20 de julio de 2026

PGR-C-113-2026

Señora

Rosaysella Ulloa Villalobos

Gerente General                                       

Banco de Nacional Costa Rica (BNCR)

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos al oficio No.GG-141-26, de fecha 17 de abril de 2026, con recibo de esa misma fecha, pero asignado a este Despacho el 24 del mismo mes y año, por el que se requiere nuestro criterio técnico jurídico sobre correcta interpretación y aplicación del límite a la remuneración total establecido en el artículo 44 de la Ley No. 9635 para personas funcionarias que operan en competencia, particularmente aquellos retribuidos bajo el esquema salarial con componente variable por comisiones, conformado por un salario base mensual y un componente variable por comisiones asociadas al cumplimiento de metas.

Según se refiere, la consulta se plantea a partir de observaciones formuladas por los órganos de control interno, en las cuales se identificaron situaciones en las que, como consecuencia del pago de comisiones en un mes determinado, la remuneración total mensual de personas funcionarias adscritas a la fuerza de ventas superó el tope salarial previsto en la citada norma.

En atención a lo anterior, y considerando que las comisiones tienen naturaleza salarial para todos los efectos legales, la Gerencia General del BNCR estima necesario contar con un pronunciamiento vinculante de esa Procuraduría General que permita determinar el alcance y la forma de aplicación del referido límite legal, a fin de dotar de seguridad jurídica la actuación administrativa y asegurar el estricto cumplimiento del marco normativo vigente.

En ese contexto, se solicita respetuosamente a este Órgano Asesor pronunciarse sobre los siguientes aspectos:

“En los esquemas de remuneración aplicables a personas funcionarias de la fuerza de ventas que operan en competencia, conformados por un salario base mensual y comisiones variables por resultados, las cuales tienen naturaleza salarial, ¿debe entenderse que el límite previsto en el artículo 44 de la Ley No. 9635 constituye un tope absoluto y mensual aplicable a la suma del salario base más las comisiones, aun cuando la superación del tope ocurra de manera ocasional en un mes específico como resultado del cumplimiento de las metas establecidas?, y de ser así, si resulta jurídicamente procedente que la Administración reconozca y pague el monto que exceda dicho límite.”

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. D.J. 479-2026 (ref. 4585-2025), de fecha 12 de enero de 2026, el cual analizó el tema a la luz de la Ley No. 9635, la Ley No. 2166 y la evolución de los criterios jurídicos internos vigentes.

Según se indica, por análisis realizado mediante dictamen D. J. / 4949-2020, de 10 de noviembre de 2020, en atención a una serie de circunstancias legales, en concreto: la sentencia No. 002383-F-S1-2020 de las 12:00 hrs. del 24 de setiembre de 2020, de la Sala Primera, y en razón de que, tanto los tribunales laborales, como la Sala Segunda, han resuelto en contrario al dictamen C-079-20041 del 8 de marzo de 2004, reconociendo que el pago de comisiones debe ser considerado parte del salario de los trabajadores, se recomienda a la Dirección Corporativa de Desarrollo Humano hacer las gestiones necesarias para que se incluya en el pago del salario, los montos por comisiones -art. 164 del Código de Trabajo (CT)-, considerando las mismas como parte del salario para todos los efectos legales.

Concluyendo entonces que, al considerarse actualmente las comisiones como salario para todos los efectos legales, la remuneración total podría quedar sujeta al límite dispuesto en el citado artículo 44; recomendándose, en consecuencia, elevar la consulta ante la Procuraduría General de la República a fin de contar con un pronunciamiento vinculante que otorgue seguridad jurídica a la actuación administrativa.

1 “Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye que por imperativo legal es improcedente considerar para efectos de derechos laborales en general, de las prestaciones de ley y pensión, las comisiones devengadas por los servidores de los bancos públicos; ello según lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, el cual tiene prevalencia sobre la normativa de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S. donde se determinan las prestaciones económicas sujetas al pago de las cuotas de los seguros sociales ”.

I.- Audiencia facultativa al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, rector de las relaciones de empleo público.

De previo a emitir un criterio vinculante, por tener esta gestión consultiva palmaria incidencia en las competencias propias de la rectoría en materia de empleo público, del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), mediante oficio No. DFP-OFI-1967-2026, de 27 de abril de 2026, facultativamente les conferimos audiencia para que, institucionalmente, se pronunciaran y nos hicieran saber su posición al respecto.

Con el propósito de disponer del tiempo necesario para integrar los insumos pertinentes y elaborar una respuesta debidamente fundamentada, por oficio CARTA-MIDEPLAN-DM-0394-2026, de 06 de mayo de 2026, MIDEPLAN nos requiere una ampliación del plazo otorgado para rendir su criterio técnico. Solicitud que fue acogida mediante oficio DFP-OFI-2130-2026 de 06 de mayo de 2026.

Mediante oficio CARTA-MIDEPLAN-DM -0441-2026, de 19 de mayo de 2026, el MIDEPLAN rinde su criterio técnico sobre lo consultado y en términos generales indica que con el título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, que introdujo reformas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166, el legislador propuso un régimen de control del gasto público y la instauración de normas orientadas a la desaceleración de sus 'disparadores', con el fin primordial de garantizar la sostenibilidad fiscal del Estado. Entre ellas el establecimiento de un tope absoluto como límite a las remuneraciones totales de las instituciones y órganos que operan en competencia, contenido en el artículo 44 de la citada Ley No. 2166, que conforme al dictamen PGR-C-114-2023 de 31 de mayo de 2023, mantiene plena vigencia y eficacia jurídica frente a la las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público, No. 10.159.

Y puntualmente sobre la consulta formulada a este Órgano Asesor por parte de la Gerencia General del BNCR, afirma:

“En mérito de lo expuesto y a partir del análisis sistemático del marco normativo aplicable, se puede concluir con meridiana claridad que el artículo 44 de la Ley N.º 2166, adicionado mediante la Ley N.º 9635, se mantiene plenamente vigente, eficaz y de acatamiento obligatorio para las instituciones y órganos que operan en régimen de competencia. Asimismo, es claro que el límite allí previsto, constituye un tope absoluto e irrestricto a la remuneración total mensual, comprendiendo tanto el salario base o remuneración fija, así como cualquier componente o complemento variable, o no, de naturaleza salarial, incluidas claramente las comisiones o incentivos por resultados, de manera que su eventual superación (aun cuando ocurra de manera ocasional) no está habilitada jurídicamente, por lo cual, no es procedente reconocer o pagar montos que excedan dicho límite legal.”

