Dictamen : 104 - del 08/07/2026

08 de julio de 2026

PGR-C-104-2026

Edgar Oviedo Blanco

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje

Estimado señor:

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende la consulta realizada en el oficio PE-2144-2025 del 10 de julio de 2025, ampliada por el oficio PE-2147-2025 del 11 de julio de 2025, suscritos por el anterior Presidente Ejecutivo, el señor Christian Rucavado Leandro, no sin antes manifestar las disculpas del caso por la demora en la emisión del presente pronunciamiento.

1. ALCANCES DE LA CONSULTA.

En el oficio PE-2144-2025 se solicita criterio técnico jurídico de este órgano asesor respecto a la normativa aplicable para el cálculo del salario durante el disfrute de vacaciones de las personas funcionarias de la Institución.  Se consulta puntualmente:

 “¿Corresponde aplicar para el cálculo del salario durante el disfrute de vacaciones de las personas funcionarias del INA, lo dispuesto en el artículo 157 del Código de Trabajo o el artículo 31 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil?

La consulta se acompaña del criterio legal n.° ALAL-324-2025 de la Asesoría Legal del INA, que concluye que el artículo 31 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil prevalece sobre el artículo 157 del Código de Trabajo, con fundamento en el principio de especialidad normativa. En el mismo sentido, la Dirección General de Servicio Civil respaldó esa posición mediante el oficio AJ-OF-295-2025. Por su parte, la Auditoría Interna advirtió que el artículo 32 del Reglamento Autónomo de Servicios del INA podría contravenir normas de rango superior, al excluir del cálculo de la retribución vacacional las remuneraciones extraordinarias.

2. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La función consultiva atribuida a la Procuraduría General de la República, conforme lo establece en el artículo 1 de su Ley Orgánica, n.°6815 del 27 de setiembre de 1982, está sujeta al cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del citado cuerpo normativo.

De conformidad con esos artículos, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber:

1.     Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. 

2.     Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y;

3.      Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.(Al respecto pueden verse los pronunciamientos n.°C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio del 2020 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025 entre muchos otros).

Así las cosas, una vez analizada la consulta planteada conforme a los requisitos establecidos en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.°6815, así como la jurisprudencia administrativa aplicable, se observa que la consulta fue planteada por jerarca del INA, la interrogante fue planteada en términos generales y se adjuntó el criterio jurídico del asesor legal institucional y adicionalmente la posición de la Dirección General de Servicio Civil. En consecuencia, se concluye que la consulta es ADMISIBLE.

Dado que la consulta se acompaña de documentos emitidos por dependencias internas del INA, donde se incluyen un informe de la Auditoría Interna, es necesario aclarar que el presente pronunciamiento no incluye valoración alguna sobre la validez o conveniencia del artículo 32 del Reglamento Autónomo de Servicios del INA, por no ser el objeto de la consulta planteada. Tampoco constituye pronunciamiento sobre casos individuales o situaciones concretas.

3. SOBRE EL DERECHO A VACACIONES Y SU NATURALEZA JURÍDICA.

Antes de entrar al análisis normativo que da respuesta a la consulta planteada, conviene recordar el fundamento constitucional del derecho a vacaciones, pues es ese fundamento el que orienta la interpretación correcta de las normas en consulta. El artículo 59 de la Constitución Política establece:

"Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca."

La Sala Constitucional, desde el voto n.° 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993, ha definido el carácter de las vacaciones con absoluta claridad, señalando:

"(...) el beneficio de las vacaciones responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su empleador: a) por una parte, es evidente el derecho del cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud (artículo 21 de la Constitución), b) por la otra, las vacaciones del primero benefician al segundo, ya que el descanso de aquél por un período, favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus labores. Con base en ello se concluye que las vacaciones tienen la ambivalencia de ser un derecho y un deber del trabajador, pudiendo incluso su empleador obligarlo a disfrutarlas en tiempo." Este criterio ha sido reiterado por la misma Sala Constitucional en múltiples ocasiones, entre muchos otros, se citan los votos n.° 2000-07391, 2001-13075, 2002-10944, 2003-09415, 2003-13131 y 2004-02615.

