Dictamen : 106 - del 08/07/2026

8 de julio del 2026

PGR-C-106-2026

Estimado señor,

Alex Solano Araya

Presidente,

Asociación Administradora del Acueducto

y Alcantarillado de San Isidro de El Guarco

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende la gestión formulada mediante oficio de fecha 27 de enero de 2026, suscrito por el señor Alex Solano Araya, en su condición de Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Isidro de El Guarco, Cartago (en adelante, la ASADA de San Isidro de El Guarco o la Asociación), recibido en esta Procuraduría el 12 de febrero de 2026, mediante la cual se solicita lo siguiente:

Las solicitudes formuladas por el gestionante se centran en las áreas de protección de las nacientes concesionadas de donde su representada capta el agua para el abastecimiento de la comunidad de San Isidro de El Guarco, así como en la situación de determinadas fincas colindantes con dichas áreas y con la quebrada Mollejones, actualmente sujetas a procesos de información posesoria tramitados ante el Juzgado Agrario de Cartago.

En concreto, se solicita a esta Procuraduría indicar si es jurídicamente posible declarar como áreas de dominio público, por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), las áreas de protección de las nacientes concesionadas que se encuentran ubicadas en fincas de propiedad privada.

Asimismo, se solicita indicar si las áreas de protección ubicadas en una cuenca hidrográfica, correspondientes a un perímetro de hasta 300 metros alrededor de los sitios de captación de las nacientes que abastecen de agua potable a la comunidad, y que se encuentran en fincas sin inscribir, pueden o no ser objeto de posesión o de titulación mediante el proceso de información posesoria promovido por personas particulares.

Finalmente, se solicita a esta Procuraduría dirigir un pronunciamiento al Juzgado Agrario de Cartago, dentro de los procesos de información posesoria tramitados bajo los expedientes 21-000014-0699-AG-5 y 22-000181-0699-AG, en el sentido de que las áreas de protección de nacientes concesionadas no pueden ser objeto de información posesoria por parte de particulares.

1. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La función consultiva atribuida a la Procuraduría General de la República se encuentra expresamente regulada en el artículo 1 de su Ley Orgánica, Ley n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, como una competencia técnico-jurídica orientada a la correcta interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico por parte de la Administración Pública, en resguardo del principio de legalidad, del interés público y de la seguridad jurídica. Dicha función no opera de manera irrestricta, sino que se encuentra sujeta al estricto cumplimiento de los requisitos de admisibilidad previstos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del citado cuerpo normativo, los cuales delimitan tanto el ámbito objetivo como el subjetivo del ejercicio consultivo.

De la interpretación sistemática y reiterada de dichas disposiciones legales, esta Procuraduría ha desarrollado una línea doctrinaria uniforme en torno a la existencia de tres requisitos mínimos e indispensables para la admisibilidad de las consultas sometidas a su conocimiento, los cuales constituyen verdaderos presupuestos de procedibilidad y cuya ausencia determina, de forma insalvable, la imposibilidad jurídica de emitir un pronunciamiento vinculante.

En primer término, se exige que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara, precisa y concreta, y que verse exclusivamente sobre cuestiones jurídicas formuladas en abstracto o en genérico. Este requisito implica que el planteamiento consultivo no puede comprender, directa ni indirectamente, cuestionamientos referidos a casos concretos o individualizados, asuntos pendientes de resolución por parte de la Administración activa, solicitudes de revisión o valoración de actos administrativos específicos o decisiones ya adoptadas, ni la revisión de informes técnicos o criterios legales previamente emitidos. Asimismo, se excluyen de manera expresa los asuntos que se encuentren sometidos a conocimiento de la jurisdicción, los temas cuya competencia corresponda a otro órgano del Estado y, en general, cualquier gestión que persiga la satisfacción de un interés particular o personal del funcionario o sujeto que formula la consulta, por cuanto ello desnaturaliza la finalidad institucional de la función consultiva y la desvía hacia la atención de intereses individuales.

