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Dictamen : 103 - del 06/07/2026
6 de julio del 2026
PGR-C-103-2026
Estimadas señoras,
Msc. María Lorena Obando Matarrita
Directora, Escuela Sarchí Norte
Vanessa Sancho Sibaja
Presidenta Junta de Educación de la
Escuela Sarchí Norte
Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende la gestión formulada mediante oficio n.° DREO-SCE04-ESN-060-2026 de fecha 17 de marzo de 2026, suscrito conjuntamente por la Msc. María Lorena Obando Matarrita, en su condición de Directora de la Escuela Sarchí Norte, y por la señora Vanessa Sancho Sibaja, en su condición de Presidenta de la Junta de Educación de dicho centro educativo (en adelante, la Escuela Sarchí Norte o la Junta de Educación gestionante), remitido por conducto de la Dirección Regional de Educación Occidente, Supervisión Educativa Circuito 04, mediante el cual se solicita lo siguiente:
La gestión formulada se centra en la aplicación del artículo 26 de la Ley de Juntas de Educación, n.° 10631, frente a lo dispuesto por la Municipalidad de Sarchí (Valverde Vega) mediante la Directriz AL-03-2026, en virtud de la cual dicha corporación municipal excluyó el servicio de abastecimiento de agua potable brindado por su acueducto municipal de la exención contemplada en el citado artículo 26, bajo el argumento de que el cobro correspondiente constituye una “contribución especial” y no un impuesto, tasa o servicio, dejando además sin efecto la exoneración previamente reconocida y ordenando el cobro retroactivo de dicho servicio a la Junta de Educación gestionante desde enero de 2025.
En concreto, se solicita a esta Procuraduría aclarar si el servicio de abastecimiento de agua potable brindado por una municipalidad puede considerarse excluido de la exención establecida en el artículo 26 de la Ley n.° 10631.
Asimismo, se solicita determinar si jurídicamente procede calificar dicho servicio como “contribución especial”, aun cuando se trate de un servicio público continuo y medible por consumo.
Finalmente, se solicita indicar si resulta procedente la aplicación retroactiva de cobros por dicho concepto a las Juntas de Educación, así como cualquier otro criterio que esta Procuraduría estime pertinente para garantizar la correcta aplicación de la normativa vigente.
- SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
La función consultiva atribuida a la Procuraduría General de la República se encuentra expresamente regulada en el artículo 1 de su Ley Orgánica, Ley n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, como una competencia técnico-jurídica orientada a la correcta interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico por parte de la Administración Pública, en resguardo del principio de legalidad, del interés público y de la seguridad jurídica. Dicha función no opera de manera irrestricta, sino que se encuentra sujeta al estricto cumplimiento de los requisitos de admisibilidad previstos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del citado cuerpo normativo, los cuales delimitan tanto el ámbito objetivo como el subjetivo del ejercicio consultivo.
De la interpretación sistemática y reiterada de dichas disposiciones legales, esta Procuraduría ha desarrollado una línea doctrinaria uniforme en torno a la existencia de tres requisitos mínimos e indispensables para la admisibilidad de las consultas sometidas a su conocimiento, los cuales constituyen verdaderos presupuestos de procedibilidad y cuya ausencia determina, de forma insalvable, la imposibilidad jurídica de emitir un pronunciamiento vinculante.
En primer término, se exige que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara, precisa y concreta, y que verse exclusivamente sobre cuestiones jurídicas formuladas en abstracto o en genérico. Este requisito implica que el planteamiento consultivo no puede comprender, directa ni indirectamente, cuestionamientos referidos a casos concretos o individualizados, asuntos pendientes de resolución por parte de la Administración activa, solicitudes de revisión o valoración de actos administrativos específicos o decisiones ya adoptadas, ni la revisión de informes técnicos o criterios legales previamente emitidos. Asimismo, se excluyen de manera expresa los asuntos que se encuentren sometidos a conocimiento de la jurisdicción, los temas cuya competencia corresponda a otro órgano del Estado y, en general, cualquier gestión que persiga la satisfacción de un interés particular o personal del funcionario o sujeto que formula la consulta, por cuanto ello desnaturaliza la finalidad institucional de la función consultiva y la desvía hacia la atención de intereses individuales.
