación o colaboración, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un principio constitucional, por lo general, virtual o implícito, que permea por entero el ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos los entes públicos. Puede ser interorgánica -entre diversos órganos de un mismo ente público- o intersubjetiva -entre entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuestos y competencias específicas propias-. Y tiene por propósito evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones propias de cada ente u órgano público, para que sean desempeñadas de formal racional y ordenada; esto a través del establecimiento de niveles o canales fluidos y permanentes de información entre órganos y entes públicos, todo lo cual se puede lograr a través de reuniones, informes o la creación de instancias formales de coordinación -Sentencia No. 2003-04633 de las 15:23 hrs. del 27 de mayo de 2003, Sala Constitucional-“ (Dictamen PGR-C—101-2025 de 26 de mayo de 2025).

Conclusiones:

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría llega a las siguientes conclusiones:

La desconcentración máxima implica la autonomía funcional del órgano desconcentrado dentro del ámbito de competencias que la ley expresamente le confiera. De modo que ese especial grado de independencia funcional incide directamente en la gestión de los recursos humanos a cargo del órgano desconcentrado, según el diseño de desconcentración escogido en cada caso. Esto es así, porque el artículo 83 de la LGAP dispone que todo órgano distinto del jerarca está plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.
De modo que la desconcentración sólo alcanza a aquellas atribuciones expresamente desconcentradas a favor del órgano inferior, que es el ámbito donde se establece una actuación independiente. Fuera de ese ámbito, el órgano o ente mayor conserva sus potestades jerárquicas, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (artículos 102 y 104 de la LGAP), por ser este último una dependencia más de la institución de que se trate.
Y dentro de la desconcentración máxima operada por Ley 9220, no se observa se le haya concedido a la Dirección de la Secretaría Técnica de la REDCUDI un ámbito de actuación propio, operando una transferencia interorgánica del ejercicio de competencias, que incluya todo lo relativo a la contratación y manejo de su personal, el cual es suplido por el PANI. Véase que las competencias desconcentradas, en grado máximo, en cabeza de la Secretaria Técnica, y que lo hacen un órgano técnico y especializado, están estrechamente vinculadas con su función de articulación de los actores privados y públicos en materia de cuido y desarrollo infantil y con la consolidación y expansión de la Red.
De ahí que ni la desconcentración, ni la personalidad jurídica instrumental otorgadas a la Secretaría Técnica de la REDCUDI, como órgano adscrito al PANI, tienen la virtud de desligar a los funcionarios que prestan allí sus servicios, de su relación con el ente u órgano al que originalmente estaban atribuidas las competencias desconcentradas. Y como consecuencia de ello, dichos funcionarios pueden catalogarse válidamente como servidores de aquel órgano o ente mayor, en concreto del PANI.
Así, en materia de personal -artículos 18 de la Ley No. No. 7648, en relación con el 102, inciso c) y 104.1 de la LGAP-, el Presidente Ejecutivo del PANI puede ejercer las potestades correspondientes del jerarca, entre ellas las de mando, de dirección, de organización, de fiscalización y de disciplina, con respecto al personal que suple o proporciona a la Secretaría Técnica de la REDCUDI -arts. 9 y 20 de la Ley No. 9220-
No obstante, si bien el Presidente Ejecutivo del PANI -arts. 18 de la Ley No. No. 7648, en relación con el 102, inciso c) y 104.1 de la LGAP-, a través del denominado “ius variandi” puede modificar legítima y unilateralmente las condiciones no esenciales de la relación de empleo de los funcionarios suministrados a la Dirección Técnica de la REDCUDI, lo cierto es que el ejercicio de esa facultad patronal encuentra límites no solo en las denominadas cláusulas esenciales que conforman la relación de empleo subyacente -tales como la calificación profesional o categoría del puesto, la remuneración, la jornada, etc.- , sino también en los beneficios que pueda deparar el cambio en la esfera jurídica del servidor, sin que pueda en ningún momento causarle perjuicio directo material ni moral.
Pero aun contando con la facultad de disponer la forma, tiempo, modo y lugar en que cumplirá las tareas el personal de la Dirección Técnica de la REDCUDI, sin que se alteren formas substanciales de las prestaciones originarias y esenciales de la relación de empleo, adicionalmente el Presidente Ejecutivo del PANI deberá procurar que las medidas legítimas que adopte sobre el personal en todo momento garanticen la independencia funcional o sustantiva de aquél órgano desconcentrado.
No en vano la Ley No. 9220 establece que la Secretaría Técnica de la REDCUDI deberá contar con una estructura organizacional y recurso humano que garantice el desarrollo efectivo de sus funciones -art. 11.- y que por ello el PANI es el principal responsable en brindarle contenido presupuestario, espacio físico, apoyo logístico, equipo, materiales y el personal necesario para su adecuado funcionamiento -art. 20-. Por lo que debiera existir una debida coordinación interorgánica en materia de empleo.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Licda. Adriana Priscilla Jiménez A.

Procurador Adjunto Abogada Asistente

Área de la Función Pública Área de la Función Pública

LGBH/sar

[1] Expediente legislativo No. 20.822, referido a la citada Ley No. 10.038.