Por su parte, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en el voto n.° 2003-00517 de las 09:40 horas del 1° de octubre de 2003, ha añadido:

"El instituto de las vacaciones, como es ampliamente conocido, constituye uno de los derechos de mayor trascendencia del trabajador (a), y nace como consecuencia de la prestación, en tiempo, de su fuerza de trabajo. Su razón de ser la constituye el necesario descanso, luego de un lapso efectivo de labores, para que de esa forma reponga las energías gastadas por sus esfuerzos físicos y mentales, y pueda así continuar laborando. De ello se colige que, las vacaciones, tienen un carácter profiláctico, dirigido a proteger la salud del trabajador (a) Por otra parte, garantizan una mayor eficiencia en sus prestaciones; lo cual también beneficia directamente al empleador. Rodríguez Manzini ha dicho al respecto: “Una de las conquistas sociales más recientes fue el reconocimiento del derecho de los trabajadores dependientes a gozar de un descanso anual remunerado. Razones similares a las que se han considerado con relación a la jornada y al descanso, semanal y diario, sirven de argumento básico para reconocer el derecho del trabajador (a) a gozar de un descanso pago, más amplio en cada año, para reponerse de la fatiga que ocasiona su trabajo; y para atender más adecuadamente a las necesidades de esparcimiento y recreación propias y de su grupo familiar. […]

En lo que no existe ningún tipo de discusión, es en que este beneficio fue instituido para que el trabajador (a) lo goce en forma efectiva-atento a la finalidad higiénica y social que persigue-, por lo cual se debe descartar toda posibilidad de que sea sustituido o compensado por otra especie de concesión. El trabajador que prestó servicios ininterrumpidos, durante el período en que le hubiese correspondido gozar de vacaciones, no tiene derecho a compensación alguna, porque el no descanso no se lo puede sustituir por dinero ni acumularse (salvo, en una mínima proporción, según veremos (…)".

Esta Procuraduría, en la Opinión Jurídica OJ-160-2002 del 15 de noviembre de 2002, sintetizó la naturaleza del derecho en los siguientes términos:

"En lo que respecta a su naturaleza jurídica, podemos afirmar que las vacaciones anuales constituyen una interrupción, de fundamento constitucional y legal, de la prestación del trabajador, destinada a proporcionar a éste un período de descanso anual remunerado. Por esa razón, las vacaciones suponen un derecho a percibir el salario sin contraprestación laboral a cambio (Véase al respecto, entre otros, a MONTOYA MELGAR, Alfredo. "Derecho del Trabajo". Decimocuarta Edición. Editorial Tecnos. S.A., Madrid, 1993, pág.351). Es criterio uniforme en la doctrina que el otorgamiento de las vacaciones pagadas responde a un interés recíproco del patrono y del trabajador. Por un lado, para el trabajador es indispensable tener, una vez al año, un descanso de varios días consecutivos, para conservar su salud y obtener nuevas fuerzas físicas -aquellos dedicados a tareas corporales o de esfuerzo fisiológico preponderante- y morales -descargar la atención o la mente, en los que realizan trabajos de aplicación intelectual-, y para proporcionarle un necesario tiempo de ocio y solaz, sin que tenga que restringir o sacrificar su nivel de vida durante ese lapso. Por el otro, la renovación de la capacidad laboral del trabajador favorece indiscutiblemente al empleador; por esas razones se justifica que el patrono tenga que seguir pagando la remuneración, aunque el trabajo temporalmente no se presta (…)”. (El subrayado es propio).

De lo expuesto se desprende con claridad que el legislador, la jurisprudencia judicial y administrativa conciben las vacaciones como un período en que el trabajador mantiene íntegramente su condición económica. Ese es el marco dentro del cual deben interpretarse las normas que regulan el cálculo del salario durante el periodo de vacaciones.

4. NO EXISTE CONTRADICCIÓN ENTRE EL ARTÍCULO 157 DEL CÓDIGO DE TRABAJO Y EL ARTÍCULO 31 DEL REGLAMENTO AL ESTATUTO DEL SERVICIO CIVIL.

La consulta asume la existencia de un conflicto normativo entre ambas disposiciones, y el criterio legal institucional califica expresamente la situación como una "contradicción de normas". Sin embargo, un examen riguroso de su texto, finalidad y desarrollo jurisprudencial conduce a conclusión contraria: tal contradicción no es real. Ambas normas son compatibles y su correcta articulación conduce al mismo resultado: que el funcionario reciba durante sus vacaciones una remuneración que refleje fielmente su ingreso real, incluyendo las sumas ordinarias y extraordinarias percibidas de manera habitual.

El artículo 157 del Código de Trabajo dispone:

"Para calcular el salario que el trabajador debe recibir durante sus vacaciones, se tomará el promedio de las remuneraciones ordinarias y extraordinarias devengadas por él durante la última semana o el tiempo mayor que determine el Reglamento, si el beneficiario prestare sus servicios en una explotación agrícola o ganadera; o durante las últimas cincuenta semanas si trabajare en una empresa comercial, industrial o de cualquier otra índole. Los respectivos términos se contarán, en ambos casos, a partir del momento en que el trabajador adquiera su derecho al descanso." (El subrayado y resaltado de forma simultánea, es propio).

