Opinión Jurídica : 101 - del 20/07/2026

20 de julio de 2026

PGR-OJ-101-2026

Señora

Nancy Patricia Vílchez Obando

Área de Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CE23348-0005-2026 del 24 de febrero de 2026, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 23.348, denominado “ADICIÓN DE UN PÁRRAFO SEGUNDO AL ARTÍCULO 51 Y AL ARTÍCULO 56 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA EL RECONOCIMIENTO DE LOS CUIDADOS COMO DERECHO CONSTITUCIONAL”.

Previamente, debemos señalar que, según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N.° 6815), este órgano asesor solo puede rendir criterios legales a solicitud de los jerarcas de la Administración Pública, por lo que la Asamblea Legislativa no está legitimada para consultar mientras ejerce su función legislativa. Sin embargo, en un afán de colaboración con dicho poder de la República, hemos acostumbrado atender las consultas de sus diputados (sobre proyectos de ley o control político), advirtiendo siempre que el criterio jurídico emitido no es vinculante.

Asimismo, el plazo de ocho días otorgado para dar respuesta no es aplicable a esta institución, dado que la Procuraduría no figura entre los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de reforma constitucional sometido a consulta propone adicionar un segundo párrafo a los artículos 51 y 56 de la Constitución Política, con la finalidad de reconocer expresamente el derecho a los cuidados como un derecho fundamental y, paralelamente, otorgar reconocimiento constitucional al trabajo doméstico y de cuidados como actividad esencial para la protección social y para la generación de bienes y servicios dentro de la economía nacional.
Concretamente, la iniciativa pretende incorporar al artículo 51 constitucional el reconocimiento de que toda persona tiene derecho a los cuidados como elemento esencial para el sustento de su vida y su desarrollo integral, imponiendo al Estado el deber de garantizar servicios públicos de acceso universal para las personas en situación de dependencia y para quienes ejercen labores de cuidado, tanto remuneradas como no remuneradas. Asimismo, se propone adicionar al artículo 56 constitucional un párrafo orientado a reconocer el valor económico y social del trabajo doméstico y de cuidados, así como la obligación estatal de garantizar la protección de los derechos laborales de quienes realizan dichas labores. Señala la iniciativa:

“ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un párrafo segundo a los artículos 51 y 56 de Constitución Política, para que en adelante se lean de la siguiente manera:

Artículo 51- La familia, como elemento natural y fundamento de la sociedad, tiene derecho a la protección especial del Estado. Igualmente, tendrán derecho a esa protección la madre, el niño y la niña, las personas adultas mayores y las personas con discapacidad.

Toda persona tiene el derecho fundamental a los cuidados como elemento esencial para el sustento de su vida y desarrollo integral. El Estado debe garantizar servicios públicos de acceso universal para el cumplimiento de los cuidados desde una perspectiva de derechos humanos para las personas en situación de dependencia, y de aquellas que están a cargo de su cuidado tanto de forma remunerada como no remunerada.

Artículo 56- El trabajo es un derecho del individuo y una obligación con la sociedad. El Estado debe procurar que todos tengan ocupación honesta y útil, debidamente remunerada, e impedir que por causa de ella se establezcan condiciones que en alguna forma menoscaben la libertad o la dignidad del hombre o degraden su trabajo a la condición de simple mercancía. El Estado garantiza el derecho de libre elección de trabajo.

El trabajo de cuidados y doméstico constituye una fuente esencial de la protección social y de la generación de bienes y servicios para la actividad económica. El Estado garantiza la protección de los derechos laborales de las personas que desempeñan dichas labores.” (La negrita no forma parte del original)

La exposición de motivos parte de la premisa de que las labores de cuidado constituyen una dimensión estructural para la sostenibilidad de la vida, el funcionamiento del sistema económico y la cohesión social, pero históricamente han permanecido invisibilizadas, recayendo desproporcionadamente sobre las mujeres. En esa línea, la reforma busca otorgar fundamento constitucional a futuras políticas públicas, programas estatales y desarrollos legislativos vinculados con la denominada “economía de los cuidados”, particularmente en relación con personas adultas mayores, personas con discapacidad, personas menores de edad y personas en situación de dependencia.
SOBRE LA VIABILIDAD DEL PROYECTO DE LEY A LA LUZ DEL DERECHO AL CUIDADO Y SU RECONOCIMIENTO EN EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
La iniciativa consultada se enmarca dentro de una tendencia contemporánea del Derecho Internacional de los Derechos Humanos orientada a reconocer progresivamente el cuidado como una dimensión jurídica autónoma estrechamente vinculada con la dignidad humana, la igualdad sustantiva, la autonomía personal y la protección reforzada de grupos en situación de vulnerabilidad.