En segundo lugar, la normativa exige, conforme al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815, que la consulta se acompañe del criterio de la asesoría legal de la institución consultante, emitido respecto de todos y cada uno de los temas sometidos a consideración. Este requisito no constituye una mera formalidad, sino una condición sustantiva que permite a la Procuraduría conocer la posición jurídica previamente asumida por la Administración, valorar los argumentos legales ya analizados internamente y ejercer su función consultiva de manera complementaria, sin sustituir ni desplazar a la asesoría jurídica institucional, en estricto respeto al principio de autoorganización administrativa y a la distribución interna de competencias.

Finalmente, se establece como requisito indispensable que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución respectiva. Este presupuesto responde a la naturaleza vinculante de los dictámenes que emite la Procuraduría General de la República y al principio de jerarquía administrativa, en tanto únicamente el jerarca ostenta la representación orgánica necesaria para comprometer institucionalmente a la Administración consultante y para solicitar un criterio que, por mandato legal, resulta obligatorio para esta. En consecuencia, las gestiones promovidas por funcionarios a título personal, órganos sin competencia jerárquica o sujetos ajenos a la Administración Pública carecen de legitimación para activar válidamente la función consultiva.

Lo anterior guarda estrecha relación con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815, conforme al cual los dictámenes y pronunciamientos de este órgano constituyen jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. Precisamente en razón de ese carácter vinculante, únicamente quien ostenta la representación orgánica de la institución consultante -esto es, su jerarca administrativo- se encuentra facultado para comprometerla mediante la formulación de una consulta, pues es a dicha autoridad a quien corresponde asumir, en nombre de la Administración, las consecuencias jurídicas del criterio vinculante que se emita.

Esta línea interpretativa ha sido sostenida de manera constante y reiterada por la Procuraduría General de la República en numerosos pronunciamientos, entre los cuales pueden citarse, a modo ilustrativo, los dictámenes n.° C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 08 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-377-2019 del 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 del 04 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio de 2020, C-065-2021 del 04 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 del 24 de mayo de 2023 y PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025, entre muchos otros, en los cuales se ha reafirmado que el incumplimiento de cualquiera de los requisitos señalados determina, de pleno derecho, la inadmisibilidad de la consulta, en estricto apego al principio de juridicidad que rige la actuación de la Administración Pública costarricense.

1. SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA PRIVADA DE LA ASOCIACIÓN ADMINISTRADORA DEL ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE SAN ISIDRO DE EL GUARCO, LA AUSENCIA DE CRITERIO LEGAL Y EL PLANTEAMIENTO DE UN CASO CONCRETO SUB JÚDICE, COMO CAUSALES DE INADMISIBILIDAD DE LA GESTIÓN:

De conformidad con el ordenamiento jurídico costarricense vigente, queda claramente establecido que la Procuraduría General de la República ostenta la condición de órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, en los términos previstos en el artículo 1 de su Ley Orgánica, Ley n.° 6815 del 27 de setiembre 1982. Esta condición implica que la competencia consultiva de la Procuraduría se ejerce exclusivamente respecto de las consultas formuladas por el Estado, y únicamente en relación con cuestiones jurídicas planteadas en abstracto o en genérico, de conformidad con los parámetros legalmente establecidos.

Las atribuciones de la Procuraduría General de la República se encuentran expresamente delimitadas en el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dentro de las cuales no se incluye la atención de consultas formuladas por sujetos de derecho privado, aun cuando estos desarrollen actividades de interés público. En el caso que nos ocupa, la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Isidro de El Guarco constituye una asociación de utilidad pública, constituida e inscrita al amparo de la Ley de Asociaciones, n.° 218 del 8 de agosto de 1939, por lo que ostenta una naturaleza jurídica eminentemente privada, sin que dicha condición se vea alterada por el hecho de que preste el servicio de acueducto rural mediante delegación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), en los términos del artículo 2, inciso g), de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, n.° 2726 del 14 de abril de 1961, y del Reglamento de las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, Decreto Ejecutivo n.° 32529-S-MINAE del 2 de febrero de 2005 y sus reformas.