En segundo lugar, la normativa exige, conforme al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815, que la consulta se acompañe del criterio de la asesoría legal de la institución consultante, emitido respecto de todos y cada uno de los temas sometidos a consideración. Este requisito no constituye una mera formalidad, sino una condición sustantiva que permite a la Procuraduría conocer la posición jurídica previamente asumida por la Administración, valorar los argumentos legales ya analizados internamente y ejercer su función consultiva de manera complementaria, sin sustituir ni desplazar a la asesoría jurídica institucional, en estricto respeto al principio de autoorganización administrativa y a la distribución interna de competencias.
Finalmente, se establece como requisito indispensable que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución respectiva, sea la persona que ostenta el cargo de ministro del Ministerio de Educación Pública. Este presupuesto responde a la naturaleza vinculante de los dictámenes que emite la Procuraduría General de la República y al principio de jerarquía administrativa, en tanto únicamente el jerarca ostenta la representación orgánica necesaria para comprometer institucionalmente a la Administración consultante y para solicitar un criterio que, por mandato legal, resulta obligatorio para esta. En consecuencia, las gestiones promovidas por funcionarios a título personal, órganos sin competencia jerárquica o sujetos ajenos a la Administración Pública carecen de legitimación para activar válidamente la función consultiva.
Lo anterior guarda estrecha relación con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815, conforme al cual los dictámenes y pronunciamientos de este órgano constituyen jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. Precisamente en razón de ese carácter vinculante, únicamente quien ostenta la representación orgánica de la institución consultante -esto es, su jerarca administrativo- se encuentra facultado para comprometerla mediante la formulación de una consulta, pues es a dicha autoridad a quien corresponde asumir, en nombre de la Administración, las consecuencias jurídicas del criterio vinculante que se emita.
Esta línea interpretativa ha sido sostenida de manera constante y reiterada por la Procuraduría General de la República en numerosos pronunciamientos, entre los cuales pueden citarse, a modo ilustrativo, los dictámenes n.° C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 08 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-377-2019 del 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 del 04 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio de 2020, C-065-2021 del 04 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 del 24 de mayo de 2023 y PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025, entre muchos otros, en los cuales se ha reafirmado que el incumplimiento de cualquiera de los requisitos señalados determina, de pleno derecho, la inadmisibilidad de la consulta, en estricto apego al principio de juridicidad que rige la actuación de la Administración Pública costarricense.
- SOBRE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN PARA FORMULAR LA CONSULTA, LA AUSENCIA DE CRITERIO LEGAL INSTITUCIONAL Y EL PLANTEAMIENTO DE UN CASO CONCRETO, COMO CAUSALES DE INADMISIBILIDAD DE LA GESTIÓN
De conformidad con el ordenamiento jurídico costarricense vigente, la Procuraduría General de la República ostenta la condición de órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, en los términos previstos en el artículo 1 de su Ley Orgánica, Ley n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982. Esta condición implica que la función consultiva vinculante únicamente puede ser válidamente activada por el jerarca administrativo de la institución respectiva, en tanto es a dicha autoridad a quien corresponde comprometer institucionalmente a la Administración y asumir las consecuencias jurídicas del criterio vinculante que se emita.
En el caso que nos ocupa, el oficio DREO-SCE04-ESN-060-2026 fue suscrito, por un lado, por la directora de la Escuela Sarchí Norte, funcionaria que ejerce un cargo de dirección de centro educativo dentro de la estructura jerárquica del Ministerio de Educación Pública, y fue remitido por conducto de la Dirección Regional de Educación Occidente y la Supervisión Educativa Circuito 04, todas ellas dependencias intermedias de dicho Ministerio. Ninguna de estas dependencias ostenta la condición de jerarca administrativo del Ministerio de Educación Pública -que corresponde a la persona titular del respectivo despacho ministerial-, por lo que carecen de la representación orgánica necesaria para comprometer institucionalmente a esa cartera ministerial mediante la formulación de una consulta vinculante ante esta Procuraduría.
Por otra parte, si bien la gestión fue cosuscrita por la presidenta de la Junta de Educación de la Escuela Sarchí Norte -entidad auxiliar de la Administración Pública, con personalidad jurídica instrumental propia-, la sola firma de la presidenta no acredita, por sí misma, la existencia de una decisión institucional válidamente adoptada que legitime la activación de la función consultiva vinculante de esta Procuraduría.
Esta línea interpretativa ha sido sostenida de manera constante y reiterada por la Procuraduría General de la República, la cual ha señalado que las gestiones promovidas por funcionarios que no ostentan la condición de jerarca, por dependencias sin competencia jerárquica plena o por órganos intermedios de una institución, carecen de legitimación para activar válidamente la función consultiva vinculante, tal como se indicó en los dictámenes arriba citados, entre muchos otros.
