Dictamen : 105 - del 08/07/2026

08 de julio del 2026

PGR-C-105-2026

Estimados señores,

Mayron Calderón Picado

Alonso Garro González

Con la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende la gestión presentada el 29 de setiembre de 2025, mediante la cual se solicita lo siguiente:

Las dudas formuladas por los gestionantes se centran en cuestionar la coherencia temporal y jurídica en la aplicación del criterio sobre dedicación exclusiva adoptado por la Caja Costarricense de Seguro Social.

En concreto, manifiestan incertidumbre respecto a por qué, si la Procuraduría General de la República había emitido desde el 24 de agosto del 2023 el criterio según el cual el porcentaje de dedicación exclusiva debe determinarse conforme al grado académico del funcionario, la CCSS dispuso su aplicación únicamente a partir de la circular GA-DAGP-0995-2025 del 13 de junio de 2025, complementada por la circular GA-DAGP-1328-2025 del 24 de julio de 2025.

Asimismo, plantean la inquietud de si dicha limitación temporal podría implicar la afectación de eventuales derechos previamente consolidados, en particular en aquellos casos en que las personas funcionarias ya cumplían con los requisitos académicos antes de la emisión de la circular, lo que podría generar diferencias salariales no reconocidas.

Finalmente, subyace la duda sobre si el criterio de la Procuraduría tiene efectos inmediatos por sí mismo o si, por el contrario, requiere necesariamente de un acto administrativo posterior de aplicación por parte de la institución para producir efectos jurídicos y económicos en la esfera individual de las personas servidoras.

1. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La función consultiva atribuida a la Procuraduría General de la República se encuentra expresamente regulada en el artículo 1 de su Ley Orgánica, Ley n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, como una competencia técnico-jurídica orientada a la correcta interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico por parte de la Administración Pública, en resguardo del principio de legalidad, del interés público y de la seguridad jurídica. Dicha función no opera de manera irrestricta, sino que se encuentra sujeta al estricto cumplimiento de los requisitos de admisibilidad previstos en los artículos 3 inciso b), 4 y 5 del citado cuerpo normativo, los cuales delimitan tanto el ámbito objetivo como el subjetivo del ejercicio consultivo.

De la interpretación sistemática y reiterada de dichas disposiciones legales, esta Procuraduría ha desarrollado una línea doctrinaria uniforme en torno a la existencia de tres requisitos mínimos e indispensables para la admisibilidad de las consultas sometidas a su conocimiento, los cuales constituyen verdaderos presupuestos de procedibilidad y cuya ausencia determina, de forma insalvable, la imposibilidad jurídica de emitir un pronunciamiento vinculante.

En primer término, se exige que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara, precisa y concreta, y que verse exclusivamente sobre cuestiones jurídicas formuladas en abstracto o en genérico. Este requisito implica que el planteamiento consultivo no puede comprender, directa ni indirectamente, cuestionamientos referidos a casos concretos o individualizados, asuntos pendientes de resolución por parte de la Administración activa, solicitudes de revisión o valoración de actos administrativos específicos o decisiones ya adoptadas, ni la revisión de informes técnicos o criterios legales previamente emitidos. Asimismo, se excluyen de manera expresa los asuntos que se encuentren sometidos a conocimiento de la jurisdicción, los temas cuya competencia corresponda a otro órgano del Estado y, en general, cualquier gestión que persiga la satisfacción de un interés particular o personal del funcionario o sujeto que formula la consulta, por cuanto ello desnaturaliza la finalidad institucional de la función consultiva y la desvía hacia la atención de intereses individuales.

En segundo lugar, la normativa exige, conforme al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815, que la consulta se acompañe del criterio de la asesoría legal de la institución consultante, emitido respecto de todos y cada uno de los temas sometidos a consideración. Este requisito no constituye una mera formalidad, sino una condición sustantiva que permite a la Procuraduría conocer la posición jurídica previamente asumida por la Administración, valorar los argumentos legales ya analizados internamente y ejercer su función consultiva de manera complementaria, sin sustituir ni desplazar a la asesoría jurídica institucional, en estricto respeto al principio de autoorganización administrativa y a la distribución interna de competencias.

Finalmente, se establece como requisito indispensable que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución respectiva. Este presupuesto responde a la naturaleza vinculante de los dictámenes que emite la Procuraduría General de la República y al principio de jerarquía administrativa, en tanto únicamente el jerarca ostenta la representación orgánica necesaria para comprometer institucionalmente a la Administración consultante y para solicitar un criterio que, por mandato legal, resulta obligatorio para esta. En consecuencia, las gestiones promovidas por funcionarios a título personal, órganos sin competencia jerárquica o sujetos ajenos a la Administración Pública carecen de legitimación para activar válidamente la función consultiva.

Lo anterior guarda estrecha relación con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815, conforme al cual los dictámenes y pronunciamientos de este órgano constituyen jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. Precisamente en razón de ese carácter vinculante, únicamente quien ostenta la representación orgánica de la institución consultante -esto es, su jerarca administrativo- se encuentra facultado para comprometerla mediante la formulación de una consulta, pues es a dicha autoridad a quien corresponde asumir, en nombre de la Administración, las consecuencias jurídicas del criterio vinculante que se emita.

