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Opinión Jurídica : 098 - del 10/07/2026
10 de julio del 2026.
PGR-OJ-098-2026
Señora
Mariana Zamora Guzmán.
Área de Comisiones Legislativas VIII.
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio número AL-CPEMUN-1161-2026 de 27 de abril de 2026, mediante el cual solicita criterio respecto al proyecto de Ley denominado “LEY PARA PROMOVER EL DESARROLLO LOCAL DE COMUNIDADES MEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA COMPENSACIÓN DE TERRENOS ADQUIRIDOS CON RECURSOS DEL FONDO DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES (FODESAF) ENTRE EL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) Y EL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL (MTSS)”, el cual, se tramita en expediente legislativo N° 25.459.
I.- SOBRE LA NATURALEZA DEL CRITERIO QUE SE EMITE.
Previo a rendir el análisis peticionado, valga aclarar que éste no constituye un dictamen vinculante, ya que, lo cuestionado no refiere a actividad de carácter administrativo desplegada por la Asamblea Legislativa, por el contrario, se relaciona con la función que le endilga la Constitución Política -emisión de leyes-.
En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, naturaleza del órgano consultante y la materia sometida a nuestro conocimiento, lo vertido se circunscribe a una opinión jurídica, la cual, se emite como colaboración institucional en la compleja labor de legislar.
Para efectos de la consulta, el proyecto se analiza y se comentan únicamente aquellos artículos o contenidos que lo requieren desde una perspectiva estrictamente jurídica.
Aunado a lo anterior y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría “…el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma)”. [1]
II.- SOBRE LA PROPUESTA LEGISLATIVA SOMETIDA A CRITERIO DE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR.
El proyecto de Ley en análisis busca solventar el dilema jurídico que se suscitó ante la publicación de la norma denominada "Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural” de 11 de mayo de 2012, N.º 9036, la cual, no solo, varió la población beneficiaria de esa entidad, sino, además, la estrategia para impulsar el sector rural del país, enfocándose en su desarrollo, por lo que, éste avanzó dejando atrás, en muchos casos, la situación de pobreza o vulnerabilidad social.
Sin embargo, el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) mantuvo inmerso en su patrimonio bienes inmuebles adquiridos con recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), el que, resguarda el bienestar de personas en pobreza y pobreza extrema.
De allí que, en la actualidad, el INDER se vea impedido jurídicamente para adjudicar esos terrenos a las personas que desarrollan actividad en estos, ya que, pese a cumplir los requerimientos exigidos por la ley N.º 9036, no se encuentran en una situación de pobreza o pobreza extrema, requisito indispensable para ser beneficiarios de los recursos de FODESAF. Circunstancia que obsta el traspaso correspondiente.
En este sentido, indican los (as) señores (as), diputados (as), promoventes del proyecto.
“…se produce una colisión de naturalezas jurídicas cuando tierras adquiridas originalmente con recursos de FODESAF bajo una lógica de asistencia social se encuentran hoy bajo la administración del INDER, quien según el artículo 83 de su ley de creación es el sucesor legal del antiguo Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) y ha heredado la titularidad de todos sus activos, derechos y obligaciones…
…también se genera una incompatibilidad en cuanto al perfil de los beneficiarios, ya que mientras la Ley N.º 5662 exige una condición de vulnerabilidad socioeconómica extrema, la Ley Nº 9036 define un perfil de beneficiario orientado al desarrollo rural integral, que incluye a personas físicas o jurídicas con visión productiva, capacidad de gestión y arraigo territorial, quienes no necesariamente se encuentran en los niveles de pobreza exigidos por FODESAF…”
La dimensión cuantitativa del problema reafirma la necesidad de esta intervención legislativa. La existencia de 131 asentamientos y 956 predios vinculados a terrenos adquiridos con recursos del FODESAF permite advertir que el vacío normativo produce efectos relevantes sobre comunidades y familias rurales en distintas regiones del país.”
Adicionalmente, en la exposición de motivos se señala que los bienes serán compensados al MTSS al precio que detentaban al momento de su adquisición, sin posibilidad de indexarlos. Esto, según se afirma, en aras de evitar un enriquecimiento indebido para esta institución, en perjuicio de los beneficiarios del INDER.
