Opinión Jurídica : 100 - del 20/07/2026

20 de julio de 2026

PGR-OJ-100-2026

Mariana Zamora Guzmán

Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL-CPGOB-0683-2026 del 24 de abril del 2026, recibido el mismo día por correo electrónico en esta Procuraduría, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “LEY PARA DESAFECTAR EL USO PÚBLICO DE AVENIDA 29 EN LA URBANIZACIÓN CARRANZA EN EL DISTRITO DE LA URUCA EN EL CANTÓN DE SAN JOSÉ Y AFECTACIÓN A UN NUEVO USO DE PARQUE INFANTIL Y FACILIDADES COMUNALES”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 25467.

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

Previo a dar respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

Por lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

De otro lado, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.

En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

II.- SOBRE EL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY.

Según la exposición de motivos, en la Urbanización Carranza, ubicada en el Distrito de La Uruca, Cantón de San José, se encuentra un área de terreno que ha sido utilizada de hecho, por décadas, como área de recreo, cancha y parque infantil; sin embargo, desde el punto de vista jurídico, el área en cuestión mantiene una condición de calle o área vial pública en la cartografía y registros municipales, lo que genera una discordancia entre la naturaleza registral, el uso real y las necesidades efectivas de la comunidad.

Así las cosas, con el proyecto de Ley se pretende regularizar esta situación, permitiendo el cambio de uso o destino de esta área, pasando de calle o área vial a un uso de parque infantil y facilidades comunales.

Por otra parte, es importante mencionar que, según lo indicado en el proyecto, el área en cuestión no está inscrita registralmente, así como que la Municipalidad de San José ha manifestado expresamente su anuencia con el proyecto de Ley.

III.- CONSIDERACIONES SOBRE LA MUTACIÓN DEMANIAL.

El proyecto de ley que se analiza, dispone la desafectación de un área de 503,01 metros cuadrados que forman parte de la vía de uso público municipal identificada como Avenida 29, perteneciente a la red local terciaria, ubicada en el distrito sétimo La Uruca, cantón primero San José, provincia de San José (artículo 1).

La nueva naturaleza del área desafectada será parque infantil y facilidades comunales, bajo administración de la Municipalidad de San José (artículo 2).

En primer término, es necesario aclarar que estamos frente a la figura de la mutación demanial -no desafectación-, toda vez que, de la redacción del texto, se tiene que el área de interés no saldrá del dominio público, por el contrario, mantendrá su carácter demanial bajo otra finalidad pública establecida por Ley.

Bajo ese contexto, para el cambio de uso o destino del terreno se requiere de la emisión de una Ley, por parte de la Asamblea Legislativa, que prevea expresamente la mutación demanial y el nuevo uso público asignado, por lo que, técnicamente lo que se debe realizar es una mutación y no una desafectación.

La figura jurídica de la mutación demanial ha sido analizada en reiteradas oportunidades por esta Procuraduría, indicando que:

“En el dictamen 210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula". (resolución N° 2000-10466).

Para efectos de que opere dicha figura se deben tomar en cuenta tres factores: un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y que se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial. Esta postura se desprende del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo interesa dice:

(…) Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).

Como corolario, la mutación demanial es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad.

Partiendo del principio que existe una masa de bienes a los que se denomina demaniales, regidos por principios y reglas propias, dependiendo de las necesidades del colectivo, la mutación permitiría un “tráfico jurídico demanial” entre órganos y entes públicos, en relación con su uso y administración.” (ver la Opinión Jurídica N° PGR-OJ-166-2022 del 14 de noviembre del 2022).

Conforme a lo anterior, la desafectación implica separar el bien del uso o destino público que tenía, perdiendo su naturaleza demanial; mientras que, en la mutación demanial, se puede presentar un cambio en la titularidad y/o en el destino del inmueble, pero el nuevo uso o destino continuaría siendo público, conservando el bien su demanialidad, con lo cual se garantiza la inseparabilidad de la finca del régimen jurídico público.