En consecuencia, la ausencia de una gestión formulada por el jerarca administrativo competente -sea la persona titular del Ministerio de Educación Pública, respecto de dicho Ministerio, en tanto no se configura el presupuesto subjetivo indispensable para la activación de la función consultiva vinculante de esta Procuraduría; ello sin perjuicio de los incumplimientos adicionales e independientes que se exponen a continuación.
A lo anterior se suma que, en todo caso, tampoco se cumple el requisito de admisibilidad exigido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En efecto, de la revisión del oficio de mérito se constata que la gestión no viene acompañada de criterio legal alguno emitido por la asesoría jurídica del Ministerio de Educación Pública, que analice de forma concreta y concluyente los puntos sometidos a consideración de esta Procuraduría. El oficio DREO-SCE04-ESN-060-2026 se limita a exponer los antecedentes fácticos del caso y a formular directamente las interrogantes jurídicas, sin que conste el análisis jurídico previo que, por mandato legal, debe acompañar toda consulta formulada ante este órgano superior consultivo. Por consiguiente, la gestión tampoco satisface el requisito relativo a la existencia de un criterio legal institucional previo, lo que constituye una causal autónoma y adicional de inadmisibilidad.
Asimismo, se advierte el incumplimiento del requisito de admisibilidad, en tanto lo consultado no se plantea en términos jurídicos genéricos o abstractos, sino que se refiere abiertamente a una situación concreta e individualizada: la aplicación de la Directriz AL-03-2026, dictada por la Municipalidad de Sarchí (Valverde Vega), a un supuesto puntual y ya materializado -el cobro, incluso en forma retroactiva desde enero de 2025, del servicio de acueducto municipal a la Junta de Educación de la Escuela Sarchí Norte-. Se trata, entonces, de una consulta que no persigue la interpretación abstracta y genérica del artículo 26 de la Ley n.° 10631, sino la valoración jurídica de un acto administrativo concreto, ya dictado y en aplicación, que produce efectos patrimoniales determinados sobre la institución gestionante, lo cual escapa al ámbito abstracto y genérico que caracteriza a los dictámenes de esta Procuraduría y constituye, por sí misma, una causal adicional e independiente de inadmisibilidad de la gestión planteada.
Por las razones expuestas -la falta de legitimación para formular la consulta, la ausencia de un criterio legal institucional previo y el planteamiento de un caso concreto ya materializado-, esta Procuraduría lamenta no poder atender la gestión formulada mediante el oficio DREO-SCE04-ESN-060-2026. No escapa a este órgano asesor la relevancia e importancia que reviste el asunto planteado, en tanto la correcta interpretación del artículo 26 de la Ley n.° 10631 incide directamente en el financiamiento y funcionamiento de los centros educativos públicos del país; sin embargo, precisamente por la trascendencia de dicho tema resulta indispensable que la consulta sea formulada con el pleno cumplimiento de los requisitos de admisibilidad legalmente establecidos, de manera que el criterio que eventualmente se emita resulte válidamente vinculante. Ante la ausencia de tales requisitos, esta Procuraduría se encuentra jurídicamente imposibilitada para referirse al fondo del asunto planteado en el oficio DREO-SCE04-ESN-060-2026, sin perjuicio de que la gestión pueda ser nuevamente formulada, en términos abstractos y genéricos, por el jerarca administrativo competente y con el respectivo criterio legal institucional.
- CONCLUSIÓN:
Por las razones expuestas, la consulta formulada SE DECLARA INADMISIBLE, por tratarse de una gestión que no fue formulada por el jerarca administrativo competente, que además no aporta el criterio legal institucional exigido por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica y que plantea un caso concreto y ya materializado -la aplicación de la Directriz AL-03-2026 de la Municipalidad de Sarchí (Valverde Vega) a la Junta de Educación de la Escuela Sarchí Norte-, todo lo cual determina que la gestión no satisface los requisitos de admisibilidad previstos en nuestra Ley Orgánica.