Asimismo, se reafirma que la exclusión de las empresas públicas en competencia del ámbito de rectoría de la Ley Marco de Empleo Público, Ley N.º 10159, no incide ni modifica la aplicabilidad del referido tope salarial, en tanto dicha norma no regula de manera distinta esta materia, ni ha operado derogación tácita alguna, conforme ya ha sido reiterado por la Procuraduría General de la República.

De ahí que, según señala, el criterio interno de la misma institución consultante admite que las comisiones, como parte de la remuneración total, quedaría sujeto al límite dispuesto por el citado artículo 44 de la Ley No, 2166.

II.- Consideraciones previas.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica necesariamente que debamos analizar el objeto de la consulta, tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma.

Y si bien en esta oportunidad se requiere nuestro criterio técnico jurídico concretamente sobre correcta interpretación y aplicación del límite a la remuneración total establecido en el artículo 44 de la Ley No. 9635 para personas funcionarias que operan en competencia, particularmente aquellos retribuidos bajo el esquema salarial con componente variable por comisiones, conformado por un salario base mensual y un componente variable por comisiones asociadas al cumplimiento de metas, lo cierto es que, en el criterio jurídico que se acompaña, basado en el análisis realizado mediante dictamen D. J. / 4949-2020, de 10 de noviembre de 2020, se alude expresamente que los Tribunales laborales, como la Sala Segunda, han resuelto en contrario al dictamen C-079-2004 del 8 de marzo de 2004, reconociendo que el pago de comisiones debe ser considerado como parte del salario para todos los efectos legales.

De ahí que, luego de un exhaustivo análisis, tomando en cuenta las razones y fundamentos que se exponen en el citado dictamen D. J. / 4949-2020, op. cit., resulta evidente y lógico inferir la necesidad de revisar oficiosamente las afirmaciones hechas en aquel dictamen y otros que le hicieron eco, a fin de determinar la interpretación legal que debe imperar en nuestro medio del citado artículo 173 de la LOBCCR.

Y como el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la PGR prevé expresamente que ésta puede reconsiderar de oficio sus dictámenes y pronunciamientos2; atribución propia que retiene para sí y ejerce como parte inherente de su función consultiva, la cual tiene por finalidad colaborar con la administración en el acierto y legalidad de sus decisiones (Dictámenes PGR-C-217-2021 de 03 de agosto de 2021, PGR-C-352-2021 de 13 de diciembre de 2021 y PGR-C-159-2022 de 03 de agosto de 2022, entre otros muchos), este Despacho estima necesario y obligado, de previo a atender su nueva gestión consultiva, examinar y ponderar el mérito de una posible reconsideración oficiosa del pronunciamiento aludido y de nuestra jurisprudencia administrativa en punto a lo señalado, máxime que la documentación que ahora se acompaña pone en evidencia nuevos y relevantes elementos de convicción que justifican y estimulan un determinado cambio o modificación del criterio previamente vertido y con indiscutible incidencia en esta nueva gestión consultiva; es decir, porque se estima que existe mérito para ello.

III.- Sistema de compensación variable en el BNCR y la integración de las comisiones devengadas por los empleados y servidores bancarios, al salario o retribución total, según interpretación judicial vigente del numeral 173 de la LOBCCR.

Por la innegable evolución que ha tenido el tema a nivel jurídico y que, de algún modo, se alude en el criterio jurídico que acompaña la presente consulta, estimamos indispensable, a modo de referencia historiográfica, hacer un recuento del tratamiento que, a nivel de nuestra jurisprudencia administrativa y judicial, ha tenido el régimen jurídico de las bonificaciones, comisiones o incentivos económicos que pagan los bancos comerciales del Estado con base en la productividad de sus trabajadores y de la empresa, o en razón de los servicios prestados por aquéllos y por las ventajas que en forma directa le hayan reportado a la empresa, conforme a lo dispuesto por el ordinal 164 del CT, esto a fin de determinar si deben conceptuarse y considerarse como parte inmanente de las retribuciones totales o del denominado salario total, y por tanto, afectos al tope salarial vigente.

2 Potestad de revisar y modificar, de oficio, sus propios criterios (Dictamen C-225-2011 de 12 de setiembre de 2011).

Sin mayores pretensiones que abreviar un largo y complejo proceso interpretativo reflejado en nuestra doctrina administrativa, en lo que interesa puntualmente al tema en consulta, diremos que, ante una consulta puntual del BNCR, basados en la literalidad del ordinal 173, párrafos séptimo y octavo3, de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (LOBCCR), No. 7558, se determinó que “en el párrafo penúltimo el Legislador excluyó de forma expresa que los honorarios percibidos por esos profesionales -notarios-, pudieran ser considerados para efecto de “cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley”; o sea, especificó de forma categórica que esos ingresos no forman parte del salario, puntualizando además, que no inciden en el cálculo de otros extremos laborales. Por su parte, en el último párrafo se dio igual tratamiento a las comisiones; o sea, estableció claramente que tampoco podrán ser consideradas o tomadas éstas como salario, de lo que se debe necesariamente inferir que, por ello, no afectan o inciden en el “cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley”. (Dictamen C-079-2004 de 8 de marzo de 2004).

Concluyéndose, además que “el legislador de forma expresa y taxativa estableció que las comisiones devengadas por los funcionarios bancarios en su condición de asalariados, no formaran parte del salario para el “cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley” (Lo destacado es nuestro). Por lo que no deben ser consideradas para calcular el aguinaldo u otros extremos o prestaciones laborales, como la cotización a la Seguridad Social. Y sobre este último aspecto, fundamentado en el criterio de especialidad normativa, dándole prevalencia a aquel ordinal de la LOBCCR por sobre el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), afirmó: “de acuerdo con los alcances que se le están dando a la citada norma 173 en el presente dictamen, al disponer ésta que las comisiones “no forman parten del salario”, entre otros, “para el cálculo…de las prestaciones de ley”, al tener los subsidios que otorga la C.C.S.S. durante la enfermedad ese carácter (“prestaciones de ley”), no procede considerar dichas comisiones para el respectivo pago al servidor. Luego, como consecuencia lógica de lo anterior, no existe base jurídica alguna para deducir de dichas comisiones las cuotas que ha

3 “Art. 173 (…)

No formarán parte de su salario, para efecto de cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley, los honorarios devengados por profesionales que, siendo sus asalariados, presten sus servicios profesionales a entidades financieras reguladas por la Superintendencia General.