La propuesta se compone de un único artículo. Por su medio, se busca adicionar un párrafo final al canon 18 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, emitido de 23 de diciembre de 1974, N° 5662. Veamos:
Artículo 18:
| Texto vigente | Texto propuesto |
| Artículo 18.- El Fondo establecido por esta Ley es patrimonio de todos los beneficiarios y en ningún caso ni para ningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas por esta Ley. En consecuencia, los fondos que reciban las instituciones encargadas de programas y servicios, por ley o convenio, no podrán ser utilizados en gastos administrativos sino, exclusivamente, en el pago de esos programas y servicios, con las excepciones indicadas en esta Ley. Las instituciones ejecutoras deberán presentar informes de ejecución presupuestaria, cumplimiento de metas y rendición de cuentas, ante la Dirección General, y con la periodicidad que se establecerá en los convenios interinstitucionales. Cuando se compruebe que una institución ha destinado recursos provenientes del Fondo a financiar gastos administrativos u otros objetivos no autorizados por esta Ley o sus leyes constitutivas, la Desaf comunicará por escrito a dicho ente que el financiamiento cesará hasta que los rubros administrativos en referencia sean incluidos en el presupuesto ordinario de la institución y cubiertos por fuentes de ingreso distintos de los del Fodesaf. El empleo de fondos públicos, dispuesto con finalidades distintas de las establecidas por ley, es un hecho generador de responsabilidad administrativa civil y penal. Los funcionarios públicos que malversen, distraigan o desvíen los recursos de este Fondo, para proselitismo político, incurrirán en los hechos tipificados en los artículos 354 y 356 del Código Penal y serán sancionados con pena de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos de dos a cuatro años, sin perjuicio de que se configure un delito de mayor gravedad | Artículo 18.- El Fondo establecido por esta Ley es patrimonio de todos los beneficiarios y en ningún caso ni para ningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas por esta Ley. En consecuencia, los fondos que reciban las instituciones encargadas de programas y servicios, por ley o convenio, no podrán ser utilizados en gastos administrativos sino, exclusivamente, en el pago de esos programas y servicios, con las excepciones indicadas en esta Ley. Las instituciones ejecutoras deberán presentar informes de ejecución presupuestaria, cumplimiento de metas y rendición de cuentas, ante la Dirección General, y con la periodicidad que se establecerá en los convenios interinstitucionales. Cuando se compruebe que una institución ha destinado recursos provenientes del Fondo a financiar gastos administrativos u otros objetivos no autorizados por esta Ley o sus leyes constitutivas, la Desaf comunicará por escrito a dicho ente que el financiamiento cesará hasta que los rubros administrativos en referencia sean incluidos en el presupuesto ordinario de la institución y cubiertos por fuentes de ingreso distintos de los del Fodesaf. El empleo de fondos públicos, dispuesto con finalidades distintas de las establecidas por ley, es un hecho generador de responsabilidad administrativa civil y penal. Los funcionarios públicos que malversen, distraigan o desvíen los recursos de este Fondo, para proselitismo político, incurrirán en los hechos tipificados en los artículos 354 y 356 del Código Penal y serán sancionados con pena de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos de dos a cuatro años, sin perjuicio de que se configure un delito de mayor gravedad. (*) En los casos en que el Instituto de Desarrollo Rural (Inder) compense al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) los montos correspondientes a terrenos adquiridos mediante recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no aplicará indexación sobre tales montos, en resguardo de los intereses de los beneficiarios. Considerando condiciones de valoración técnica de previo a realizar la desafectación corresponderá al Instituto de Desarrollo Rural (Inder) verificar, bajo su responsabilidad, el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley n° 9036, “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (Inder) y creación de la Secretaría Técnica de Desarrollo Rural”, de 11 de mayo de 2012 y sus reformas |
La propuesta legislativa establece que el INDER compensará al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) los terrenos adquiridos con patrimonio de FODESAF y, así posibilitará la adjudicación de estos a sus beneficiarios, con la finalidad de promover el desarrollo el sector rural.
Tal circunstancia dice de la conformidad del proyecto con el derecho a la Constitución, puntualmente, con el ordinal 50 de la Carta Magna, el que a la letra reza:
“El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.
El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.
La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.”
Como claramente se sigue de la norma transcrita, el Estado detenta la obligación ineludible de promover la producción favoreciendo el desarrollo económico de los habitantes del país, lo cual, claramente responde al sistema social y de derecho que nos rige.