Del propio artículo queda claro que para el caso que nos ocupa, para calcular el salario que el trabajador debe recibir durante sus vacaciones, se tomara el promedio de las remuneraciones ordinarias y extraordinarias devengadas por él durante las últimas cincuenta semanas.

Por su parte, el artículo 31 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil establece:

"Como regla general, la remuneración durante las vacaciones será de acuerdo con el sueldo correspondiente asignado en la Ley de Salarios (o Ley de Presupuesto, en su defecto), vigente a la fecha en que el servidor disfrute del descanso anual.

No obstante, dicha remuneración se calculará con base en el tiempo de trabajo efectivo y el promedio de los salarios ordinarios y extraordinarios devengados durante las respectivas cincuenta semanas de relación laboral —incluyendo los subsidios recibidos por el servidor, de parte del Estado o de sus instituciones de seguridad social si ha estado incapacitado— en los tres casos siguientes:

a. Cuando el servidor hubiere disfrutado de licencia sin goce de sueldo por más de treinta días consecutivos o no;

b. Cuando el servidor hubiere estado incapacitado para trabajar por razón de enfermedad o riesgo profesional, durante un período mayor de seis meses; y

c. Cuando, por las circunstancias especiales, previstas por la ley, se acuerde la compensación en dinero, parcial o total, del período de vacaciones."

Sobre la interpretación correcta del artículo 31 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, debemos señalar y aceptar que la redacción no es la más feliz, ya que no es clara; porque al realizar una lectura aislada del primer párrafo del artículo 31 del RESC podría inducir a pensar que la "regla general" es el sueldo de escala, y que el promedio de cincuenta semanas que se señala en el segundo párrafo sería una excepción reservada únicamente para los tres supuestos enumerados. Pero esa lectura es incorrecta y es precisamente la que generó la aparente contradicción que motivó la presente consulta.

La interpretación sistemática y teleológica de la norma conduce a una conclusión distinta.[1] El artículo 31 del RESC no excluye las remuneraciones extraordinarias del cálculo vacacional. Lo que hace su primer párrafo es establecer el parámetro de referencia —el sueldo asignado en la Ley de Salarios— que, en condiciones normales de empleo público donde el funcionario no ha tenido ausencias prolongadas, resulta equivalente o más favorable que el promedio histórico de cincuenta semanas, precisamente porque el sueldo vigente ya incorpora los aumentos salariales del período.

El segundo párrafo y sus tres incisos regulan una garantía adicional para los casos en que el historial salarial fue distorsionado por ausencias relevantes: en esos supuestos, el promedio de cincuenta semanas —incluyendo los subsidios recibidos durante las incapacidades— es el mecanismo que asegura una remuneración representativa del ingreso real.

Esta lectura, fue realizada por la Procuraduría en el dictamen C-269-2006 del 4 de julio de 2006, al analizar conjuntamente ambas disposiciones, se indicó expresamente:

"Como puede verse, la norma reglamentaria transcrita [haciendo referencia al artículo 31 del RESC], en concordancia con lo dispuesto en el artículo 157 del Código en referencia, establece que para el cálculo salarial de las vacaciones que el trabajador o funcionario debe recibir durante esa época, debe ser promediado con base en los salarios ordinarios y extraordinarios de las últimas cincuenta semanas laboradas, contados a partir del momento en que se adquiera el derecho vacacional. Así, esta Procuraduría, reiteradamente, ha dicho:

“…el pago que por ese concepto le tocaría al servidor que cesa del cargo en la Administración Pública, debe ser de acuerdo como lo estipula el artículo 157 del Código de Trabajo, o sea el promedio de los salarios ordinarios y extraordinarios alcanzados durante las últimas cincuenta semanas de labores continuas al derecho de descanso. En otras palabras, son los salarios percibidos en la época que ese servidor obtuvo el real derecho a disfrutar las vacaciones, los que valen jurídicamente para la liquidación respectiva.”