Se dará el mismo trato a todo tipo de comisiones que los bancos públicos paguen a sus empleados.”

venido exigiendo la Caja, ya que, como ha quedado claramente establecido, aquellas “no forman parte del salario” (Dictamen C-079-2004, op. cit. Lo destacado es nuestro).

En el dictamen C-410-2008 de 13 de noviembre de 2008, ante consulta del Banco de Costa Rica, siguiendo la línea interpretativa demarcada por el dictamen C-079-2004, op. cit., advertimos que “si bien el pago de comisiones es un método de remuneración “salarial” admitido por el artículo 164 del Código de Trabajo -según el cual, “El salario puede pagarse (…) por participación en las utilidades, ventas o cobros que haga el patrono”-, en el caso de los servidores bancarios, por así disponerlo expresamente el artículo 173 transcrito, las comisiones no tienen esa naturaleza salarial.” Posición que se reforzó en aquel momento con la sentencia No. 451-2007 de las 8:40 horas del 18 de julio de 2007, de la Sala Segunda, en el sentido que “el interés del legislador -con aquella norma- fue limitar que en el cálculo en las prestaciones laborales o de la pensión correspondiente de los profesionales asalariados, se integraran otros ingresos distintos al salario nominal”.

Y a pesar de que expresamente en aquel dictamen C-410-2008 se advierte la posibilidad de que, en el futuro, por vía judicial se interprete que las comisiones devengadas por los empleados bancarios -a pesar de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley Orgánica del Banco Central- sí constituyen salario en los términos en que lo prevé el artículo 164 del Código de Trabajo, lo que conllevaría al pago de todas las obligaciones que son propias de esa forma de remuneración, lo cierto es que mantuvo posición y para efectos de lo entonces consultado concluye que el texto actual del artículo 173 de la LOBCCR no impide implantar en los bancos comerciales del Estado un sistema o esquema de remuneración mixto integrado por un componente fijo: salario base nominal, más un componente variable: comisiones.

De ahí que hasta entonces hemos mantenido posición al reiterar que, “como regla de principio que tiene sus excepciones -aludiendo con ello expresamente el caso de los empleados de bancos estatales al tenor de lo dispuesto por el ordinal 173 de la LOBCCR (dictámenes C-079-2004 y C-410-2008 op. cit., así como la resolución N° 451-2007, op. cit)-

, la jurisprudencia laboral ha indicado que lejos de constituirse en simples liberalidades patronales, las bonificaciones, comisiones o incentivos económicos, periódicos y continuos, que pagan los empleadores con base en la productividad de sus trabajadores y de la empresa, o en razón de los servicios prestados por aquéllos y por las ventajas que en forma directa le hayan reportado a la empresa, conforme a lo dispuesto por el ordinal 164 del CT, deben conceptuarse y considerarse como complementos salariales; es decir, como integrantes del salario, pues sin lugar a dudas forman parte del contenido contractual (Resoluciones Nºs 160 de las 14:30 horas del 23 de junio de 1994, 289 de las 10:00 horas del 17 de marzo del 2000, 896 de las 10:10 horas del 20 de octubre del año 2000, 1021 de

las 14:20 horas del 21 de diciembre del 2000, 2003-00790 de las 14:25 horas del 18 de diciembre de 2003, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia; y en igual sentido la resolución Nº 2007-00389 de las 08:10 horas del 31 de agosto de 2007, del Tribunal de Trabajo, Sección III)”. (Dictámenes C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-026-2012 de 26 de enero de 2012).

No obstante, según se recalca en el criterio legal que acompaña esta consulta, ante el cambio de circunstancias legales, con las que indiscutiblemente se alude la existencia de jurisprudencia judicial contrapuesta a nuestra posición sobre la naturaleza no salarial de las comisiones pagadas a los empleados de bancos comerciales del Estado -art. 173 LOBCCR-, y más concretamente, tratándose del BNCR, actualmente los montos pagados por comisiones son considerados como integrantes del salario total para todos los efectos legales, conforme al artículo 164 del CT.

Según verificamos por nuestra cuenta, ya desde la resolución No. 2012-001087 de las 10:20 hrs. del 29 de noviembre de 2012 -posterior a nuestros últimos dictámenes anteriormente aludidos-, la Sala Segunda, en un proceso ordinario establecido por personeros del BNCR contra la CCSS, en la que si bien se alegó la existencia de una norma legal con criterio de especialidad, como lo es el artículo 173 de la LOBCCR, que bajo la interpretación cualificada de la Procuraduría General excluye las comisiones devengadas por los empleados bancarios no tiene naturaleza salarial, y por tanto, no pueden ser consideradas para el cálculo de pensiones, derechos laborales y prestaciones legales, y por tanto se descartan de ser reportadas para el pago de cargas sociales -objeto principal del proceso-, la sala de casación laboral determinó lo contrario, desmarcándose así de nuestra jurisprudencia administrativa.

Por su claridad, resulta de interés trascribir el siguiente extracto de otra sentencia de la Sala Segunda que ilustra y reafirma la posición judicial acerca de lo comentado, y que se refiere a un proceso ordinario laboral interpuesto por un exempleado contra el BNCR, en el que se pretendían diferencias monetarias por concepto de aguinaldos, vacaciones, salario escolar y SEDI, al haber excluido el banco las comisiones percibidas, por estimar que no tenían naturaleza salarial.