En este sentido, la Sala Constitucional de La Corte Suprema de Justicia, mediante voto N.° 2008-015315 de catorce horas y cincuenta y nueve minutos del diez de octubre del dos mil ocho, ha sostenido:
“… Ambosderechos -al desarrollo social, económico y político y un ambiente equilibrado - se encuentran reconocidos de forma expresa en el artículo 50 de la Constitución Política, ese numeral perfila nuestro modelo estatal como Estado Social de Derecho … El Estado Social de Derecho produce el fenómeno de incorporación al texto fundamental de normas programáticas, que se pueden entender como una serie de objetivos económicos, sociales y políticos de gran relevancia tendientes a la adecuada convivencia de las estructuras sociales de un Estado, además de la introducción de derechos y garantías sociales que aseguran el interés general, el bien común -como valor del ordenamiento jurídico y como objetivo de toda sociedad- y la satisfacción de las necesidades de las personas.”
Consecuentemente, no denota este órgano superior consultivo roce alguno de constitucionalidad.
Sin embargo, la dispensa económica inmersa en el proyecto, respecto a la imposibilidad de indexar los montos a compensar por parte del INDER, el cual cancelara las propiedades al MTSS al valor en que fueron adquiridas años atrás, podría reducir los recursos pertenecientes a FODESAF, con la eventual lesión a los servicios institucionales que financia y, por consiguiente, a las personas que se benefician de estos.
Téngase en cuenta que, el canon segundo de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, ya citada, establece las jefas de hogar, adultos mayores, personas con discapacidad y menores de edad como la población favorecida de los servicios que presta, definiendo como requisito básico que se encuentren en condición de pobreza básica, extrema o vulnerabilidad social.
Por su parte, el numeral tercero de la Ley supra citada define los programas y servicios estatales que se pagan con el patrimonio de FODESAF, todos relacionados con educación, salud, alimentación, cuido, vivienda de personas menores y mayores de edad, así como, discapacitados; también promueve la formación laboral y humana para mujeres, desarrollo de obras de infraestructura en poblaciones indígenas, subsidio para cuidadores de enfermos en fase terminal, así como, para “trabajadores de bajos ingresos que tengan hijos o hijas con discapacidad permanente”, todos los cuáles se encuentran en las condiciones supra mencionadas.
Sobre la temática en estudio la Sala Constitucional de la Corte Suprema De Justicia, mediante Resolución Nº 2024021400 de catorce horas cero minutos del treinta de julio de dos mil veinticuatro, sostuvo lo siguiente:
“VI.-El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) en el contexto del Estado Social de Derecho. El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) … está destinado a dotar de recursos a una serie de servicios prestacionales esenciales a cargo del Estado y de otros entes públicos, en favor de los y las costarricenses de escasos recursos
(…)
Para ello, el Fondo recibe recursos transferidos del Presupuesto de la República, los cuales luego son girados a las diversas instituciones beneficiarias, para su uso en diversos programas sociales, tendientes todos a mejorar las condiciones de vida de los y las costarricenses. Todas las competencias públicas antes citadas constituyen pilares esenciales del Estado Social de Derecho, pues viabilizan el disfrute de diversos derechos sociales (o de proyección social) reconocidos en la Constitución Política y en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos… No cabe duda que las atribuciones del FODESAF se encuentran directamente encaminadas al cumplimiento del referido mandato constitucional, elemento imprescindible del Estado Social de Derecho, en tanto permite el acceso a la educación a los niños, niñas y jóvenes de escasos recursos, fomentando el progreso personal y la movilidad social. Asimismo, las referidas competencias públicas se relacionan estrechamente con diversas prorrogativas reconocidas por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos…”
Por lo que, se recomienda ponderar si permitir al INDER cancelar a valor originario los bienes adquiridos con patrimonio de FODESAF no afectará las personas bajo su cuido, las que enfrentan situaciones de pobreza básica, extrema o vulnerabilidad social, ante la eventual disminución de los fondos que se les destinan.
Ahora bien, respecto de la técnica jurídica, si se evidencian inconvenientes, los que, se detallan a continuación.
Primeramente, el tema desarrollado en el numeral 18 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, cuya ampliación se promueve, refiere a la especificidad del destino que tienen los montos transferidos del presupuesto de la República a FODESAF, en tanto, el proyecto de Ley regula la decisión del INDER de compensar al MTSS bienes adquiridos con recursos de FODESAF tiempo atrás. Como puede verse, el tópico que pretende introducir la propuesta legislativa parece no relacionarse con la materia tutelada por la norma objeto de modificación.