Esta Procuraduría ha sido enfática, de manera reiterada y uniforme, en sostener que las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados (ASADAS) constituyen personas jurídicas de naturaleza privada que realizan una labor de interés público, circunstancia que no modifica su carácter asociativo ni las convierte en parte de la Administración Pública para efectos de activar la función consultiva vinculante de este órgano superior consultivo. La relación de sujeción especial que estas asociaciones mantienen frente al AyA -en virtud de las potestades de dirección, control y fiscalización que dicho Instituto ejerce sobre ellas- no altera su naturaleza jurídica privada ni las habilita, en consecuencia, para requerir el criterio vinculante de esta Procuraduría.

Por ende, al no existir una norma expresa que habilite a este órgano asesor para rendir criterio jurídico ante consultas formuladas por asociaciones de naturaleza privada, ni tratándose la ASADA de San Isidro de El Guarco de una institución integrante de la Administración Pública en los términos del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, resulta jurídicamente improcedente atender la gestión planteada por el señor Alex Solano Araya, en su condición de presidente de dicha Asociación. Esta limitación se mantiene incluso cuando la asociación consultante preste un servicio público por delegación, pues, como se ha reiterado de forma constante, únicamente los jerarcas de las administraciones públicas se encuentran legitimados para requerir el criterio vinculante de la Procuraduría General de la República. En este sentido, pueden consultarse, entre otros, los dictámenes PGR-C-329-2021 del 26 de noviembre de 2021, PGR-C-211-2024 del 20 de noviembre de 2024 y PGR-C-057-2024 del 01 de abril de 2024.

En relación específicamente con la naturaleza jurídica de las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados, esta Procuraduría ha sostenido, de forma reiterada, que dichas asociaciones constituyen personas jurídicas de naturaleza privada que realizan una labor de interés público, sin que ello modifique su carácter asociativo. En ese sentido, pueden consultarse los dictámenes C-190-96 del 27 de noviembre de 1996, OJ-066-2002 del 30 de abril de 2002, C-169-2007 del 28 de mayo de 2007, C-061-2008 del 4 de marzo de 2008 y, más recientemente, el PGR-C-123-2024, en el cual se reiteró que, tratándose de asociaciones de naturaleza jurídica privada, la Procuraduría General de la República no se encuentra jurídicamente habilitada para ejercer su función consultiva respecto de las gestiones que estas formulen, por no constituir parte de la Administración Pública en los términos de los artículos 1, 3 y 4 de nuestra Ley Orgánica.

Al margen de lo anterior, el señor Alex Solano Araya carece de legitimación jurídica para formular consultas formales ante la Procuraduría General de la República, por cuanto, si bien ostenta la representación de la ASADA de San Isidro de El Guarco conforme a sus propios estatutos, dicha Asociación no ostenta la condición de institución pública ni su presidente la de jerarca administrativo de una entidad integrante de la Administración Pública.

Adicionalmente, se observa que, aun cuando la gestión fue suscrita por el señor Solano Araya invocando su condición de presidente de la Junta Directiva de la Asociación, ello no modifica el análisis expuesto, pues el vicio de admisibilidad no deriva de un defecto de representación dentro de la propia Asociación, sino de la naturaleza jurídica privada de esta última, la cual la excluye del ámbito subjetivo de aplicación de los artículos 1, 3 y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

En consecuencia, la naturaleza jurídica privada de la ASADA de San Isidro de El Guarco constituye, por sí misma, una causal suficiente para determinar la improcedencia jurídica de la gestión planteada, en tanto no se configura el presupuesto subjetivo indispensable para la activación de la función consultiva vinculante de esta Procuraduría, la cual se encuentra estrictamente reservada a las consultas formuladas por la Administración Pública, en resguardo del interés público y de la seguridad jurídica; ello sin perjuicio de los incumplimientos adicionales e independientes que se exponen a continuación.