Refiriéndose al numeral 173 de la LOBCCR, la Sala Segunda reitera:

“(…) Esta Sala ya había realizado una interpretación de dicho numeral. A partir de una revisión de los antecedentes legislativos se tiene que lo pretendido inicialmente con el penúltimo párrafo era que no formarían parte del salario, para efecto de cálculo de pensiones, derechos laborales y prestaciones de ley, los honorarios devengados por abogados y notarios asalariados que también prestaran sus servicios profesionales a entidades financieras reguladas por la Superintendencia General, ocupaciones que luego fueron sustituidas del texto original por el término “profesionales”. En ese sentido, acierta el Ad Quem al referir al fallo 2012-1087 de las 10:20 horas del 29 de noviembre de 2012, en el cual esta Sala señaló lo siguiente: "[...] El presente asunto consiste en la interpretación y aplicación que debe dársele al artículo 173 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, n° 7558 del 3 de noviembre de 1995. A tales efectos, resulta indispensable transcribir el texto de la norma: “Artículo 173.- Reserva de prioridad / Las entidades financieras reguladas por la Superintendencia General de Entidades Financieras podrán, para efecto de tramitar en una forma segura la formalización de sus créditos con garantía real, y si cuentan con el acuerdo del deudor, solicitar al Registro Público respectivo, la reserva de prioridad en los bienes que servirán de garantía, de tal manera que cuando se presente la respectiva escritura pública o prenda, esta ocupará el lugar de presentación que le correspondió al oficio en que la entidad financiera solicitó la reserva de prioridad. / La reserva será solicitada por medio de oficio, por cualquiera de los apoderados generales de la entidad financiera, con la firma del deudor en señal de acuerdo; firmas que deberán ir autenticadas por un notario público; no devengará derechos de registro, ni pagará impuestos ni timbres de ninguna clase. Tendrá una vigencia de un mes, contado a partir de su presentación, pasado el cual sin que se hubiere presentado la escritura respectiva, caducará automáticamente y los registradores y certificadores harán caso omiso de ella, para efectos de futuras inscripciones o expedición de certificaciones. / La solicitud contendrá: nombre de la entidad financiera, identificación del bien que servirá de garantía, nombre, calidades y documento de identificación del solicitante, solicitud de la reserva de prioridad y firma autenticada del personero de la entidad financiera. / La presentación de la solicitud de reserva de prioridad, por parte de la entidad financiera, hará presumir que el titular ha dado su consentimiento para dicho trámite. / Las entidades financieras de derecho público, reguladas por la Superintendencia, que utilicen los servicios de más de un notario público, sean de planta o externos, establecerán un único "rol" para todas las escrituras en que figure esa entidad como acreedora. Dicho "rol" deberá cumplirse permanentemente y por estricto orden, a efecto de garantizar una asignación equitativa y justa de las labores de notariado. / El cumplimiento efectivo de ese "rol" deberá ser supervisado por la auditoría interna de la respectiva entidad financiera. Incurrirá en falta grave a sus deberes, el funcionario que, en forma directa o indirecta, haga que no se cumpla o propicie el incumplimiento del "rol". / No formarán parte de su salario, para efecto de cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley, los honorarios devengados por profesionales que, siendo sus asalariados, presten sus servicios profesionales a entidades financieras reguladas por la Superintendencia General. / Se dará el mismo trato a todo tipo de comisiones que los bancos públicos paguen a sus empleados” (La negrita y subrayado son del redactor). De conformidad con la interpretación que el banco pretende acerca de lo dispuesto en el último párrafo, debe darse a las comisiones que los bancos públicos paguen a sus empleados el mismo trato que se prevé para los honorarios profesionales devengados por el personal asalariado, que a la vez preste servicios de esa naturaleza al banco; es decir, que no forma parte del salario a los efectos del cálculo de pensiones, derechos laborales o prestaciones de ley y, por ende, no cabe respecto de ellas el pago de cuotas obrero patronales. El argumento del banco actor radica en que el artículo 173 citado constituye una norma especial y posterior en relación con el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, conforme a la cual “…El monto de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o derivados de la relación obrero-patronal…”. A juicio del banco, aquellas dos características del artículo 173 citado -especialidad y posterioridad- desplazan la aplicación de esta última norma. Revisados los antecedentes legislativos de ese numeral se tiene que lo pretendido inicialmente con el penúltimo párrafo de esa norma era que no formarán parte del salario, para efecto de cálculo de pensiones, derechos laborales y prestaciones de ley, los honorarios devengados por abogados y notarios asalariados que también prestan sus servicios profesionales a entidades financieras reguladas por la Superintendencia General, ocupaciones que luego fueron sustituidas del texto original por el término “profesionales”. Resulta evidente que lo que quería excluirse eran precisamente los honorarios profesionales, que no tienen naturaleza salarial, pagados a personas profesionales que también estuvieran ligadas laboralmente a las entidades bancarias. De la discusión en el seno legislativo no se desprende que la intención haya sido dejar sin efecto la norma del artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. El último párrafo del citado artículo 173, relacionado con las comisiones, se incluyó por moción número 35-40. En relación con dicha moción únicamente se indicó: “Recientemente los bancos del Estado han incursionado en mercados en los que prácticamente utilizan especies de agentes colocadores de cierto tipo de productos financieros como las tarjetas de crédito o fondos de pensiones u otros, por lo que esas comisiones que en adición al salario reciben esos agentes o funcionarios de los bancos a los que se refiere la moción” (sic). De lo anterior se desprende que se estaba haciendo referencia a las comisiones que en adición al salario, podrían recibir los agentes o funcionarios bancarios colocadores de productos financieros como tarjetas de crédito, fondos de pensiones u otros, siempre que se trate de trabajos ajenos a la relación laboral y cuya retribución no tenga naturaleza salarial (debe tratarse de pagos que al igual que los honorarios profesionales no tienen esa naturaleza). Por otro lado, el banco accionado no acreditó que las comisiones dejadas de reportar a la seguridad social correspondieran a retribuciones por trabajos de naturaleza no laboral (distintos a los enunciados en los Perfiles de Gestor de Negocios y Ejecutivo de Banca de Desarrollo visibles a folios 48 a 50 del expediente administrativo). Tratándose de comisiones con naturaleza salarial, porque se pagan como contraprestación por un servicio o trabajo ejecutado en régimen de subordinación, resulta obligado calcular el monto de las cuotas de la seguridad social de conformidad con el ordinal 3 de la Ley Constitutiva de la Caja. La interpretación pretendida por el banco podría llegar al absurdo de que una persona empleada, cuya remuneración se fije solo por comisiones nunca tendría derecho a los beneficios del régimen de la seguridad social y a otros derechos de naturaleza laboral. Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 73 de la Constitución Política consagra la seguridad social como un derecho fundamental esencial al Estado de Derecho. Dicha norma estipula: “Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine. / La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social. / No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. / Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales”. De esa manera, se estima que la norma en cuestión, artículo 173 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, no puede oponerse a esta otra de mayor rango, que consagra derechos humanos de primer orden. En el informe de inspección se enlistan las funciones que desempeñaban los funcionarios del banco actor destacados en las Áreas de Gestión de Negocios y Ejecutivos de Banca de Desarrollo (folios 48 a 50 del expediente administrativo), y todas ellas son típicas de una relación laboral, por ende, las comisiones devengadas producto de esas funciones están sujetas a las cargas sociales. A mayor abundamiento, el Código de Trabajo en su artículo 16, señala: “En caso de conflicto entre las leyes de trabajo o de previsión social con las de cualquier otra índole, predominaran las primeras”. Por consiguiente, aún cuando se aceptara la interpretación planteada por el banco, la norma no podría aplicarse en contra de lo regulado por el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el tanto en que esta última, y también el canon constitucional trascrito, han de predominar sobre aquella. No podría interpretarse, como se sugiere, que por tratarse de una norma especial y posterior haya derogado estas otras, según las razones dadas" (la negrita forma parte del original). Se indicó que resultaba evidente el deseo de excluir, precisamente, los honorarios que no tienen naturaleza salarial, pagados a personas profesionales que también estuvieran ligadas laboralmente a las entidades bancarias. De lo anterior, se desprende que se estaba haciendo referencia a las comisiones que en adición al salario, podrían recibir los agentes o funcionarios bancarios colocadores de productos financieros como tarjetas de crédito, fondos de pensiones u otros, siempre que se trate de trabajos ajenos a la relación laboral y cuya retribución no tenga naturaleza salarial (debe tratarse de pagos que al igual que los honorarios profesionales no tienen esa naturaleza). Por otro lado, el accionado no acreditó que las comisiones canceladas correspondieran a retribuciones por trabajos de naturaleza no laboral, es decir, que esas partidas en cuestión, correspondieran a retribuciones por trabajos ajenos a las tareas que son propias de la relación obrero-patronal. Esta posición se encuentra a tono con lo dispuesto en el numeral 1 del Código de Trabajo, el cual establece las bases para la aplicación de los principios cristianos de justicia social, así como en la doctrina que inspiran los artículos 57 y 74 constitucionales, los cuales por su orden, establecen la figura del salario mínimo como una garantía de orden fundamental y la conexión de los derechos y beneficios de los trabajadores con el principio antes citado. En complemento de esta idea, el derecho laboral introduce otros principios, entre ellos el protector, para lograr a través de esta tutela adecuada, alcanzar una igualdad sustantiva y real en las relaciones laborales. En igual sentido se incorporan los principios pro operario, el de condición más beneficiosa, de irrenunciabilidad de derechos, el de continuidad laboral, primacía de la realidad, razonabilidad y buena fe. Al ser el salario un derecho fundamental de los trabajadores y trabajadoras, cobijado por la Carta Fundamental y por el legislador, no podrían excluirse las comisiones para efecto de cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley, por cuanto en el caso examinado existe una relación de pleno derecho entre el accionante y el Banco, en la cual las comisiones son el resultado de las funciones ordinarias del actor. Explicado esto, no es cierto que el Tribunal de alzada no llegara a concluir por qué las comisiones son parte del salario, pues esta Sala aprecia que el fallo recurrido, al mencionar los motivos que dieron pie a la discusión legislativa de la norma, brinda motivos suficientes del porqué las comisiones -para casos como el que nos ocupa-, deben ser tomadas como parte del salario o retribución que el patrono debe pagar al trabajador en virtud del contrato de trabajo (sustrato del canon 162 del Código de Trabajo al cual alude el fallo impugnado). De ahí que no exista una incorrecta aplicación e interpretación de la norma 173 ídem, tratándose de un empleado bancario que finalizó por justa causa su relación obrero patronal al estimar que sus derechos laborales -de carácter salarial- estaban siendo transgredidos. Entiéndase que al tener naturaleza salarial -porque se pagan como contraprestación por un servicio o trabajo ejecutado en régimen de subordinación- no podrían negarse otros derechos de naturaleza laboral intrínsecos a las normas de trabajo. En esencia, las partidas canceladas al actor no permiten la exclusión pretendida por el Banco, cuando no existen elementos probatorios que permitan deducir que dichos pagos corresponden a labores ajenas a la relación obrero-patronal por las cuales ya se cancela un salario. En cuanto al Dictamen 079-2004 del 8 de marzo de 2004 emitido por la Procuraduría General de la República al que alude el recurrente, de conformidad con el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, “los dictámenes y pronunciamientos [...] constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”. Estos dictámenes son de acatamiento obligatorio únicamente para la Administración consultante no para este Tribunal, de toda suerte que no puedan condicionar el análisis que se haga en esta instancia. La misma condición experimentan los motivos relacionados con el fallo de Sala Constitucional 6550-2014 de las 16 horas 20 minutos del 14 de mayo de 2014, pues el Tribunal Constitucional se limitó a indicar lo siguiente:

“Para esta Sala, es un tema de mera legalidad determinar si las comisiones que devengan los funcionarios del Banco Nacional de Costa Rica -a la luz de lo dispuesto en dicha norma-, deben o no ser consideradas como parte del salario a efecto que, a su vez, esto se refleje en otras sumas como lo son el aguinaldo, las vacaciones, el salario escolar, etc., todo lo cual debe definirlo la jurisdicción ordinaria. Considera este Tribunal Constitucional que, en virtud de la libertad de configuración o conformación del legislador (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución Política), no tiene potestad alguna para cuestionar -a través de este proceso-, los motivos por los cuales éste último, durante la tramitación del proyecto de ley citado, determinó que las comisiones que reciben los empleados de la banca estatal no deben de formar parte del salario. Dicho aspecto, sea, lo relacionado a las comisiones y su exclusión como parte del salario, se encuentra, claramente, dentro de los límites de competencia del legislador, quien -como diseñador de la política financiera de la banca estatal-, tiene una amplia gama de posibilidades para elegir, y eso es, precisamente, lo que hizo para regular el tema bajo estudio. En todo caso, debe observarse que los promoventes no explicaron ni fundamentaron, de forma clara, precisa y circunstanciada -tal y como así lo dispone el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y lo ha exigido este Tribunal a través de su jurisprudencia-, las razones por las cuales, en su criterio, el párrafo final del ordinal 173 en cuestión vulnera los derechos fundamentales invocados”.