Véase que, según se explica en la motivación del proyecto de Ley, éste nace para solventar una situación concreta surgida de la transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el actual INDER, reforma que involucro una perspectiva diferente respecto del avance en materia rural, provocando que los beneficiarios de ese instituto mejoraran de forma importante su calidad de vida, dejando de pertenecer al estrato de pobreza básica o extrema, lo cual, impide que les sean adjudicados terrenos adquiridos con recursos de FODESAF.
Por lo que, dado lo puntual del tema que se aborda en el proyecto de Ley, se recomienda evaluar la posibilidad de desarrollarlo en un artículo aparte o, en su defecto, emitir una Ley especial que refleje de manera más adecuada la problemática, alcance y fines de la figura jurídica que se pretende implementar.
En segundo término, el texto sometido a criterio de este órgano asesor, inicia indicando “En los casos en que el Instituto de Desarrollo Rural (Inder) compense al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)”, empero, no establece la autorización normativa para que esas instituciones públicas puedan acudir a esa figura legal -compensación- en aras de solucionar la problemática que se pretende resolver a través de la propuesta legislativa. Aspecto que podría resultar complejo para el operador jurídico al momento de concretar la estipulación que nos ocupa.
Téngase presente que, el principio de legalidad regulado tanto, el cardinal 11 de la Constitución Política, cuanto, su análogo de la Ley General de la Administración Pública, impone que el Estado, en sentido amplio, debe contar con norma autorizante que tutele expresamente la actuación que pretende desplegar.
Sobre el particular, este órgano asesor ha sostenido:
“…En virtud del citado principio de legalidad, la Administración Pública se encuentra necesariamente sometida al bloque de legalidad en su conjunto, según lo prescriben los citados artículos 11, tanto de nuestra Constitución Política como de la LGAP, lo cual implica que aquélla únicamente puede realizar las funciones que expresamente le autorice el ordenamiento jurídico, de tal forma que, todo lo que no le está jurídicamente autorizado por ley a la Administración le está jurídicamente vedado” [2]
De allí qué, eventualmente, las instituciones involucradas en el proyecto de Ley se verían impedidas para actuar la figura de la compensación, en tanto, no contarían con una regulación que así se los permita.
En tercer lugar, debe decirse que, la amplitud y generalidad del párrafo in fine que se agrega al numeral 18 de la Ley N° 5662, tantas veces citada, no permite concluir que la autorización en este incluida, lo sea para compensar bienes obtenidos con recursos de FODESAF en una situación histórica concreta y respecto de terrenos perfectamente identificados; por el contrario, parece facultar a FODESAF la compra de fincas para entregárselas al INDER y que, con posterioridad, éste compense al MTSS, por el valor originario. Nótese que aquel, en lo conducente este dispone:
“En los casos en que el Instituto de Desarrollo Rural (Inder) compense al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), los montos correspondientes a terrenos adquiridos mediante recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf)”
De allí que se sugiere definir claramente los bienes inmuebles que se encuentran en la situación que originó el proyecto de Ley, para así delimitar los efectos de este, identificando plenamente las fincas cuyo valor podrá compensar el INDER al MTSS y, de esa forma evitar confusiones en los sujetos que deben concretar la normativa.
El cuarto punto refiere a que, como se ha indicado líneas atrás, la propuesta legislativa es clara al establecer que, el valor de los terrenos a compensar por parte del INDER no será indexado por el MTSS, lo cual, implica irremediablemente que estos se pagarán al valor que tenían cuando fueron adquiridos, tal y como se indica en la exposición de motivos.
Pese a lo anterior, no se establece el mecanismo por medio del cual se efectuará la valoración de los bienes inmuebles, se desconoce si existen documentos que comprueben su costo al momento de la adquisición o si, por el contrario, se llevarán a cabo avalúos administrativos, en este último caso, tampoco se indica cuál sería el sujeto competente para realizarlos. En conclusión, no se señala el mecanismo por el cual se arribará al precio que debe compensarse. Circunstancia, que podría obstaculizar la obtención del fin con el que se propuso la reforma legislativa.
Por último, según se ha expuesto, el numeral 18 de la Ley N.º 5662, tantas veces mencionado, dispone que el patrimonio de FODESAF debe direccionarse únicamente a atender de forma integral las necesidades de personas en condición de pobreza básica, extrema y estado de vulnerabilidad. Determinando, además, la prohibición explícita de destinar esos montos a un objetivo distinto de aquel.