(Dictamen C-195-98 de 18 de setiembre de 1998)

"Así las cosas el párrafo del pronunciamiento de este Despacho No. C-101-90 de 25 de junio de 1990, que motivó la duda, debe ubicarse en esta perspectiva, es decir, en el sentido de que las respectivas cincuenta semanas de la relación de servicio serán, en definitiva, las anteriores al momento en que el trabajador adquiera su derecho al descanso, y no las anteriores al efectivo goce de las mismas, toda vez que, el tiempo posterior al momento en que se adquirió el derecho a ellas, servirá para computar el derecho al próximo período vacacional." (Dictamen C-163-92 de 8 de octubre de 1992)

Por consiguiente, de conformidad con el artículo 157 del Código de Trabajo, y 31 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, los salarios -ordinarios y extraordinarios- a tomar en cuenta para el pago de las vacaciones no disfrutadas por un funcionario o empleado en el momento legal oportuno, son los devengados durante las respectivas cincuenta semanas de la relación de servicio, contados a partir del momento en que surge el derecho vacacional; no siendo jurídicamente posible calcularlas sobre un promedio de salarios que percibiera en otros períodos diferentes…"

Más adelante la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, llegó a la misma conclusión, y en la sentencia n.° 2012-626 de las 9:35 horas del 27 de julio de 2012.  En ese fallo, la Sala leyó el artículo 31 del RESC como una norma concordante con el artículo 157 del CT, no como una norma que lo excluye o sustituye:

"Con base en esas regulaciones, al ordenar el tribunal, al alero del numeral 157 del Código de Trabajo, que el demandado debe reajustarle al actor las diferencias que son en corresponderle durante las quincenas reclamadas, para lo cual debe considerar las sumas devengadas por el recargo de funciones ejercidas durante el periodo aplicable, no incurrió en violación de esa norma.

Esta disposición general, al señalar la forma como deberá calcularse el salario que debe recibir la persona trabajadora cuando se acoge al disfrute efectivo de su derecho a vacaciones, obliga a tomar en cuenta el promedio de las remuneraciones ordinarias y extraordinarias devengadas durante las últimas cincuenta semanas. En igual sentido lo regula el Reglamento del Estatuto del Servicio Civil, en su numeral 31, que dice:

“Como regla general, la remuneración durante las vacaciones será de acuerdo con el sueldo correspondiente asignado en la Ley de Salarios (o Ley de Presupuesto, en su defecto), vigente a la fecha en que el servidor disfrute del descanso anual.

No obstante, dicha remuneración se calculará con base en el tiempo de trabajo efectivo y el promedio de los salarios ordinarios y extraordinarios devengados durante las respectivas cincuenta semanas de relación laboral...” (El subrayado es propio).

Asimismo, el dictamen C-290-2012 del 3 de diciembre de 2012 dejó en claro un matiz que resulta clave para comprender la compatibilidad entre ambas normas: la distinción entre trabajadores con remuneración fija y trabajadores con remuneración variable. Citando las Opiniones Jurídicas: n.°002-95 del 9 de marzo y OJ-160-2002 del 15 de noviembre de 2002, ese pronunciamiento señaló que, en el caso de los trabajadores con sueldo fijo la remuneración integral equivale al sueldo estipulado en el contrato o bien como lo establece -como criterio ordenador- del artículo 31 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, mientras que en el caso de remuneración variable se aplica el promedio de las cincuenta semanas. Esa distinción confirma que ambas normas forman parte del mismo sistema y no se contradicen: cada una opera en el contexto que le es propio. El dictamen C-290-2012, puntualizó:

“Los alcances de esta norma han sido de reiterado análisis por parte de este Órgano Asesor. Así, hemos indicado que la norma lo que establece es la posibilidad de que el funcionario pueda percibir su salario durante las vacaciones como si se encontrara laborando normalmente, de ahí que el salario en este periodo incluya las remuneraciones ordinarias y extraordinarias. Al respecto, hemos señalado:

“En cambio, ante el disfrute efectivo, este Órgano Superior Consultivo estima que la remuneración vacacional debe ser equivalente a la que el trabajador hubiere percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Recuérdese que es de la esencia del derecho a las vacaciones su carácter remunerado, ya que el trabajador interrumpe la prestación de sus servicios, pero mantiene el derecho al pago de su salario.

Así lo ha sostenido este Despacho desde la Opinión Jurídica Nº 002-95 de 9 de marzo de 1995, en la que, refiriéndose a las vacaciones anuales pagadas, afirmó lo siguiente:

"(...) Si el trabajador disfruta del período, ciertamente se le pagaría el monto salarial actual, por una ficción, y es que la acumulación es de tiempo vacacional, no de dinero sustituto de las vacaciones." (Ver en sentido similar, el dictamen C-164-96 de 7 de octubre de 1996).

En definitiva, durante el feriado anual o vacaciones, las remuneraciones deben cancelarse en forma íntegra y dependen del sistema de trabajo, esto es, con sueldo fijo, variable o mixto.