A lo anterior se suma que, en todo caso, tampoco se cumple el segundo requisito de admisibilidad exigido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En efecto, de la revisión del oficio de mérito se constata que este no viene acompañado de un criterio legal emitido por la asesoría jurídica de la Asociación, que analice de forma concreta y concluyente los puntos sometidos a nuestra consideración. Lo único que consta es una razón notarial mediante la cual el Lic. Gerardo Cerdas Rojas da fe de la autenticidad de la firma del gestionante, actuación que se limita a certificar la identidad de quien suscribe el documento, sin que ello equivalga, en modo alguno, a un criterio jurídico sobre el fondo de lo consultado. Por consiguiente, la gestión tampoco satisface el requisito relativo a la existencia de un criterio legal institucional previo, lo que constituye una causal autónoma y adicional de inadmisibilidad.

Asimismo, se advierte el incumplimiento del primer requisito de admisibilidad, en tanto lo consultado no se plantea en términos jurídicos genéricos o abstractos, sino que se refiere abiertamente a una situación concreta e individualizada: nacientes específicas ubicadas en fincas determinadas, un inmueble cuyo propietario -de nacionalidad extranjera- falleció, una quebrada identificada como Mollejones, y un área de aproximadamente nueve hectáreas en posesión de la Asociación gestionante. A ello se aúna que la propia gestión reconoce expresamente que dichas áreas son objeto de dos procesos de Información Posesoria actualmente en trámite ante el Juzgado Agrario de Cartago, bajo los expedientes 21-000014-0699-AG-5 y 22-000181-0699-AG, respecto de los cuales se solicita, incluso, que esta Procuraduría dirija un pronunciamiento a dicho despacho judicial. Se trata, entonces, de un asunto sometido al conocimiento de la autoridad jurisdiccional, sobre el cual esta Procuraduría tiene expresamente vedado pronunciarse en el ejercicio de su función consultiva, así como de un caso concreto que escapa al ámbito abstracto y genérico que caracteriza a nuestros dictámenes. Estas circunstancias configuran, cada una por separado, causales adicionales e independientes de inadmisibilidad de la gestión planteada.

Por las razones expuestas -la naturaleza jurídica privada de la Asociación gestionante, la ausencia de un criterio legal institucional y el planteamiento de un caso concreto sometido a conocimiento judicial-, esta Procuraduría lamenta no poder atender la gestión formulada por el señor Alex Solano Araya, en su condición de Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Isidro de El Guarco, en virtud de las limitaciones legales expresamente establecidas en el ordenamiento jurídico costarricense, las cuales resultan de acatamiento obligatorio en resguardo del principio de juridicidad y de la correcta delimitación de las competencias institucionales. Lo anterior, sin perjuicio de que las inquietudes planteadas en torno a la protección de las áreas de recarga y de las nacientes concesionadas puedan ser trasladadas, por los canales correspondientes, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), como ente rector en materia de acueductos y alcantarillados, y a las demás autoridades administrativas y judiciales competentes.

1. CONCLUSIÓN:

Por las razones expuestas, la consulta formulada SE DECLARA INADMISIBLE, por tratarse de una gestión formulada por una asociación de naturaleza jurídica privada -la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Isidro de El Guarco-, que además no aporta el criterio legal exigido por el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica y que plantea un caso concreto sometido a conocimiento judicial, todo lo cual determina que la gestión no satisface los requisitos de admisibilidad previstos en nuestra Ley Orgánica.

Cordialmente,

                  Marianela Molina Araya

                                                                                          Abogada, Procuraduría General de la República

MMA/pes

PGR-C-106-2026

Cod: 1784-2026