Sin embargo, la propuesta legislativa no define expresamente la obligación del MTSS de trasladar de forma inmediata a FODESAF los montos recibidos por concepto de compensación de los bienes adquiridos con su patrimonio, y, al no especificarlo de esa manera la norma podría conllevar a interpretaciones no buscadas por la propuesta legislativa. Véase que, ante la omisión reseñada, podría entenderse lo dispuesto como una habilitación general para utilizar directa o indirectamente recursos asociados al FODESAF en finalidades distintas a las previstas en el régimen legal que le es propio.
En este punto importa traer a colación lo dispuesto por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, respecto al fin público encomendado a FODESAF, así como, la especificidad que detenta su patrimonio.
“… En otras palabras, las actividades financiadas con los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares no solamente lo son por imperativo legal, sino que además importan los mecanismos previstos para dar efectivo cumplimiento a una amplia y variada gama de derechos fundamentales. Impedir que el Fondo cumpla su función implica, por ende, desatender deberes prestacionales que afectan los derechos de las personas
El artículo 9º de la Ley número 6.914 de veintiocho de noviembre de mil novecientos ochenta y tres, determina que:
"Artículo 9º.- Del producto del impuesto general sobre las ventas, establecido en la ley Nº 6826 del 10 de noviembre de 1982, el Banco Central de Costa Rica girará, en forma directa y trimestral, a la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, el veinte por ciento, para el fondo creado y administrado según lo indica la ley Nº 5662 del 23 de diciembre de 1974. Lo establecido en este artículo rige a partir del 1º. de enero de 1984."
Como se aprecia, esta norma dispone un destino específico para el producto de la recaudación del impuesto general sobre las ventas. Un 20% del total de lo recaudado por dicho concepto, debe ser dirigido a engrosar los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. En primer término, es importante destacar que la Sala Constitucional ha reconocido la validez de los destinos específicos dados por Ley formal a ciertos ingresos de carácter tributario. De ese modo, se ha reconocido que el legislador ordinario está constitucionalmente habilitado para disponer que el producto de determinados tributos sea dirigido a la financiación de servicios específicos, en atención del interés general que se satisface a través de éstos o la necesidad social que están llamados a cubrir.” [3]
De la cita realizada se sigue sin mayor dificultad lo imperioso de resguardar el destino específico otorgado al patrimonio de FODESAF, y, por ende, se sugiere considerar la observación supra realizada.
III.- CONCLUSIÓN
En los términos planteados, no se observan posibles roces de constitucionalidad, pero si se evidencian inconvenientes de técnica jurídica, por lo que, se recomienda su revisión. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado refiere a una competencia exclusiva de los señores (as) diputados (as).
De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,
Laura Araya Rojas
Procuradora
LAR/rag
[1] Procuraduría General de la República, PGR-OJ-049-2026 de 13 de abril de 2026.
[2] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-154-2016 del 13 de julio del 2016.
[3]Sala Constitucional de la Corte Suprema De Justicia, mediante Resolución Nº 2024021400 de catorce horas cero minutos del treinta de julio de dos mil veinticuatro.
PGR-OJ-098-2026.
PROYECTO DE LEY DENOMINADO “LEY PARA PROMOVER EL DESARROLLO LOCAL DE COMUNIDADES MEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA COMPENSACIÓN DE TERRENOS ADQUIRIDOS CON RECURSOS DEL FONDO DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES (FODESAF) ENTRE EL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) Y EL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL (MTSS)”.
La señora Mariana Zamora Guzmán, funcionaria del Área de Comisiones Legislativas VIII, remitió oficio número AL-CPEMUN-1161-2026 de 27 de abril de 2026, mediante el cual solicita criterio respecto a la propuesta normativa supra citada, la cual, se tramita en el expediente legislativo N° 25.459.
Analizado que fuere el proyecto sometido a consideración de este órgano técnico asesor, a través de Opinión Jurídica número PGR-OJ-098-2026 del 10 de julio de 2026, suscrita por Laura Araya Rojas, se concluyó lo siguiente:
En los términos planteados, no se observan posibles roces de constitucionalidad, pero si se evidencian inconvenientes de técnica jurídica, por lo que, se recomienda su revisión. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado refiere a una competencia exclusiva de los señores (as) diputados (as).