Esta línea interpretativa ha sido sostenida de manera constante y reiterada por la Procuraduría General de la República en numerosos pronunciamientos, entre los cuales pueden citarse, a modo ilustrativo, los dictámenes n.° C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 08 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-377-2019 del 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 del 04 de marzo de 2020, C-277-2020 del 10 de julio de 2020, C-065-2021 del 04 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 del 24 de mayo de 2023 y PGR-C-055-2025 del 17 de marzo de 2025, entre muchos otros, en los cuales se ha reafirmado que el incumplimiento de cualquiera de los requisitos señalados determina, de pleno derecho, la inadmisibilidad de la consulta, en estricto apego al principio de juridicidad que rige la actuación de la Administración Pública costarricense.

1. INADMISIBILIDAD DE LA GESTIÓN:

De conformidad con el ordenamiento jurídico costarricense vigente, queda claramente establecido que la Procuraduría General de la República ostenta la condición de órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, en los términos previstos en el artículo 1 de su Ley Orgánica, Ley n.° 6815 del 27 de setiembre 1982. Esta condición implica que la competencia consultiva de la Procuraduría se ejerce exclusivamente respecto de las consultas formuladas por el Estado, y únicamente en relación con cuestiones jurídicas planteadas en abstracto o en genérico, de conformidad con los parámetros legalmente establecidos.

Las atribuciones de la Procuraduría General de la República se encuentran expresamente delimitadas en el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dentro de las cuales no se incluye la fiscalización de las actuaciones de las instituciones públicas ni la atención de gestiones individuales promovidas por particulares en relación con situaciones concretas. En consecuencia, no corresponde a este órgano asesor ejercer funciones de control, supervisión o fiscalización sobre la gestión administrativa de las instituciones públicas, como ocurre en el supuesto planteado por los señores Mayron Calderón Picado y Alonso Garro González, siendo claro que cualquier inconformidad o gestión relacionada con la aplicación de la dedicación exclusiva en la Caja Costarricense de Seguro Social debe ser conocida y tramitada ante dicha institución, mediante los procedimientos administrativos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico.

En atención al principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y desarrollado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, la Procuraduría General de la República carece de competencia para actuar a gestión de particulares. En el ámbito específico de la función consultiva, únicamente las instituciones públicas, por medio de su jerarca administrativo, se encuentran jurídicamente facultadas para requerir el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General de la República, en tanto dicho criterio posee carácter vinculante y compromete institucionalmente a la Administración consultante.

Por ende, al no existir una norma expresa que habilite a este órgano asesor para rendir criterio jurídico o realizar algún tipo de intervención ante consultas formuladas por particulares, ni para conocer o resolver conflictos que enfrenten los particulares con otras administraciones del Estado, resulta jurídicamente improcedente atender la gestión planteada por los señores Calderón Picado y Garro González. Esta limitación se mantiene incluso cuando los consultantes ostenten la condición de funcionarios públicos, en tanto actúan en su carácter personal y no en representación institucional, pues, como se ha reiterado de forma constante, únicamente los jerarcas de las administraciones públicas se encuentran legitimados para requerir el criterio vinculante de la Procuraduría General de la República. En este sentido, pueden consultarse, entre otros, los dictámenes PGR-C-329-2021 del 26 de noviembre 2021, PGR-C-211-2024 del 20 de noviembre 2024 y PGR-C-057-2024 del 01 de abril 2024.

En relación con las consultas formuladas por particulares, tomando en consideración las atribuciones fijadas por ley y en atención al principio de legalidad, únicamente las instituciones públicas, por medio de su jerarca administrativo, se encuentran facultadas para requerir el criterio jurídico de la Procuraduría General de la República. En consecuencia, al no existir una norma expresa que faculte a este órgano asesor para rendir criterio jurídico ante consultas de particulares, debe entenderse que la Procuraduría General de la República no se encuentra jurídicamente habilitada para ejercer su función consultiva respecto de gestiones de índole personal que no provengan del jerarca institucional ni se encuentren directamente vinculadas con el interés público general.

Al margen de lo anterior, los señores Calderón Picado y Garro González carecen de legitimación jurídica para formular consultas formales ante la Procuraduría General de la República, por cuanto no ostentan la condición de jerarcas administrativos ni actúan en representación institucional de la Caja Costarricense de Seguro Social o de alguna otra entidad pública.

Adicionalmente, se constata que los gestionantes no aportan información objetiva, formal ni verificable que permita tener por acreditada la existencia de una consulta efectivamente planteada por alguna institución pública ante esta Procuraduría, limitándose a exponer una inquietud de carácter personal sobre la aplicación de normativa administrativa, sin respaldo en una gestión institucional formal, tales como número de oficio, autoridad competente firmante o constancia de remisión oficial.

En consecuencia, la ausencia de legitimación activa, aunada a la falta de elementos formales que acrediten una consulta institucional, refuerza la improcedencia jurídica de la gestión planteada, en tanto no se configuran los presupuestos normativos que habilitan la intervención de la Procuraduría General de la República en el ejercicio de su función consultiva, la cual se encuentra estrictamente delimitada por el ordenamiento jurídico y orientada exclusivamente al asesoramiento técnico-jurídico de la Administración Pública, en resguardo del interés público y de la seguridad jurídica.

Por las razones expuestas, esta Procuraduría lamenta no poder atender la gestión formulada por los señores Calderón Picado y Garro González, en virtud de las limitaciones legales expresamente establecidas en el ordenamiento jurídico costarricense, las cuales resultan de acatamiento obligatorio en resguardo del principio de juridicidad y de la correcta delimitación de las competencias institucionales.

1. CONCLUSIÓN:

Por las razones expuestas, la consulta formulada SE DECLARA INADMISIBLE, al no satisfacer los requisitos de admisibilidad previstos en nuestra Ley Orgánica.

                                                Cordialmente,

                                                Licda. Marianela Molina Araya

                                              Procuraduría General de la República

MMA/pes