Dictamen : 110 - del 13/07/2026

13 de julio de 2026

PGR-C-110-2026

Beatriz Guzmán Meza

Secretaria de Junta Directiva

Caja Costarricense de Seguro Social

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio JD-0453-2026 del 19 de mayo del 2026, por medio del cual nos comunicó lo acordado por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en el artículo 5° de la sesión ordinaria n° 9600, celebrada el 21 de abril del año 2026.

Mediante el acuerdo mencionado se decidió solicitar a esta Procuraduría emitir el dictamen favorable requerido por el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) para anular, en vía administrativa, la resolución administrativa GF-DRSH-0328-2025, emitida el 24 de abril del 2025, por la Licda. Ailyn Carmona Corrales, directora de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte.

I. SOBRE LA RESOLUCIÓN QUE SE PRETENDE ANULAR

De la revisión de los documentos remitidos a esta Procuraduría junto con el oficio JD-0453-2026 mencionado, es posible advertir que la resolución GF-DRSH-0328-2025 se originó en un procedimiento administrativo ordinario de responsabilidad disciplinaria y patrimonial tramitado bajo el expediente n.° 21-00274-1105-ODYP. Ese procedimiento se llevó a cabo contra el señor xxx, portador de la cédula de identidad xxx, quien se desempeñaba como asistente técnico administrativo 4 en la Sucursal de Los Chiles.

Posteriormente, se integró al citado procedimiento a la señora xxx, portadora de la cédula de identidad xxx. En relación con dicha persona se emitió la resolución n.° GF-DRSH-0329-2025 del 24 de abril del 2025, la cual no se menciona en el oficio JD-0453-2026 y mediante la que se resolvió: “AMERITA LA SANCIÓN DE DESPIDO SIN RESPONSABILIDAD PATRONAL (con imposibilidad de ejecutar el acto por encontrarse despedida sin responsabilidad patronal, en procedimiento administrativo y de responsabilidad patrimonial Nº19-00128-1105-0DYP; mediante resolución en alzada GF-1460-2021 de fecha 20 de abril del año 2021) Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL por la suma de ¢2.621.114,94 (dos millones seiscientos veintiún mil ciento catorce colones con noventa y cuatro céntimos) monto que deberá reintegrar de manera solidaria con el Sr. xxx”.

En lo de interés para esta gestión, al servidor xxx, se le imputó inicialmente lo siguiente: “EN CUANTO A LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA:Que en su condición de funcionario encargado de los activos de la Sucursal de Los Chiles, ejerciendo el proceso de manejo y custodia de activos de dicha Sucursal, no haber realizado las acciones necesarias para el momento en que fueron destruidos y eliminados 19 activos el 26 de diciembre del 2018, a saber, los activos placa 959888, 938545, 938463, 938328, 881654, 881653, 881500, 256821, 420328, 445212, 520383, 562453, 534903, 578232, 800771, 938594, 938599, 959801 y 881587, sin contar con el debido criterio técnico ni justificación, siendo que 08 de esos activos muebles al momento de retirarlos tenían un valor económico ante la Institución, a saber los activos 959888, 938545, 938463, 938328, 881654, 881653, 881500 y 881587. Asimismo, después de haber hecho el retiro del activo placa 562453 el 26 de diciembre del 2018, reingresó en el Sistema Contable de Bienes Muebles institucional al inventario de activos de la Sucursal de Los Chiles en fecha 03 de abril del 2019 el activo placa 562453, siendo omiso en cuanto al cumplimiento de sus deberes como encargado del adecuado manejo, custodia y registro de los activos de dicha Sucursal”.

“EN CUANTO A LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL: De darse por demostradas las conductas endilgadas en el acápite de responsabilidad disciplinaria al funcionario Lic. xxx, se generaría a su vez un daño patrimonial causado en perjuicio de la institución, el cual responde al valor total que tenían 08 de los activos muebles al momento en que fueron retirados en la Sucursal, a saber los placa 959888, 938545, 938463, 938328, 881654, 991653, 881500 y 881587 cuyo monto asciende a la suma de ¢456.157,83 (cuatrocientos cincuenta y seis mil ciento cincuenta y siete colones con ochenta y tres céntimos); el cual deberá ser resarcido por el investigado Lic. xxx”.