De la naturaleza jurídica del terreno objeto del proyecto, se logra precisar que se estaría frente a la figura jurídica de la “mutación demanial”, ya que el mismo tiene un uso o destino de calle o área vial pública en la cartografía y registros municipales, el cual se estaría cambiando a una nueva finalidad pública de parque infantil y facilidades comunales.

En consecuencia, se sugiere realizar las modificaciones pertinentes al proyecto, a efectos de que se establezca que la Ley lo que autoriza es la mutación del uso o destino del terreno.

IV.- SOBRE EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY.

El proyecto de ley que se analiza consta de tres artículos. El artículo primero dispone la desafectación de un área de 503,01 metros cuadrados que forman parte de la vía de uso público municipal. Esta área es delimitada mediante coordenadas; sin embargo, lo correcto es levantar e inscribir un plano catastrado del terreno, lo cual es un requisito ineludible a tenor del artículo 30 de la Ley de Catastro.

El numeral segundo, establece que la nueva naturaleza del área desafectada será parque infantil y facilidades comunales, bajo administración de la Municipalidad de San José. Finalmente, el artículo tercero autoriza a la Notaría del Estado para que corrija los defectos que se señalen y realice cualquier acto notarial necesario para la debida inscripción del documento en el Registro Nacional.

Ahora bien, este caso concreto presenta la particularidad de que el área de interés no está inscrita en el Registro Nacional. Por ello, si bien la emisión de la ley es conveniente y necesaria para cambiar el destino o uso del inmueble, lo cierto del caso es que se requerirá también de la tramitación de un expediente administrativo por parte de la Municipalidad de San José, para poder inscribir el terreno con el nuevo uso permitido.

En ese sentido, con fundamento en el artículo 27 de la Ley General de Caminos Públicos, el artículo 261 del Código Civil y el principio de inmatriculación, resulta posible realizar la inscripción de bienes de dominio público -que se encuentren sin inscribir-; sin embargo, para ello se requiere cumplir con los siguientes requisitos:

1. Acuerdo motivado del Concejo Municipal, en el cual se plasme la voluntad de ese órgano de inscribir el inmueble a favor de la Municipalidad, con vista en el plano catastrado respectivo y con el nuevo uso autorizado en este proyecto de ley, autorizando al Alcalde a firmar la escritura ante la Notaría del Estado.

2. Plano catastrado (artículo 30 de la Ley de Catastro).

3. Avalúo del valor del inmueble que se pretende inscribir.

4. Procedimiento administrativo de justificación de la posesión, según el Dictamen de esta Procuraduría General N° C-017-1992 del 24 de enero de 1992, dentro del cual se debe acreditar la siguiente información:

a- Declaración jurada emitida por el Alcalde Municipal, de la posesión que ha tenido la institución por más de diez años de forma quieta, pública, pacífica, interrumpida y de buena fe.

b- Declaración jurada de los colindantes y tres testigos vecinos del cantón donde se halle situado el inmueble, a los cuales se interrogará desde cuando conocen la finca, si les consta que ha estado ocupada por la Municipalidad en posesión durante un período continuo no inferior a 10 años, si esa posesión ha sido en forma pública, pacífica y en concepto de dueño, en qué actos ha consistido o sobre cualquier otro dato que se considere de interés para probar la posesión.

c- Publicación de Edicto. Deberá ordenarse publicar por una vez un edicto en "La Gaceta", en el que se dará cuenta de la información y que se va a gestionar por la Procuraduría General de la República, a través de la Notaría del Estado, la inscripción del inmueble a nombre de la Municipalidad de San José, el cual deberá describirse conforme el plano respectivo, a fin de que cualquier interesado se presente a hacer valer sus derechos dentro de un mes a partir de la publicación.

d- Certificación extendida por el Departamento competente de que, en el plazo otorgado en el edicto publicado en la Gaceta, no se presentó ningún interesado oponiéndose al trámite de inscripción del inmueble.

V.-CONCLUSIÓN.

Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 25467. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses

Procurador

Notaría del Estado

Código 4900-2026