Cordialmente,
Marianela Molina Araya
Abogada, Procuraduría General de la República
MMA/PES
PGR-C-103-2026
Cod: 3355-2026
PGR-C-103-2026
ANÁLISIS JURÍDICO SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PRESENTADA POR LA MSC. MARÍA LORENA OBANDO MATARRITA, DIRECTORA DE LA ESCUELA SARCHÍ NORTE, Y POR LA SEÑORA VANESSA SANCHO SIBAJA, PRESIDENTA DE LA JUNTA DE EDUCACIÓN DE DICHO CENTRO EDUCATIVO, REFERIDA A LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 26 DE LA LEY DE JUNTAS DE EDUCACIÓN, N.° 10631, FRENTE A LA DIRECTRIZ AL-03-2026 DE LA MUNICIPALIDAD DE SARCHÍ (VALVERDE VEGA), QUE EXCLUYÓ EL SERVICIO DE ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE DE LA EXENCIÓN PREVISTA EN DICHA NORMA. LA CONSULTA SE FORMULA MEDIANTE OFICIO N.° DREO-SCE04-ESN-060-2026 DEL 17 DE MARZO DE 2026.
La Escuela Sarchí Norte y la Junta de Educación de dicho centro educativo solicitan aclarar si el servicio de abastecimiento de agua potable brindado por una municipalidad puede considerarse excluido de la exención establecida en el artículo 26 de la Ley n. ° 10631, si procede calificar dicho servicio como contribución especial, y si resulta procedente la aplicación retroactiva de cobros por dicho concepto a las Juntas de Educación. La gestión se origina en la Directriz AL-03-2026 de la Municipalidad de Sarchí (Valverde Vega), mediante la cual dicha corporación municipal excluyó el servicio de acueducto municipal de la exención prevista en el artículo 26, calificó el cobro correspondiente como contribución especial y ordenó su aplicación retroactiva desde enero de 2025.
No obstante lo anterior, una vez analizado el contenido del oficio n.° DREO-SCE04-ESN-060-2026 y la documentación adjunta, esta Procuraduría concluye que la consulta es inadmisible, al verificarse tres supuestos concurrentes que impiden el ejercicio de la función consultiva conforme a los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica n.° 6815.
En primer lugar, se advierte la ausencia del requisito esencial de legitimación del jerarca, pues el oficio DREO-SCE04-ESN-060-2026 fue suscrito por la directora de la Escuela Sarchí Norte y remitido por conducto de la Dirección Regional de Educación Occidente y la Supervisión Educativa Circuito 04, dependencias intermedias del Ministerio de Educación Pública que carecen de la representación orgánica del jerarca de ese Ministerio. La cosuscripción de la presidenta de la Junta de Educación gestionante tampoco acredita, por sí sola, una decisión institucional válidamente adoptada para activar la función consultiva vinculante, dada la naturaleza obligatoria de los dictámenes que emite esta Procuraduría.
En segundo lugar, la gestión no viene acompañada del criterio legal de la asesoría jurídica del Ministerio de Educación Pública sobre los puntos consultados, incumpliendo así el requisito previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. El oficio de mérito se limita a exponer los antecedentes fácticos del caso y a formular directamente las interrogantes jurídicas, sin el análisis jurídico previo exigido por dicha norma.
En tercer lugar, lo consultado no se plantea en términos jurídicos genéricos y abstractos, sino que se refiere a una situación concreta e individualizada, relativa a la aplicación de la Directriz AL-03-2026 y al cobro retroactivo del servicio de acueducto municipal a la Junta de Educación de la Escuela Sarchí Norte, lo cual excede el ámbito abstracto y genérico que caracteriza a los dictámenes de esta Procuraduría.
A pesar de la inadmisibilidad, el dictamen se sustenta en la línea jurisprudencial reiterada por la Procuraduría en torno a los requisitos de admisibilidad de la función consultiva, recogida, entre otros, en los dictámenes n.° C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 08 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-377-2019 del 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 del 04 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio de 2020, C-065-2021 del 04 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 del 24 de mayo de 2023 y PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025, en los cuales se reafirma que el incumplimiento de cualquiera de los requisitos de admisibilidad determina, de pleno derecho, la inadmisibilidad de la consulta.
En virtud de lo expuesto, y dado que la consulta no cumple con los requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, falta de legitimación del jerarca, ausencia de criterio legal institucional y planteamiento de un caso concreto ya materializado, esta Procuraduría concluye que corresponde declarar inadmisible la gestión presentada y abstenerse de resolver el fondo del asunto. Ello sin perjuicio de que la gestión pueda formularse nuevamente, en términos abstractos y genéricos, por el jerarca administrativo competente y con el respectivo criterio legal institucional.