Posteriormente, se realizó una ampliación del traslado de cargos y se le intimó una presunta responsabilidad disciplinaria y patrimonial, ya que “en su condición de funcionario encargado de los activos de la Sucursal de Los Chiles, ejerciendo el proceso de manejo y custodia de activos de dicha Sucursal, no haber realizado las acciones necesarias para el momento en que fueron destruidos y eliminados 19 activos el 26 de diciembre del 2018, a saber, los activos placa 959888, 938545, 938463, 938328, 881654, 881653, 881500, 256821, 420328, 445212, 520383, 562453, 534903, 578232, 800771, 938594, 938599, 959801 y 881587, sin contar con el debido criterio técnico ni justificación. Asimismo, después de haber hecho el retiro del activo placa 562453 el 26 de diciembre del 2018, reingresó en el Sistema Contable de Bienes Muebles institucional al inventario de activos de la Sucursal de Los Chiles en fecha 03 de abril del 2019 el activo placa 562453, siendo omiso en cuanto al cumplimiento de sus deberes como encargado del adecuado manejo, custodia y registro de los activos de dicha Sucursal, dado que a hoy se encuentra como el activo faltante para la Sucursal de Los Chiles (Unidad 1311) el activo placa 562453”.

En cuanto la responsabilidad patrimonial se dispuso: “De darse por demostradas las conductas endilgadas en el acápite de responsabilidad disciplinaria al funcionario Lic. xxx, se generaría a su vez un daño patrimonial causado en perjuicio de la Institución, el cual responde al valor total de reposición de los 19 activos muebles que fueron retirados en la Sucursal, a saber Placa 959888 valor de reposición ¢237.292.71, placa 938545 valor de reposición ¢49,897.57, placa 938463 valor de reposición ¢975,790.62, placa 938328 valor de reposición ¢36,583.91, placa 881654 ¢45,729.68, placa 881653 valor de reposición ¢45,729.68, placa 881500 valor de reposición ¢87,981.28, placa 256821 valor de reposición ¢46,537.47, placa 420328 valor de reposición ¢57,642.33, placa 445212 valor de reposición ¢598, 179.29, placa 520383 valor de reposición ¢88,860.48, placa 562453 valor de reposición ¢1,057,351.74, placa 534903 valor de reposición ¢221,913.12, placa 578232 valor de reposición ¢398,501.59, placa 800771 valor de reposición ¢14,737.12, placa 938594 valor de reposición ¢67,631.82, placa 938599 valor de reposición ¢67,631.82, placa 959801 valor de reposición ¢67,631.82 y placa 881587 valor de reposición ¢29,460.80; cuyo monto asciende a la suma de ¢4.195.084,85 (cuatro millones ciento noventa y cinco mil ochenta y cuatro colones con ochenta céntimos); el cual deberá ser resarcido por el investigado Lic. xxx”.

Como resultado de dicha investigación, la directora de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, actuando como órgano decisor, emitió la resolución GF-DRSH-0328-2025. En ese acto, la Administración tuvo por acreditada la falta y decidió imponer al señor xxx la sanción de suspensión sin goce de salario por tres días (ejecutable al momento de reincorporarse de su permiso sin goce de salario) y por concepto de responsabilidad patrimonial se le impuso la suma de ¢2.621.114,94 (dos millones seiscientos veintiún mil ciento catorce colones con noventa y cuatro céntimos) monto que deberá reintegrar de manera solidaria con la señora xxx.

Sumado a lo expuesto, a raíz de un recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Lic. xxx, el 01 de agosto del 2025, y según consta en el oficio de remisión de esta consulta, ya que no se logró ubicar dentro de la documentación que se le adjuntó, la Dirección Jurídica de la CCSS realizó un análisis del presente caso, siendo que la Junta Directiva de la CCSS en el artículo 5°, acuerdo primero, de la sesión n° 9600, celebrada el 21 de abril de 2026, dispuso lo siguiente:

“ARTICULO 5º

Se tiene a la vista el oficio N° GA-DJ-01431-2026, de fecha 02 de marzo de 2026, suscrito por Gilberth Alfaro Morales Director Jurídico con rango subgerente, Andrey Quesada Azucena Subdirector Jurídico, Dylana Jiménez Méndez Jefe Área de Gestión Técnica y Asistencia Jurídica, Stephanie Gazo Romero, Abogada, por medio del cual presentan criterio sobre Recurso de Revisión interpuesto por el Sr. xxx contra el acto final emitido mediante oficio GF-DRSH-0328-2025 dentro del expediente No. 21-00274-1105-ODYP.