El sueldo variable es el basado en comisiones, primas o tractos y el cálculo se hace considerando el promedio de la última semana o durante las últimas cincuenta (50) semanas, como lo ordena el numeral 157 del Código de Trabajo y el párrafo segundo, en relación con el inciso c), ambos del artículo 31 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (decreto ejecutivo Nº 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas).

En el caso de los trabajadores con remuneración fija, la remuneración integral equivale al sueldo estipulado en el contrato o bien, como lo establece –como criterio ordenador- el citado numeral 31 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, al disponer que "como regla general, la remuneración durante las vacaciones será de acuerdo con el sueldo correspondiente asignado en la Ley de Salarios (o de Presupuesto, en su defecto), vigente a la fecha en que el servidor disfrute del descanso anual". (Opinión Jurídica OJ-160-2002 del 15de noviembre del 2002)

En el mismo sentido, hemos indicado que el cálculo deberá efectuarse sobre las cincuenta semanas anteriores a la fecha en que el funcionario o trabajador adquirió el derecho a vacaciones:

“Como puede verse, la norma reglamentaria transcrita, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 157 del Código en referencia, establece que para el cálculo salarial de las vacaciones que el trabajador o funcionario debe recibir durante esa época, debe ser promediado con base en los salarios ordinarios y extraordinarios de las últimas cincuenta semanas laboradas, contados a partir del momento en que se adquiera el derecho vacacional. Así, esta Procuraduría, reiteradamente, ha dicho:

“…el pago que por ese concepto le tocaría al servidor que cesa del cargo en la Administración Pública, debe ser de acuerdo como lo estipula el artículo 157 del Código de Trabajo, o sea el promedio de los salarios ordinarios y extraordinarios alcanzados durante las últimas cincuenta semanas de labores continuas al derecho de descanso. En otras palabras, son los salarios percibidos en la época que ese servidor obtuvo el real derecho a disfrutar las vacaciones, los que valen jurídicamente para la liquidación respectiva.” (Dictamen C-195-98 de 18 de setiembre de 1998) .

"Así las cosas el párrafo del pronunciamiento de este Despacho No. C-101-90 de 25 de junio de 1990, que motivó la duda, debe ubicarse en esta perspectiva, es decir, en el sentido de que las respectivas cincuenta semanas de la relación de servicio serán, en definitiva, las anteriores al momento en que el trabajador adquiera su derecho al descanso, y no las anteriores al efectivo goce de las mismas, toda vez que, el tiempo posterior al momento en que se adquirió el derecho a ellas, servirá para computar el derecho al próximo período vacacional." (Dictamen C-163-92 de 8 de octubre de 1992)

Por consiguiente, de conformidad con el artículo 157 del Código de Trabajo, y 31 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, los salarios-ordinarios y extraordinarios- a tomar en cuenta para el pago de las vacaciones no disfrutadas por un funcionario o empleado en el momento legal oportuno, son los devengados durante las respectivas cincuenta semanas de la relación de servicio, contados a partir del momento en que surge el derecho vacacional; no siendo jurídicamente posible calcularlas sobre un promedio de salarios que percibiera en otros períodos diferentes (…)”.

En este dictamen se concluyó expresamente:

“Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye que el cálculo del salario devengado por el trabajador al disfrutar sus vacaciones, deberá ser calculado de conformidad con lo que dispone el artículo 157 del Código de Trabajo, es decir, con un promedio de los salarios devengados durante las últimas cincuenta semanas, promedio que incluye las remuneraciones ordinarias y extraordinarias”.

Si bien la Asesoría Legal del INA señala correctamente que el dictamen C-290-2012 fue reconsiderado mediante el dictamen C-066-2015, no se comparten las conclusiones que extrae de esa reconsideración. Así las cosas, conviene precisar su alcance real, porque ese pronunciamiento fue utilizado como fundamento para concluir que, en materia de cálculo del salario durante el periodo de vacaciones, debe aplicarse el artículo 31 del RESC sobre el artículo 157 del CT respecto de todos los funcionarios del régimen estatutario. Esa lectura es incorrecta.

La reconsideración operada por el dictamen C-066-2015 tuvo un objeto, un sujeto y una causa de alcance estrictamente particular que no admiten generalización. El objeto fue determinar cuál norma resulta aplicable para el cálculo del salario durante el disfrute de vacaciones de los funcionarios del IMAS. El sujeto fue, exclusivamente, esa institución. Y la causa que justificó apartarse del criterio C-290-2012 fue la existencia del artículo 75 del Reglamento Autónomo de Servicios del IMAS, norma que establecía el salario vigente al momento del disfrute como base de cálculo.