Como se observa, la Sala Constitucional remitió a la jurisdicción ordinaria (puede ser laboral o contenciosa administrativa), la determinación de si las comisiones que devengan los funcionarios del Banco Nacional de Costa Rica deben o no ser consideradas como parte del salario, a efecto de que se refleje en otras sumas como aguinaldo, vacaciones, salario escolar. Siendo un tema de legalidad ordinaria, puede determinarse, como aquí se está efectuando, la procedencia del reclamo del actor. Tampoco resultan transgredidos los numerales 11 y 189 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, pues el fallo de segunda instancia está dictado conforme a derecho, sin que pueda resultar de recibo que se violentó el orden constitucional de una institución autónoma, o que pudo conculcarse el principio de legalidad, siendo que más bien, se resolvió conforme a éste. En razón de que se estima que las comisiones deben formar parte del salario del actor, debe confirmarse la sentencia de segunda instancia, incluso en cuanto condenó en costas (…)”. (Sentencia No. 2018-001536 de las 09:15 hrs. del 7 de setiembre de 2018, Sala Segunda).

Esa posición jurisprudencial ha sido unívoca y reiteradamente sostenida por la Sala Segunda, entre otras muchas, en las sentencias Nos. 2021-002724 de las 11:25 hrs. del 3 de diciembre de 2021, 2022-000056 de las 09:55 hrs. del 14 de enero de 2022, 2022-000275 de las 11:25 hrs. del 4 de febrero de 2022, 2022-000332 de las 09:55 hrs. del 16de febrero de 2022, 2022-000541 de las 11:05 hrs. del 9 de marzo de 2022, 2022-001119 de las 10:30 hrs. del 18 de mayo de 2022, 2022-002184 de las 17:05 hrs. del 4 de agosto de 2022, 2025-000189 de las 17:45 hrs. del 31 de enero de 2025 y 2025-002843 de las 15:15 hrs. del 3 de setiembre de 2025, , reiterando que, con base en la interpretación hecha del ordinal 173 de la LOBCCR, se estima que las comisiones devengadas por los empleados bancarios del BNCR forman parte de su salario y que, excepcionalmente, las comisiones no constituyen salario sólo cuando se cancelan con motivo de una prestación de servicios que no se encuentra al amparo de una relación de trabajo.

Incluso, la jurisdicción contencioso administrativa, y en concreto la Sala Primera, haciendo expresa alusión a la sentencia No. 2012-001087, op. cit., ha hecho suya esa interpretación de artículo 173 de la LOBCCR, otorgándole el carácter o naturaleza eminentemente salarial a las comisiones devengadas por los empleados bancarios, concretamente, del BNCR, en el tanto los representantes del banco no demostraron que las comisiones correspondieran a retribuciones por trabajos ajenos a las tareas propias y normales de la relación obrero patronal derivada de los puestos ocupados por los accionantes. De modo que, la simple denominación de “comisiones”, a las partidas que se cancelan a los empleados del BNCR, no permite su exclusión como pagos de índole extra salarial (Sentencias Nos. 045-2017-VI de las 08:30 hrs. del 21 de abril de 2017, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta y 002383-F-S1-2020 de las 12:00 hrs. del 24 de setiembre de 2020, de la Sala Primera, ambas dadas dentro del expediente No. 15-002321-1027-CA).

IV.- Sometimiento a la doctrina judicial de las Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia al aplicar la Ley y la inevitable necesidad de reconsiderar oficiosamente -art. 3, inciso b) de la Ley Orgánica, No. 6815, el dictamen C-079-2004 de 8 de marzo de 2004 y otros, en cuanto a la innegable naturaleza salarial de las comisiones devengadas, especialmente cuando se pagan como contraprestación por servicio o trabajo ejecutado en régimen de subordinación laboral.

El artículo 3.b de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, estable la facultad de este Órgano Superior Consultivo para reconsiderar de oficio sus dictámenes; facultad que le es propia y exclusiva, que además no está sujeta a plazo, pudiendo hacerlo en cualquier momento.

Según hemos indicado, no se trata de una facultad que carezca de límites inherentes que vienen impuestos por su propia naturaleza y finalidad. La facultad de reconsiderar, de modo oficioso, la ejerce la Procuraduría como parte de su función consultiva; surge en aquellos supuestos en que, en la atención de una determinada gestión consultiva, planteada por un órgano legitimado al efecto, se estima que existe mérito jurídico para revisar un criterio anterior ya plasmado en un dictamen o en una opinión sobre una determinada cuestión jurídica. A diferencia de la dispensa reservada al Consejo de Gobierno, la reconsideración oficiosa, lo mismo que la reconsideración a gestión del órgano consultante, no obedece a razones discrecionales de interés público; responde, por el contrario, a criterios jurídicos (Dictamen PGR-C-253-2023 de 29 de noviembre de 2023).

Así, la finalidad de la reconsideración oficiosa es facultar a la Procuraduría General para revisar su jurisprudencia administrativa, modificando los criterios jurídicos que, por diversas razones, deben tenerse como superados. Reformas legales, doctrina relevante, nuevas tendencias jurisprudenciales, sea de la jurisdicción ordinaria como constitucional, la consideración sobre el control de convencionalidad, la necesidad de uniformar la jurisprudencia administrativa; son algunas de las razones que pueden eventualmente motivar la reconsideración oficiosa de los dictámenes de la Procuraduría General (Dictamen PGR-C-253-2023, op. cit.).

Y siendo que, de conformidad con el artículo 2 de nuestra Ley Orgánica, los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa y por tanto informan el ordenamiento jurídico administrativo, resulta innegable que la facultad de reconsiderar oficiosamente procura garantizar que la jurisprudencia responda, de forma adecuada, a la evolución del ordenamiento jurídico, particularmente el ordenamiento jurídico administrativo.