Por tanto, Con fundamento y motivación en las consideraciones precedentes, y que constan en el oficio GA-DJ-01431-2026, emitido por la Dirección Jurídica, la Junta Directiva -de manera unánime-ACUERDA:

ACUERDO PRIMERO: Declarar inadmisible el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor xxx, dentro del expediente 21-00274-1105-ODYP por no resultar sus alegatos conformes con los presupuestos establecidos en el ordinal 353 de la Ley General de la Administración Pública”. (El subrayado es nuestro)

Tal y como se observa, en el oficio GA-DJ-01431-2026 se recomendó declarar inadmisible el recurso interpuesto, lo cual fue acatado por la Junta Directiva de la CCSS, sin embargo, se desconoce el razonamiento empleado, pues se insiste no se logró ubicar dentro de la documentación que nos fue remitida para el respectivo análisis.

Ergo, en este contexto no se logra identificar cuál es el fundamento utilizado por la CCSS para la eventual anulación de la resolución GF-DRSH-0328-2025, ni cuáles son los vicios detectados, que eventualmente podrían habilitar a la Administración para intervenir oficiosamente con la finalidad de enmendar la situación, todo ello con fundamento en la potestad que le confiere el artículo 183 de la LGAP.

Lo único que se evidencia de la solicitud que formula la Junta Directiva de la CCSS, es que la citada resolución impuso al señor xxx una suspensión sin goce de salario por tres días y responsabilidad patrimonial por ¢2.621.114,94 a reintegrar de manera solidaria con la señora xxx; no obstante, se asegura de forma general que la Administración no acreditó el nexo causal que se generó por el faltante de los 17 activos investigados y el haber realizado el retiro de estos activos en el Sistema contable de bienes muebles.

II. SOBRE LA NECESIDAD DE QUE SE NOS REMITA ORIGINAL O COPIA CERTIFICADA DEL EXPEDIENTE RELACIONADO CON LA SOLICITUD DEL DICTAMEN AL QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 183 DE LA LGAP

Para que esta Procuraduría pueda iniciar el análisis requerido para rendir el dictamen preceptivo y vinculante exigido por el artículo 183 de la LGAP, resulta imprescindible contar con un expediente administrativo debidamente certificado, en el que consten todos los elementos de juicio necesarios para el ejercicio de nuestra competencia.

Sobre ese requerimiento, hemos señalado reiteradamente que, si bien dentro del trámite para la anulación en vía administrativa de un acto desfavorable al administrado no es necesario realizar un procedimiento administrativo previo, ello no implica que la Administración esté eximida de la obligación de aportar un expediente administrativo ordenado, foliado y certificado, que permita realizar un análisis serio de la solicitud.

Al respecto, mediante el dictamen C-378-2008 del 20 de octubre de 2008, reiterado en el C-142-2010 del 19 de julio de 2010, indicamos que aun cuando en estos casos no es necesario tramitar un procedimiento administrativo “… ello no implica ‒valga aclarar desde ya‒ que se pueda prescindir del envío a esta Procuraduría del expediente administrativo correspondiente (el cual debe constar de documentos originales o copias certificadas) pues es en el análisis de sus piezas donde deberá fundamentarse el dictamen de este Órgano".

En estos casos la Administración tiene el deber de conformar un expediente que refleje, de manera fiel, todos los antecedentes relacionados con la gestión que se nos plantea. En esa línea, el dictamen C-003-2010 del 11 de enero de 2010 estableció claramente la obligación administrativa de "… conformar un expediente documental, debidamente identificado, completo, ordenado cronológicamente y debidamente foliado". En ese mismo dictamen advertimos que, aparejada a su conformación, "… existe también la inexcusable obligación de aportar ante la Procuraduría General aquel expediente y dar certeza de su contenido –sea el original o copia certificada de aquel, con expresa indicación de que corresponde a la totalidad de las piezas y documentos que lo componen‒".

La importancia de remitir el expediente administrativo bajo los requerimientos descritos (y no solo documentos aislados, sin certificar) radica en que dicho expediente constituye el instrumento para constatar la realidad fáctica y jurídica de la situación que rodea la solicitud que se nos formula. Tal y como lo expusimos en el dictamen C-253-2019 del 4 de setiembre de 2019 y lo ratificamos en el C-146-2020 del 21 de abril de 2020, el expediente constituye "… el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal legalmente previsto al efecto”. Es precisamente a través del examen del expediente administrativo que podemos garantizar que el ejercicio excepcional de la potestad anulatoria por parte de la Administración no es arbitrario, sino que responde a criterios objetivos, salvaguardando con ello el interés público.

