Dictamen : 122 - del 27/07/2026

27 de julio de 2026

PGR-C-122-2026

 Señora

Lilliana Alfaro Castellón

Auditora Interna

Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA)

Estimada señora:

     Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AI-111-2026 de fecha 27 de abril de 2026, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“¿Es legalmente viable que la Administración Activa gestione una contratación de servicios profesionales o la creación de una plaza temporal de asesoría jurídica, con el propósito de mitigar riesgos legales inminentes, mientras se tramita el concurso público para la ocupación definitiva del puesto y se concluye el proceso de reorganización administrativa?

     Indica que requiere nuestro criterio por cuanto “… conforme al Plan Anual de Auditoría correspondiente al período 2026, esta Auditoría ha programado la ejecución de estudios orientados a la evaluación del sistema de control interno institucional, en apego a lo establecido en la Ley General de Control Interno, así como la atención de denuncias, labores que en múltiples ocasiones requieren la emisión de criterios jurídicos especializados.”   

1. Sobre las consultas planteadas por los auditores internos.

     Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues, conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.

     En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

     Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte.

     Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen entre lo consultado y un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el plan de trabajo. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, PGR-C-120-2024 de 12 de junio de 2024).

     A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.” Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).    

     Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

     De igual manera, es importante recordar que no son consultables asuntos sobre materias respecto de la cual otro órgano cuente con una competencia prevalente para dictaminar pues, de conformidad con lo dispuesto expresamente en el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, “… no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictamen C-227-2019 del 12 de agosto de 2019 y C-244-2019 del 30 de agosto de 2019, C-051-2021 de 24 febrero de 2021, C-077-2021 de 12 de marzo de 2021 y C-083- 2021 de 18 de marzo de 2021 y PGR-C-064-2023 de 30 de marzo de 2023); como podría ser el caso de la Contraloría General de la República, por ejemplo.

II.- Inadmisibilidad de la presente consulta.

     Una vez analizada la consulta planteada, se llega a la conclusión de que la misma resulta inadmisible.    

     En primer lugar, es necesario señalar que no se ha logrado acreditar el ligamen entre lo consultado con el Plan de Trabajo Anual de dicha Auditoría.

     De conformidad con lo indicado en Dictamen PGR-C-010-2023, reiterado en diversos dictámenes de esta Procuraduría, se señaló que

“En ese sentido, hemos reiterado recientemente en el dictamen C-197-2019, de 08 de julio de 2019, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (En sentido similar, el dictamen C-181-2019, de 25 de junio de 2019).

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen por parte del consultante (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020; C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112.-2021 de 26 de abril de 2021 y PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021 y PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022); lo que debe explicarse y demostrarse al momento de requerir nuestro criterio técnico jurídico (dictamen PGR-C-117-2022 de 26 de mayo de 2022).

Ergo, para que la consulta sea admisible, debe estar referida a un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el correspondiente plan de trabajo anual de la auditoría, y que, al momento de plantearse se indique claramente en qué punto, apartado o sección del plan de trabajo se contempla el estudio en virtud de cuya ejecución se hace necesario requerir nuestro criterio (PGR-C-293-2021 y PGR-C-117-2022, op. cit.)”.

     En la especie, dentro del oficio se indica que la Auditoría “ha programado la ejecución de estudios orientados a la evaluación del sistema de control interno institucional” y que “en múltiples ocasiones requieren la emisión de criterios jurídicos especializados”. Sin embargo, se omite por completo el señalar de forma clara y concreta el “punto, apartado o sección del plan de trabajo” del año en curso dentro del cual se contempla el tema aquí consultado. De igual forma, no se acompaña información alguna que acredite tal ligamen.

     Como segundo aspecto, debe indicarse que la consulta pretende se atienda una duda concreta, relativa a determinar la procedencia o no de que la Administración realice una contratación de servicios profesionales de asesoría jurídica o, en su defecto, se determine la procedencia o no de crear una plaza con carácter temporal, ello durante el tiempo que transcurra entre la gestión de un concurso público y su definitiva resolución. Es decir, la pregunta formulada hace referencia a temas de contratación pública.

     En múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su criterio sobre materias reservadas, legal y/o constitucionalmente, a la Contraloría General de la República.

     Al efecto, en los dictámenes No. PGR-OJ-068-2024 de 22 de abril de 2024 y No. PGR-C-071-2024 de 23 de abril de 2024, se ha indicado lo siguiente:

“(…) el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (En igual sentido ver Dictámenes No. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005, No. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, No. C-219-2014 de 18 de julio de 2014, No. C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, No. C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, No. PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023)

     Asimismo, debe resaltarse que esta Procuraduría ha señalado, en sendos criterios, que no puede este órgano asesor rendir criterio sobre aspectos que impliquen trasladar la función propia de la administración activa en la toma de decisiones concretas sobre asuntos o situaciones específicas, con la finalidad de ejercer una especie de control de legalidad que no nos corresponde, con lo cual, no solo se estaría desconociendo nuestra función meramente consultiva, sino también se estarían invadiendo competencias que no nos corresponden (Ver Dictámenes C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1 de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017-de 23 de enero de 2019, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-016-2025 de 27 de enero de 2025)

     De conformidad con lo señalado en los apartados anteriores, la consulta resulta inadmisible y, lamentablemente, nos encontramos imposibilitados para rendir el criterio requerido.

            De usted, atentamente,

Angela M° Garro Contreras

Abogada de Procuraduría