La jurisprudencia administrativa no es entonces un “corpus inertia”, por el contrario, es un “corpus vivo”, que evoluciona, se desarrolla y reacciona al ordenamiento jurídico vigente. La facultad de la Procuraduría General de reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos responde a la necesidad de remozar la jurisprudencia administrativa (Dictamen PGR-C-253-2023, op. cit.).

Ahora bien, como puede observarse, en el presente caso existen más de dos fallos emanados del más alto Tribunal que podría conocer del tema en estudio, como lo es la Sala Segunda de la Corte -arts. 55.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 420, 429 y 586 del CT-, en los que reitera la misma interpretación jurídica en varios casos similares. Por lo que mientras esa doctrina judicial se mantenga, es esa la tesis que debe privar sobre el punto.

Y como nuestro ordenamiento tiende a plegarse al principio del Derecho continental, según el cual, los Tribunales de Casación dicen la última palabra sobre la interpretación de la ley, y en consecuencia, es la jurisprudencia que emana de esos órganos jurisdiccionales la que incide en el resto de los administradores de justicia y demás operadores jurídicos en la tarea de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico (Dictámenes C-009-97, de 17 de enero de 1997, C-262-2005, de 20 de julio de 2005 y C-207-2015, de 06 de agosto de 2015, C-027-2017 de 10 de febrero de 2017 y C-139-2020 de 15 de abril de 2020, entre otros. Así como el pronunciamiento OJ-053-2005, de 3 de mayo de 2005), al margen de la vinculación que pueda producir la doctrina administrativa derivada de nuestros dictámenes, por importante que sea, siempre hemos considerado que ésta jamás puede producir el efecto de invariabilidad o inmutabilidad jurisprudencial, máxime cuando en los últimos años, como fruto del ejercicio de la función jurisdiccional, se ha producido un cambio notorio en la interpretación de los preceptos legales que regulan el tratamiento jurídico de las comisiones que se pagan a los empleados bancarios, concretamente del BNCR, más concretamente el artículo 173 de la LOBCCR, que resulta abiertamente contradictoria con la contenida en nuestra jurisprudencia administrativa al respecto; contrariedad que es expresamente aludida en aquellos fallos reiterados y que innegablemente ha producido graves distorsiones o problemas en la aplicación del Derecho, lo cual se demuestra con los casos hasta ahora sometidos a enjuiciamiento en la materia, según fallos anteriormente mencionados.

Además, debemos reconocer que, a partir del dictamen C-027-2017 de 10 de febrero de 2017, en términos generales admitimos que, si bien la Constitución hace referencia parca al salario como derecho fundamental -art. 57-, es el CT el que a nivel legal admite la posibilidad de que este elemento contractual elemental, pueda tener diversas manifestaciones, entre ellas sistemas de compensaciones alternativos, variables, en sí complementarios al salario ordinario y extraordinario del trabajador que, conforme a una reiterada línea jurisprudencial de la Sala Segunda ha sentado un interpretación iuris tantum de que las sumas así recibidas por el trabajador son salario.

Efectivamente, según admitimos en aquel dictamen, la jurisprudencia emitida por la Sala Segunda apoyada en las normas básicas del salario, establecidas por el artículo 162 y siguientes del CT, ha asentado una presunción iuris tantum de que las sumas recibidas por el trabajador de su patrono son salario4. De modo que lejos de constituirse en simples liberalidades patronales, las bonificaciones, comisiones o incentivos económicos, periódicos y continuos, que pagan los empleadores con base en la productividad de sus trabajadores y de la empresa, o en razón de los servicios prestados por aquéllos y por las ventajas que en forma directa le hayan reportado a la empresa, conforme a lo dispuesto por el ordinal164 del Código de Trabajo, deben conceptuarse y considerarse como complementos salariales; es decir, como integrantes del salario total, pues sin lugar a dudas forman parte del contenido contractual (Resoluciones Nºs 160 de las 14:30 horas del 23 de junio de 1994, 289 de las 10:00 horas del 17 de marzo del 2000, 896 de las 10:10 horas del 20 de octubredel año 2000, 1021 de las 14:20 horas del 21 de diciembre del 2000, 2003-00790 de las 14:25 horas del 18 de diciembre de 2003, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia; y en igual sentido la resolución Nº 2007-00389 de las 08:10 horas del 31 de agosto de 2007, del Tribunal de Trabajo, Sección III).

En consecuencia, por sujeción a la ley, la certeza jurídica y por la relevancia –más que en su cuestionable fuerza vinculante 5- de la jurisprudencia o doctrina judicial de las Salas de Casación, dado su innegable valor normativo -artículos 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-, se estima procedente modificar expresamente el criterio que hasta el momento había asumido esta Procuraduría General en su jurisprudencia administrativa, a fin de satisfacer la necesidad ineludible de alcanzar criterios uniformes en la aplicación de la Ley y lograr la aplicación ágil y oportuna de la regla de derecho ya establecida por los Altos Tribunales laborales para los otros casos similares o equivalentes, y así establecer que, con base en lo dispuesto por el artículo 173 de la LOBCCR, las comisiones devengadas por los empleados bancarios en su condición de asalariados y vinculadas con los servicios pactados contractualmente; es decir, pagadas como contraprestación por sus servicios, salvo prueba en contrario, deben considerarse como parte integrante del salario del trabajador. Y por tanto, sí formarán parte integral del salario para el “cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley”; o sea, deben conceptuarse y considerarse como parte inmanente de las retribuciones totales o del denominado salario total, para todo efecto legal. Por ello, están inexorablemente afectas a las cargas perceptivas del Seguro Social, de conformidad con el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

4 “el salario comprende no sólo el fijado en la escala respectiva, sino también las remuneraciones adicionales, sean estas bonificaciones, comisiones, premios, zonaje, antigüedad, etc; por lo que salario o sueldo se refiere a la totalidad de beneficios que recibe el trabajador” (resolución N° 289 de las 10:00 horas del 17 de marzo de 2000, reiterada por la No. 2003-00790 de las 14:25 hrs. del 18 de diciembre de 2003, ambas de la Sala Segunda)

5 Que solo tiene la jurisprudencia y precedentes constitucionales –art.13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-.