En efecto, el informe técnico legislativo hace referencia a la opinión consultiva OC-31/2025 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, emitida a solicitud de la República Argentina, mediante la cual dicho tribunal desarrolló el contenido y alcance del denominado “derecho al cuidado”, considerándolo derivado de los artículos 4, 5, 7, 11, 17, 19, 24 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En dicho criterio, se reconoció el derecho al cuidado como un derecho humano autónomo, integrado por tres dimensiones esenciales: el derecho a ser cuidado, el derecho a cuidar y el derecho al autocuidado. A partir de ello, precisó que los Estados tienen el deber de respetar, garantizar y hacer efectivo este derecho mediante la adopción de medidas legislativas, administrativas, presupuestarias y de política pública que aseguren condiciones dignas, suficientes y adecuadas tanto para quienes requieren cuidados como para quienes los brindan. Asimismo, la Corte vinculó este derecho con los principios de igualdad y no discriminación, solidaridad, corresponsabilidad social y familiar, y protección reforzada de las personas en situación de especial vulnerabilidad, particularmente niñas, niños y adolescentes, personas adultas mayores, personas con discapacidad, personas con enfermedades graves o crónicas, mujeres embarazadas o en lactancia y personas cuidadoras no remuneradas.

En Costa Rica, el control de convencionalidad no se limita a la aplicación de los criterios derivados de las sentencias contenciosas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sino que también comprende la recepción de los estándares interpretativos desarrollados por dicho tribunal en sus opiniones consultivas. Así lo ha reconocido la Sala Constitucional costarricense, al acoger la doctrina elaborada por la Corte Interamericana en el marco de sus opiniones consultivas como parámetro del control de convencionalidad. En ese sentido, no puede desconocerse que el sistema interamericano ha venido consolidando una comprensión amplia de los deberes estatales vinculados al cuidado, particularmente respecto de personas menores de edad, personas adultas mayores, personas con discapacidad y personas en situación de dependencia.

Asimismo, el proyecto encuentra respaldo en múltiples instrumentos internacionales ratificados por Costa Rica, entre ellos la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Adultas Mayores, todos los cuales imponen deberes positivos de protección, asistencia, accesibilidad, igualdad y corresponsabilidad social.

Desde esa perspectiva, la finalidad perseguida por la iniciativa resulta materialmente compatible con el bloque de constitucionalidad y convencionalidad vigente en Costa Rica, por lo que la aprobación de esta reforma constitucional se encuentra dentro del margen de discrecionalidad del Poder Constituyente derivado.
SOBRE LA COMPATIBILIDAD DE LA REFORMA CON EL ORDEN CONSTITUCIONAL COSTARRICENSE
Aunado a lo ya mencionado en el apartado anterior, la Constitución Política costarricense ya contiene múltiples disposiciones que permiten derivar obligaciones estatales vinculadas al cuidado, aun cuando el término no aparezca expresamente reconocido. Así ocurre, particularmente, con el artículo 51 constitucional, que establece la protección especial del Estado hacia la familia, la madre, la niñez, las personas adultas mayores y las personas con discapacidad. Igualmente, el artículo 50 constitucional reconoce el deber estatal de procurar el mayor bienestar para todos los habitantes del país, mientras que el artículo 56 tutela el derecho al trabajo en condiciones compatibles con la dignidad humana y el artículo 73 desarrolla el sistema de seguridad social.