[2] Una de las manifestaciones del poder de autoorganización y del principio de subordinación jerárquica, que ejerce el empleador sobre sus servidores o empleados y que se concreta en la modificación no sustancial de las condiciones de trabajo en se realiza la prestación personal del servicio. Por ello, es una potestad plural que implica una variedad de poderes jurídicos con incidencia directa en la organización administrativa, con los que se van proporcionando soluciones concretas a los distintos temas que plantea toda organización del trabajo y su dinámica, ya sea modificando el modo, lugar, cantidad o tiempo de trabajo. Potestad función caracterizada por su naturaleza eminentemente finalista, es decir, sujeta a una finalidad preestablecida: alcanzar un mejor y eficiente desempeño y organización de la función pública, y cuyo ejercicio debe ser excepcional y darse en circunstancias reales y necesarias que requiera el servicio público -causas legítimas- (Entre otros, el dictamen C-156-2014 de 21 de mayo de 2014).

PGR-C-124-2026

DESCONCENTRACIÓN MÁXIMA DEL REDCUDI Y ALCANCES DE SU ADSCRIPCIÓN AL PANI EN MATERIA DEL PERSONAL. IUS VARIANDI DEBE GARANTIZAR INDEPENDENCIA FUNCIONAL DEL ÓRGANO DESCONCENTRADO.

Por oficio No. PANI-PE-STRCD-OF-128-2026, de 04 de mayo de 2026, el Director Ejecutivo de la Secretaría Técnica de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (REDCUDI) solicita criterio técnico jurídico sobre la naturaleza jurídica de la relación de empleo de las personas funcionarias de la Secretaría Técnica de la REDCUDI y alcances del ius variandi del Patronato Nacional de la Infancia.

En concreto consulta:

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-124-2026, de 27 de julio 2026, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, de la Dirección de la Función Pública y la Abogada Asistente Adriana Priscilla Jiménez Araya, luego de un exhaustivo análisis concluyen:

La desconcentración máxima implica la autonomía funcional del órgano desconcentrado dentro del ámbito de competencias que la ley expresamente le confiera. De modo que ese especial grado de independencia funcional incide directamente en la gestión de los recursos humanos a cargo del órgano desconcentrado, según el diseño de desconcentración escogido en cada caso. Esto es así, porque el artículo 83 de la LGAP dispone que todo órgano distinto del jerarca está plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.
De modo que la desconcentración sólo alcanza a aquellas atribuciones expresamente desconcentradas a favor del órgano inferior, que es el ámbito donde se establece una actuación independiente. Fuera de ese ámbito, el órgano o ente mayor conserva sus potestades jerárquicas, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (artículos 102 y 104 de la LGAP), por ser este último una dependencia más de la institución de que se trate.
Y dentro de la desconcentración máxima operada por Ley 9220, no se observa se le ha concedido a la Dirección de la Secretaría Técnica de la REDCUDI un ámbito de actuación propio, operando una transferencia interorgánica del ejercicio de competencias, que incluya todo lo relativo a la contratación y manejo de su personal, el cual es suplido por el PANI. Véase que las competencias desconcentradas, en grado máximo, en cabeza de la Secretaria Técnica, y que lo hacen un órgano técnico y especializado, están estrechamente vinculadas con su función de articulación de los actores privados y públicos en materia de cuido y desarrollo infantil y con la consolidación y expansión de la Red.
De ahí que ni la desconcentración, ni la personalidad jurídica instrumental otorgadas a la Secretaría Técnica de la REDCUDI, como órgano adscrito al PANI, tienen la virtud de desligar a los funcionarios que prestan allí sus servicios, de su relación con el ente u órgano al que originalmente estaban atribuidas las competencias desconcentradas. Y como consecuencia de ello, dichos funcionarios pueden catalogarse válidamente como servidores de aquel órgano o ente mayor, en concreto del PANI.
Así, en materia de personal -artículos 18 de la Ley No. No. 7648, en relación con el 102, inciso c) y 104.1 de la LGAP-, el Presidente Ejecutivo del PANI puede ejercer las potestades correspondientes del jerarca, entre ellas las de mando, de dirección, de organización, de fiscalización y de disciplina, con respecto al personal que suple o proporciona a la Secretaría Técnica de la REDCUDI -arts. 9 y 20 de la Ley No. 9220-.
No obstante, si bien el Presidente Ejecutivo del PANI -arts. 18 de la Ley No. No. 7648, en relación con el 102, inciso c) y 104.1 de la LGAP-, a través del denominado “ius variandi” puede modificar legítima y unilateralmente las condiciones no esenciales de la relación de empleo de los funcionarios suministrados a la Dirección Técnica de la REDCUDI, lo cierto es que el ejercicio de esa facultad patronal encuentra límites no solo en las denominadas cláusulas esenciales que conforman la relación de empleo subyacente -tales como la calificación profesional o categoría del puesto, la remuneración, la jornada, etc.- , sino también en los beneficios que pueda deparar el cambio en la esfera jurídica del servidor, sin que pueda en ningún momento causarle perjuicio directo material ni moral.
Pero aun contando con la facultad de disponer la forma, tiempo, modo y lugar en que cumplirá las tareas el personal de la Dirección Técnica de la REDCUDI, sin que se alteren formas substanciales de las prestaciones originarias y esenciales de la relación de empleo, adicionalmente el Presidente Ejecutivo del PANI deberá procurar que las medidas legítimas que adopte sobre el personal en todo momento garanticen la independencia funcional o sustantiva de aquél órgano desconcentrado.
No en vano la Ley No. 9220 establece que la Secretaría Técnica de la REDCUDI deberá contar con una estructura organizacional y recurso humano que garantice el desarrollo efectivo de sus funciones -art. 11.- y que por ello el PANI es el principal responsable en brindarle contenido presupuestario, espacio físico, apoyo logístico, equipo, materiales y el personal necesario para su adecuado funcionamiento -art. 20-. Por lo que debiera existir una debida coordinación interorgánica en materia de empleo.