Este órgano asesor avaló esa disposición reglamentaria no porque sustituyera válidamente y de forma generalizada al artículo 157 del CT en perjuicio del trabajador, sino porque producía un resultado más favorable que el mínimo legal. La propia Procuraduría fue explícita al señalar que el artículo 157 del CT "claramente señala que es posible establecer parámetros diversos para fijar las vacaciones, por lo que la propia norma señalada habilita, en nuestro criterio, la existencia de montos diferentes", siempre que no se reduzcan los mínimos legales que ese mismo artículo garantiza, y ello era una posibilidad válida, en virtud de la autonomía administrativa de la institución consultante. Lo que el dictamen C-066-2015 no hizo —ni podía hacer— fue establecer una regla general según la cual el artículo 31 del RESC desplaza al artículo 157 del CT para la totalidad de los funcionarios del régimen estatutario. Esa conclusión no se desprende ni del texto del pronunciamiento ni de su lógica interna.

Extraerla de ese pronunciamiento para aplicarla al INA, que se encuentra en una situación normativa distinta —y cuyo Reglamento Autónomo de Servicios contiene una disposición que la propia Auditoría Interna ha señalado como potencialmente incompatible con normas de rango superior—, constituye una extensión indebida de un criterio puntual a una situación diferente, cuando el propio dictamen C-066-2015 advierte que su fundamento es precisamente la existencia de una norma especial más beneficiosa para el trabajador, condición que en el caso del INA no se cumple en los mismos términos.

5. SOBRE EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD NORMATIVA Y SUS LÍMITES

La Asesoría Legal del INA y la Dirección General de Servicio Civil fundamentaron sus criterios en el principio de especialidad normativa (lex specialis derogat generali), concluyendo que el artículo 31 del RESC prevalece sobre el artículo 157 del Código de Trabajo por ser norma especial aplicable a los servidores del régimen estatutario. Conviene examinar ese principio con precisión, porque su aplicación en este caso presenta problemas que deben señalarse con claridad.

Según el Diccionario Usual del Poder Judicial de la República de Costa Rica, LEX SPECIALIS DEROGAT GENERALI es un aforismo latino que enuncia que la ley especial prevalece sobre la ley general. El mismo diccionario define el PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD como el “postulado interpretativo o explicativo según el cual, si hay conflicto entre una norma general y una especial, prevalece la aplicación de la norma especial”.

La Procuraduría General de la República ha precisado que se trata de un criterio relacional que opera exclusivamente entre normas de igual rango jerárquico: “ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra”, siendo su función sustraer un supuesto concreto del campo de aplicación de la norma de alcance más amplio (dictámenes C-007-2003 del 16 de enero de 2003 y C-038-2003 del 14 de febrero de 2003).

En ese marco, en materia de empleo público, es cierto que el Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento constituyen normativa especial respecto al Código de Trabajo. Así lo ha reconocido la Sala Constitucional, que mediante resolución n.° 17098-2021 de las 23:15 horas del 31 de julio de 2021 reafirmó que el empleo público se rige por un marco jurídico de Derecho Público con principios propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos (voto n.° 2018-00231, reiterado en el 17098-2021), y que la normativa estatutaria especial no puede ser desplazada tácitamente por disposiciones de carácter general (votos n.° 1995-01265 y n.° 2017-003450).

No obstante, ese principio no opera de manera ilimitada, y en el presente caso concurren dos límites que hacen inaplicable la tesis sostenida por Asesoría Legal del INA y la Dirección General de Servicio Civil, que acompañan la consulta que se está atendiendo.

Primer límite — la jerarquía normativa. El principio de especialidad presupone que las normas en conflicto se ubican en el mismo nivel del ordenamiento. Cuando el conflicto se plantea entre una ley formal y un reglamento, el criterio resolutorio no es la especialidad sino la jerarquía normativa, consagrada en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública y en el artículo 129 de la Constitución Política, conforme al cual la norma de rango superior prevalece en todo caso sobre la inferior. En el presente asunto, el artículo 157 del Código de Trabajo tiene rango legal, mientras que el artículo 31 del RESC es una disposición reglamentaria; invocar la lex specialis para que el reglamento prevalezca sobre la ley equivaldría a subvertir la escala jerárquica del ordenamiento, lo que no es constitucional ni legalmente admisible.

Un reglamento, por más especial que sea su objeto, no puede contradecir ni reducir los derechos que una ley formal establece. Cabe precisar que el dictamen C-066-2015 no contradice este razonamiento: en aquel caso, la norma reglamentaria autónoma fue avalada precisamente porque no reducía el mínimo legal establecido por el artículo 157 del Código de Trabajo, sino que producía un resultado equivalente o superior. La compatibilidad se salvó por razón de resultado, no porque el reglamento tuviera rango superior a la ley.