En consecuencia, la propuesta consultada no introduce una lógica ajena al constitucionalismo social costarricense, sino que profundiza y actualiza principios ya presentes en la Carta Fundamental, especialmente a la luz de los cambios demográficos, sociales y económicos que enfrenta el país. Particular relevancia adquiere el hecho de que Costa Rica experimenta un acelerado proceso de envejecimiento poblacional y transformación de las estructuras familiares tradicionales, circunstancias que incrementan la demanda de servicios de cuidado de larga duración y evidencian la necesidad de mecanismos institucionales más robustos de apoyo y corresponsabilidad social.

Precisamente por lo indicado, el legislador ya ha aprobado normativa como la Ley N.° 10192 del 28 de abril de 2022, creadora del Sistema Nacional de Cuidados y Apoyos para Personas Adultas y Personas Adultas Mayores en Situación de Dependencia (SINCA), por lo que desde esa óptica, la reforma constitucional aparece como una profundización del Estado Social y Democrático de Derecho y no como una alteración incompatible con la estructura constitucional vigente.

Uno de los aspectos jurídicamente más relevantes del proyecto consiste en el reconocimiento expreso del valor económico y social del trabajo doméstico y de cuidados. Históricamente, estas labores han sido consideradas actividades privadas carentes de reconocimiento económico, pese a constituir una condición indispensable para la reproducción social y para el funcionamiento mismo del mercado laboral y de la actividad productiva. La invisibilización estructural de estas labores ha impactado especialmente a las mujeres, quienes asumen de manera desproporcionada el trabajo no remunerado de cuidado. En esa línea, la reforma propuesta al artículo 56 constitucional resulta compatible con los principios de igualdad material y no discriminación reconocidos tanto en la Constitución Política como en los instrumentos internacionales de derechos humanos.

No obstante, conviene precisar que la garantía constitucional de protección laboral no necesariamente implica la creación de un régimen laboral especial o diferenciado para quienes realizan labores de cuidado. Más bien, desde la óptica constitucional, lo procedente es asegurar que las personas trabajadoras dedicadas a estas labores gocen plenamente del régimen general de derechos laborales y de seguridad social reconocido en el ordenamiento jurídico, eliminando condiciones de informalidad, precarización o discriminación estructural.

En ese sentido, la redacción propuesta puede interpretarse de manera armónica con el principio de igualdad y con el sistema general de garantías laborales previsto en la Constitución Política y en el Código de Trabajo.
OBSERVACIONES ESPECÍFICAS DEL ARTICULADO
Sin perjuicio de la compatibilidad material general del proyecto con el ordenamiento constitucional y convencional, esta Procuraduría estima pertinente formular algunas observaciones de técnica normativa y precisión conceptual.

En primer término, la expresión “derecho fundamental a los cuidados” presenta un alto nivel de amplitud conceptual. El proyecto no define qué debe entenderse por “cuidados”, cuáles son sus alcances jurídicos concretos ni cuáles serían sus dimensiones materiales mínimas. Tal amplitud podría generar incertidumbre interpretativa futura respecto del alcance exacto de las obligaciones estatales derivadas de la disposición constitucional, por lo que al menos, debe autorizarse el desarrollo posterior por parte del legislador.

Precisamente por ello, diversos criterios técnicos recibidos por la comisión legislativa recomendaron precisar conceptualmente el contenido del derecho, delimitando al menos ciertas dimensiones esenciales, tales como cuidados de larga duración, apoyos para personas con discapacidad, primera infancia o personas en situación de dependencia.

En segundo término, la disposición propuesta para el artículo 51 incorpora una obligación estatal de “garantizar servicios públicos de acceso universal”. Si bien ello resulta consistente con la lógica de progresividad propia de los derechos sociales, conviene advertir que el reconocimiento constitucional de derechos prestacionales debe interpretarse conforme al principio de realización progresiva y de disponibilidad de recursos públicos, reconocido tanto por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos como por la propia jurisprudencia constitucional costarricense.

En consecuencia, el eventual reconocimiento constitucional del derecho al cuidado no puede interpretarse como la creación automática e inmediata de prestaciones ilimitadas e irrestrictas exigibles judicialmente sin consideración a criterios de razonabilidad, progresividad y sostenibilidad financiera.