       A raíz de lo anterior, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 3, inciso b) “in fine” de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, se hace necesario reconsiderar de oficio los dictámenes C-079-2004 de 8 de marzo de 2004, C-410-2008 de 13 de noviembre de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-026-2012 de 26 de enero de 2012, en cuanto sostuvieron la tesis contraria a la ahora asumida con base en la jurisprudencia laboral, según la cual, comisiones devengadas por los funcionarios bancarios en su condición de asalariados, no formaban parte del salario para el “cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley”; excluyéndose así del pago de cuotas de la Seguridad Social.

V.- Doctrina administrativa sobre lo consultado.

A)   Sistemas de compensación variable en el régimen retributivo del empleo público y su inexorable sometimiento al tope máximo de las retribuciones legalmente previsto -art. 44 de la Ley No. 2166-.

Revisados nuestros archivos y registros documentales, nos encontramos un precedente administrativo reciente, contenido en el dictamen PGR-C-003-2025, de 17 de enero de 2025, en el cual, ante la consulta formulada por la Gerencia General de Correos de Costa Rica S.A., sobre la viabilidad jurídica de mantener e implementar el esquema de compensación salarial variable de cara a las nuevas disposiciones normativas que rigen el Empleo Público, con base en nuestra jurisprudencia administrativa reafirmamos varios aspectos de interés para esta nueva gestión consultiva.

En primer lugar, se dio la acepción de lo que se entiende por esquema de compensación variable, como un método especial y diferenciado retributivo-salarial, en el que es común que el salario se descomponga en dos: 1) un componente fijo que corresponde a la retribución por el trabajo para el cual fue contratado y 2) el componente variable (tradicionalmente bonos, comisiones, primas económicas y más modernamente incentivos económicos por desempeño o cumplimiento individual o colectivo de objetivos previamente fijados, participación en los beneficios) condicionado a la ocurrencia de un resultado específico, medible y previamente determinado (indicadores mesurables), pero siempre asociados a los objetivos institucionales. Y que pueden estar dirigidos no a todos los empleados, pues se pagan de acuerdo con el desempeño y aporte específico al logro de los objetivos institucionales.” (Dictamen C-260-2015)

En segundo término, partiendo de que es un método de remuneración salarial, por demás especial y diferenciado, admitido plenamente en nuestro ordenamiento jurídico, por los artículos 164 y 168 del Código de Trabajo; normativa que resulta innegablemente complementaria y supletoria al régimen de empleo público -arts. 51 del Estatuto de Servicio Civil y 9.1 de la LGAP- que está permeado de estándares mínimos del derecho laboral común (Dictamen C-211-2010 de 15 de octubre de 2010), confirmamos que, dado el régimen jurídico mixto –de Derecho Público y de Derecho Privado-, en el que se desempeña su personal, “es jurídicamente procedente que en diversas dependencias o instituciones del Estado, especialmente inmersas en alguna actividad de índole comercial por servicios económicos (gestión privada del Estado), se contemple el pago de comisiones como método legítimo de remuneración salarial; ya sea que la retribución sea exclusivamente a base de comisiones –caso de los agentes del Sistema de Ahorro y Préstamo del INVU y de los entonces denominados agentes de seguros del INS - (Dictamen C-026-2012) o combinado o compuesto; es decir, conformado por una retribución fija o básica de pago periódico más un complemento por concepto de comisiones –caso de los vendedores de las Tiendas Libres del IMAS y empleados de bancos estatales, por ejemplo- (dictámenes C-115-2006 de 17 de marzo de 2006, C-302-2006 de 28 de julio de 2006, C-410-2008 de 13 de noviembre de 2008 y C-211-2010 de 15 de octubre de 2010) y el caso más reciente de PROCOMER (Dictamen C-260-2015, op. cit.). Resultando irrelevante el régimen de empleo -laboral (mixto) o público- que rija para el personal que presta servicios, pues en ambos sistemas es jurídicamente factible esa modalidad de retribución combinada o variable (Dictámenes C-115-2006 y C-302-2006, op. cit.)” -Lo destacado es nuestro-.

En tercer lugar, partiendo de la expresa exclusión de las empresas e instituciones públicas en competencia -salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva-(art. 3, inciso b) de la Ley Marco de Empleo Público) y del supuesto que no se estarían creando meros incentivos o compensaciones salariales en contravención a una ya matizada reserva legal6  establecida por el artículo 55 introducido por el Título III de la Ley de

6 Ya en la opinión consultiva No. 2018-019511 la Sala se refirió a varias dudas de constitucionalidad planteadas en relación con el art. 55 de la LSAP adicionado en virtud del Título III de la LFFP, y concluyó que resulta contrario al Derecho de la Constitución ?en específico a la libertad sindical y al derecho a la negociación colectiva? que el legislador impida que los extremos relacionados con componentes salariales puedan ser pactados dentro de una negociación colectiva y solo queden reservados a la ley formal. En cuyo caso, la Sala determinó que el art. 55 no debía percibirse inconstitucional, bajo el entendido de que no aplica para aquellos trabajadores del sector público que sí pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo, todo lo cual debe estar sometido a los controles de constitucionalidad y de legalidad correspondientes en atención a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y el buen uso y manejo de los fondos públicos.

Estas consideraciones fueron retomadas y reiteradas en la opinión consultiva No. 2021-017098, relativa al análisis de constitucionalidad de la LMEP.

Y en la sentencia No. 2025-008201 de las 13:00 hrs. del 17 de marzo de 2025, reiteró que el art. 55 (reserva de ley en la creación de incentivos y compensaciones salariales) debe entenderse constitucional, pues el legislador perfectamente puede establecer las regulaciones generales de las relaciones sometidas al régimen Fortalecimiento de las Finanzas Públicas a la Ley de Salarios de la Administración Pública, sino que se estaría manteniendo y eventualmente ampliando “un régimen salarial” propio y diferenciado, por demás, jurídicamente posible en las empresas públicas del Estado, basado en concretas disposiciones legales vigentes, como lo son los arts. 164 y 168 del Código de Trabajo, se reconoció que es jurídicamente factible que todas ellas pudieran mantener y regular, conforme a la Ley, el esquema de compensación salarial variable ya existente tanto para sus empleados y servidores públicos.