Segundo límite — el silencio del Estatuto del Servicio Civil. Este es el límite más determinante para el caso que nos ocupa. El Estatuto del Servicio Civil —que sí tiene rango legal y constituye la verdadera norma especial con capacidad de regular esta materia— no contiene disposición alguna sobre la forma de calcular el salario que debe percibir el funcionario durante el disfrute de sus vacaciones. Ante ese silencio normativo, el propio artículo 51 del Estatuto ordena acudir al Código de Trabajo como norma supletoria. Así lo reconoció la Sala Constitucional en el voto n.° 4571-97 de las 12:54 horas del 1.° de agosto de 1997, al señalar que ante la ausencia de regulación estatutaria “debe aplicarse a los servidores públicos, en este caso, las previstas para los demás trabajadores en el Código de Trabajo”; criterio que esta Procuraduría recogió y aplicó en materia vacacional en el dictamen C-229-2002 del 5 de setiembre de 2002.

De lo anterior se desprende que no existe antinomia real entre el artículo 157 del Código de Trabajo y el artículo 31 del RESC que deba resolverse por el principio de especialidad. Lo que existe es una materia sobre la cual la ley especial guarda silencio y que, por mandato expreso del propio Estatuto, debe integrarse con la norma supletoria.

En ese escenario, el desarrollo reglamentario del artículo 31 del RESC no puede reducir el mínimo que esa norma supletoria establece, pues —como lo afirmó esta Procuraduría en el dictamen C-066-2015 del 8 de abril de 2015— 'la normativa laboral contenida en el Código de Trabajo, como regla general, constituyen mínimos que podrían ser incrementados, respetando eso sí, los principios de razonabilidad y proporcionalidad'. Debe precisarse que en ese pronunciamiento el aval dado a la norma reglamentaria del IMAS no operó de forma general, sino en razón de que esa institución, en ejercicio de su autonomía administrativa, había establecido una condición más favorable que el mínimo legal. En consecuencia, si de la interpretación del artículo 31 del RESC resultara una condición menos favorable que el mínimo legal previsto en el artículo 157 del Código de Trabajo, esa interpretación no podría prevalecer, independientemente del carácter especial del régimen estatutario.

6. EL DESCANSO NO PUEDE TENER UN COSTO ECONÓMICO PARA EL TRABAJADOR.

El análisis normativo anterior queda reforzado por una consideración de orden constitucional que no admite excepciones. El artículo 59 de la Constitución Política garantiza a todos los trabajadores —incluidos los servidores públicos— el derecho a vacaciones anuales pagadas. Ese adjetivo no es superficial, sino que tiene un contenido material preciso. El descanso debe remunerarse conforme al ingreso real del trabajador, de modo que el período vacacional no le represente una reducción en su capacidad económica.

Si durante el año el funcionario percibió regularmente remuneraciones ordinarias y extraordinarias, esas remuneraciones forman parte de su ingreso real y habitual. Excluirlas del cálculo del salario vacacional significaría que el disfrute del descanso le ocasiona una pérdida patrimonial. Dicho de manera más sencilla y directa: el descanso constitucionalmente garantizado no puede tener un costo económico para el trabajador.

La Procuraduría, en el dictamen C-290-2012, fue clara al respecto al señalar que "la remuneración vacacional debe ser equivalente a la que el trabajador hubiere percibido habitualmente en caso de continuar laborando", pues "es de la esencia del derecho a las vacaciones su carácter remunerado, ya que el trabajador interrumpe la prestación de sus servicios, pero mantiene el derecho al pago de su salario." Ese principio, que emana directamente del artículo 59 constitucional, no admite modulaciones por vía reglamentaria.

Una remuneración vacacional que excluya componentes habituales del ingreso del funcionario desnaturaliza el instituto de las vacaciones. La Sala Segunda lo ha expresado con precisión: "En lo que no existe ningún tipo de discusión, es en que este beneficio fue instituido para que el trabajador (a) lo goce en forma efectiva —atento a la finalidad higiénica y social que persigue—, por lo cual se debe descartar toda posibilidad de que sea sustituido o compensado por otra especie de concesión." (Sala Segunda, n.° 2003-00517). El artículo 74 de la Constitución Política refuerza esta conclusión al consagrar la irrenunciabilidad de los derechos laborales mínimos, entre los cuales se cuenta el derecho vacacional.

7. SOBRE LA PREGUNTA PLANTEADA

“¿Corresponde aplicar para el cálculo del salario durante el disfrute de vacaciones de las personas funcionarias del INA, lo dispuesto en el artículo 157 del Código de Trabajo o el artículo 31 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil?