Asimismo, esta Procuraduría considera jurídicamente relevante la observación formulada durante el trámite legislativo en torno a la eventual ubicación sistemática del reconocimiento del derecho al cuidado dentro del artículo 50 constitucional, relativo al bienestar general, en lugar del artículo 51. No obstante, se trata de una valoración de política constitucional cuya definición corresponde al legislador constituyente derivado.

Asimismo, debemos señalar que la Sala Constitucional ha reiterado que las reformas constitucionales deben respetar parámetros mínimos de razonabilidad, coherencia y proporcionalidad, aun dentro de la amplia libertad configurativa del legislador constituyente derivado. En el caso concreto, la reforma persigue finalidades constitucionalmente legítimas y relevantes, tales como la protección de poblaciones vulnerables, la igualdad material, la dignidad humana, la corresponsabilidad social y el fortalecimiento de la protección social, además, las medidas propuestas resultan idóneas para reforzar el reconocimiento jurídico y político de las labores de cuidado y para habilitar desarrollos legislativos futuros orientados a fortalecer servicios públicos y mecanismos de protección.

No se advierte tampoco una afectación al núcleo esencial de derechos fundamentales preexistentes ni una alteración incompatible con los principios estructurales de la Constitución Política. A pesar de ello, por tratarse de un proyecto de reforma constitucional, se debe realizar de manera preceptiva, la respectiva consulta de constitucionalidad ante la Sala Constitucional y así evitar posibles vicios en el procedimiento. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 96 inciso a) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de reforma constitucional tramitado bajo el expediente legislativo N.° 23.348 resulta, en términos generales, compatible con el orden constitucional costarricense y con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado costarricense en materia de derechos humanos. La iniciativa constituye una profundización del modelo de Estado Social y Democrático de Derecho previsto en la Constitución Política, particularmente en lo relativo a la protección de poblaciones en situación de vulnerabilidad, la igualdad material y la dignidad humana.

No obstante, se estima conveniente introducir mayores precisiones conceptuales respecto del alcance del “derecho a los cuidados” o al menos delegar su desarrollo en el legislador, a fin de fortalecer la seguridad jurídica y evitar indeterminaciones interpretativas futuras, particularmente en relación con el contenido de las obligaciones estatales derivadas de la norma propuesta. Asimismo, conviene que el eventual desarrollo legislativo y jurisprudencial posterior de este derecho observe los principios de progresividad, razonabilidad y sostenibilidad financiera propios de los derechos de naturaleza prestacional.

En consecuencia, la aprobación o no del proyecto constituye una decisión que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad político-legislativa de la Asamblea Legislativa como poder constituyente derivado. Por tratarse de una reforma constitucional, se debe consultar de manera preceptiva a la Sala Constitucional.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/jill

Cód. 2325-2026

PGR-OJ-101-2026

DERECHO A LOS CUIDADOS. RECONOCIMIENTO EN EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. REFORMA CONSTITUCIONAL. PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD, RAZONABILIDAD Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA. CONSULTA PRECEPTIVA A SALA CONSTITUCIONAL.

La señora Nancy Patricia Vílchez Obando, del Área de Comisiones Legislativas V de la Asamblea Legislativa requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 23.348, denominado “ADICIÓN DE UN PÁRRAFO SEGUNDO AL ARTÍCULO 51 Y AL ARTÍCULO 56 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA PARA EL RECONOCIMIENTO DE LOS CUIDADOS COMO DERECHO CONSTITUCIONAL”.

Mediante opinión jurídica PGR-OJ-101-2026 del 20 de julio de 2026, suscrita por la Procuradora Silvia Patiño Cruz, se concluyó que el proyecto de reforma constitucional tramitado bajo el expediente legislativo N.° 23.348 resulta, en términos generales, compatible con el orden constitucional costarricense y con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado costarricense en materia de derechos humanos. La iniciativa constituye una profundización del modelo de Estado Social y Democrático de Derecho previsto en la Constitución Política, particularmente en lo relativo a la protección de poblaciones en situación de vulnerabilidad, la igualdad material y la dignidad humana.