Es claro que dentro del expediente administrativo original o en la copia certificada que se nos remita debe constar, ineludiblemente, el acto administrativo específico que se pretende anular. Si la Administración nos solicita un dictamen vinculante para declarar la nulidad de un acto administrativo, es imprescindible conocer íntegra y fielmente el contenido de ese acto, pues de lo contrario se estaría autorizando la anulación de un acto que no se conoce íntegramente.

Atendiendo esa lógica, en el dictamen PGR-C-020-2023 del 8 de febrero de 2023, dirigido precisamente a la CCSS, nos vimos en la obligación de devolver una solicitud similar señalando que "… en este caso, sin embargo, a pesar de que toda la gestión de nulidad parte del informe de inspección [...] y que la Junta Directiva de la institución nos solicitó rendir informe favorable para anular dicho acto, no consta en ninguna parte del expediente administrativo que nos fue remitido”.

En esta ocasión, no se nos remitió un expediente ordenado, foliado y certificado en donde consten todos los elementos de juicio necesarios para el ejercicio de nuestra competencia.

Incluso, no se logró ubicar siquiera, entre los documentos enviados, el original o una copia certificada del oficio GA-DJ-01431-2026, mediante el cual la Dirección Jurídica de la CCSS recomendó a la Junta Directiva declarar inadmisible el recurso extraordinario de revisión interpuesto por don xxx, el que precisamente generó la presente gestión.

Además, conforme se explicó supra, en este asunto se dictaron dos resoluciones administrativas, a saber, la n.° GF-DRSH-0328-2025 mencionada, así como la relaciona con la señora xxx, n.° GF-DRSH-0329-2025 del 24 de abril del 2025, sobre esta última no se realiza ninguna acotación en el oficio JD-0453-2026 de reiterada cita.

Ante esta situación, nos vemos imposibilitados de atender la solicitud planteada.

III. CONCLUSIÓN

En virtud de lo expuesto, procedemos a devolver la solicitud formulada por la CCSS sin el dictamen favorable dispuesto en el artículo 183 de la LGAP, debido a que no se nos remitió un expediente ordenado, foliado y certificado en donde consten todos los elementos de juicio necesarios para el ejercicio de nuestra competencia.

En caso de que se mantenga la intención de anular en vía administrativa la resolución administrativa GF-DRSH-0328-2025, emitida el 24 de abril del 2025, por la Licda. Ailyn Carmona Corrales, directora de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, deberá plantearse una nueva solicitud que cumpla los requisitos a los que se ha hecho alusión.

Cordialmente,

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/gcc

PGR-C-110-2026

Caja Costarricense de Seguro Social. Improcedencia de rendir el dictamen preceptivo y vinculante exigido por el artículo 183 de la LGAP. no se remite un expediente ordenado, foliado y certificado en donde consten todos los elementos de juicio necesarios para el ejercicio de nuestra competencia.

Por oficio n° JD-0453-2026 del 19 de mayo del 2026, suscrito por la Ing. Beatriz Guzmán Meza, secretaria de Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, por medio del cual nos comunicó lo acordado por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social en el artículo 5° de la sesión ordinaria n° 9600, celebrada el 21 de abril del año 2026.

Mediante el acuerdo mencionado se decidió solicitar a esta Procuraduría emitir el dictamen favorable requerido por el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública para anular, en vía administrativa, la resolución administrativa GF-DRSH-0328-2025, emitida el 24 de abril del 2025, por la Licda. Ailyn Carmona Corrales, directora de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte.

Mediante el dictamen PGR-C-110-2026 del 13 de julio del 2026, suscrito por la Licda. Yansi Arias Valverde, Procuradora adjunta, y con la aprobación del señor Procurador General de la República, se concluyó:

“En virtud de lo expuesto, procedemos a devolver la solicitud formulada por la CCSS sin el dictamen favorable dispuesto en el artículo 183 de la LGAP, debido a que no se nos remitió un expediente ordenado, foliado y certificado en donde consten todos los elementos de juicio necesarios para el ejercicio de nuestra competencia.