No corresponde elegir entre el artículo 157 del Código de Trabajo y el artículo 31 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil como si fueran normas incompatibles, porque no lo son. La pregunta formulada asume una contradicción que, a la luz de la interpretación sistemática y teleológica del ordenamiento, no existe.

Para las personas funcionarias del INA sujetas al Régimen del Servicio Civil, el artículo 31 del RESC es la norma aplicable como régimen especial. Su correcta interpretación conduce al mismo resultado que ordena el artículo 157 del CT: una remuneración durante el periodo de vacaciones que incluya, en todo caso, las remuneraciones ordinarias y extraordinarias percibidas de manera habitual por el funcionario durante las cincuenta semanas previas a la adquisición del derecho vacacional.

8. CONCLUSIONES

1. El artículo 157 del Código de Trabajo y el artículo 31 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil no son normas contradictorias. Ambas disposiciones son compatibles y conducen al mismo resultado esencial: el funcionario debe recibir durante sus vacaciones una remuneración que refleje fielmente su ingreso real, incluyendo siempre las remuneraciones ordinarias y las extraordinarias percibidas de manera habitual. No existe la contradicción asumida en la consulta.

2. El principio de especialidad normativa invocado por la Asesoría Legal del INA y por la Dirección General de Servicio Civil es inaplicable en este caso por dos razones: primero, porque opera entre normas del mismo rango jerárquico y el artículo 31 del RESC es un reglamento que no puede contradecir lo establecido por ley; y segundo, porque el Estatuto del Servicio Civil —la verdadera norma especial con rango de ley— guarda silencio sobre el cálculo del salario que se debe recibir durante el periodo de vacaciones, lo que por mandato de su propio artículo 51 activa la supletoriedad del Código de Trabajo.

3. El artículo 59 de la Constitución Política garantiza vacaciones anuales pagadas. Una remuneración vacacional que excluya componentes habituales del ingreso del funcionario —como las remuneraciones extraordinarias percibidas de manera regular— vulnera esa garantía constitucional, porque convierte el descanso en un período de sacrificio económico, contradiciendo la finalidad higiénica, social y constitucional del instituto vacacional.

4. Para las personas funcionarias del INA, el salario durante el disfrute de vacaciones debe calcularse incluyendo la totalidad del ingreso habitual del funcionario, lo que comprende siempre las remuneraciones ordinarias y extraordinarias percibidas devengadas durante las cincuenta semanas previas a la adquisición del derecho vacacional, conforme a los artículos 157 del Código de Trabajo y 31 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, interpretados de manera sistemática y teleológica.

5. Sin que constituya objeto del presente pronunciamiento, este Órgano Asesor estima oportuno dejar consignada una advertencia de carácter orientador, en ejercicio de la función de colaboración con la Administración consultante. La expresión “salario que ordinariamente esté devengando”, contenida en el artículo 32 del Reglamento Autónomo de Servicios del INA, podría prestarse a interpretaciones restrictivas que excluyan del cálculo del salario que debe disfrutar un servidor durante el periodo de vacaciones, remuneraciones de percepción habitual, lo cual resultaría incompatible con el ordenamiento jurídico vigente según se ha expuesto en este dictamen. Le corresponde a la Administración Activa valorar la conveniencia y oportunidad de ajustar dicha redacción con el fin de prevenir aplicaciones incorrectas. Lo anterior se consigna a título de orientación y no forma parte del pronunciamiento vinculante emitido en el presente dictamen.                                         

                                                               Cordialmente,

                                      María Fernanda Barquero Moya

                                                     Procuradora, Dirección de Función Pública

MFBM/yql

[1] Sobre la interpretación de normas jurídicas, en el Dictamen C-065-2006 del 17 de febrero de 2006, se señaló expresamente: “(…) a falta de norma o de claridad de ésta, como ocurre en el presente asunto, debemos recurrir a todos los métodos de interpretación jurídica con el fin de dar una respuesta adecuada. Como es bien sabido, existen diversos métodos de interpretación jurídica. En efecto, está la interpretación gramatical o literal del texto jurídico (consiste en interpretarlo según el sentido propio de sus palabras, artículo 12 del Código Civil). Además de ésta, están la histórica (las normas deben interpretarse en relación con los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, artículo 10 del Código Civil), la sistemática (las normas deben interpretarse de acuerdo con el contexto, o sea, haciendo una interpretación acorde con todo el ordenamiento jurídico, artículo 10 del Código Civil) y la teleológica (las normas deben interpretarse atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas, artículo 10 del Código Civil; en el mismo sentido, véase el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública). ”