21 de agosto de 2026

PGR-C-145-2026

Señora

Gabriela Serrano Chinchilla

Ministra a.i

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° CARTA-MTSS-935-2026 de fecha 12 de junio del 2026, por medio del cual solicita el criterio vinculante de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

“1. ¿Puede el DRT homologar convenciones colectivas del sector público que establezcan topes de cesantía superiores a ocho años, así como pluses salariales y demás beneficios laborales que no están permitidos por la Ley de Empleo Público y la Ley de las Finanzas Públicas?

2. En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea positiva, ¿debe el DRT verificar que el tope fijado, pluses y beneficios laborales otorgados se encuentren apegados a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso del gasto público? ¿Cuál sería la manera de poder demostrar objetivamente por parte de las instituciones públicas el cumplimiento de lo anterior?

3. En virtud de lo que establece el artículo 695 del Código de Trabajo , si se presenta ante el DRT una convención colectiva del sector público con un tope de cesantía superior a ocho años, pluses salariales y demás beneficios laborales, ¿puede homologarse considerando que, por mandato legal, el órgano jerárquico de la institución debió constatar los límites y requisitos de validez de la convención colectiva, entendiéndose incluido el respeto a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso y manejo de los fondos públicos?”.

De previo a emitir nuestro criterio referente a su consulta, es importante aclarar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815), así como la jurisprudencia administrativa, los Jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, siempre que acompañen dicha solicitud con la opinión de la asesoría legal respectiva.

En cumplimiento de lo establecido en el numeral citado, la consultante acompaña a su escrito del criterio N° CARTA-FP-MTSS-DAJ-DALR-149-2026 de fecha 08 de junio de 2026, suscrito por las Licenciadas Anita Mata Falcó, Asesora, Departamento de Asesoría Laboral y Reglamentos y Ana Lucía Cordero Ramírez, Directora de la Dirección de Asuntos Jurídicos.

1) ADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA FORMULADA

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene expuesta, para precisar así el alcance de la misma.

La función consultiva de la Procuraduría General de la República exige que las consultas formuladas por los órganos legitimados se encuentren debidamente delimitadas y versen sobre dudas jurídicas concretas y específicas, sin que constituyan una solicitud para resolver casos particulares, revisar actuaciones administrativas o adelantar criterio sobre asuntos pendientes de decisión por la Administración activa.

Este requisito responde no solo a lo dispuesto en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815), sino también a una línea jurisprudencial administrativa constante de la propia Procuraduría, según la cual el objeto de la consulta debe plantearse con claridad y precisión, de forma que el criterio emitido constituya una interpretación jurídica abstracta y no una resolución indirecta de un caso concreto.

Lo anterior adquiere especial relevancia si se considera que, conforme al artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, nuestros dictámenes y pronunciamientos poseen carácter vinculante para la Administración consultante, razón por la cual la formulación de consultas ambiguas, genéricas o imprecisas podría propiciar interpretaciones extensivas o aplicaciones indebidas de la doctrina administrativa.

 Ahora bien, luego de un exhaustivo análisis de su consulta, el cual parte, por supuesto, de la literalidad misma de su oficio N° CARTA-MTSS-935-2026 de fecha 12 de junio del 2026, podemos afirmar que no cabe duda de que, el objeto de la gestión contiene aseveraciones tan amplias y genéricas que, atenderla en los términos planteados, podría implicar la emisión de criterios o afirmaciones que escapan de nuestra competencia.

Véase que, frases como: “así como pluses salariales y demás beneficios laborales que no están permitidos” (…) “pluses y beneficios laborales” (…) “pluses salariales y demás beneficios laborales”; constituyen indeterminaciones conceptuales tan amplias que, no solo impiden a esta Procuraduría la emisión de un criterio concreto y puntual, sino que cualquier análisis y/o argumento que respecto a esos enunciados se haga, podría conllevar a interpretaciones erróneas que afecten el acatamiento obligatorio de los dictámenes en el ejercicio de la función administrativa, así como a la emisión de pronunciamientos excesivamente genéricos o ambiguos que podrían vulnerar la seguridad jurídica.

A su vez y en complemento de lo dicho -y como un argumento que da pie al rechazo parcial de la consulta-, el propio criterio jurídico N° CARTA-FP-MTSS-DAJ-DALR-149-2026 de fecha 08 de junio de 2026, suscrito por las Licenciadas Anita Mata Falcó, Asesora, Departamento de Asesoría Laboral y Reglamentos y Ana Lucía Cordero Ramírez, Directora de la Dirección de Asuntos Jurídicos, adolece de un análisis de las indeterminaciones conceptuales supra mencionadas (no concreta a qué otros pluses salariales o beneficios laborales se refiere la consulta), por lo que, en puridad de términos, dicho criterio resulta insatisfactorio e incompleto.

Este aspecto, conlleva necesariamente a delimitar el objeto de la presente consulta únicamente al tópico de la cesantía (el cual expresa y claramente es consultado), por lo que daremos respuesta a cada interrogante bajo ese entendido.

2) RESPECTO DE La labor del Departamento de Relaciones de Trabajo (drt) en la homologación de convenciones colectivas del sector público Y SUS PARTICULARIDADES

La negociación colectiva en el sector público costarricense se desenvuelve bajo un modelo de regulación heterónoma: el convenio suscrito entre la Administración empleadora y la organización sindical no adquiere fuerza de ley ni eficacia jurídica plena por el solo hecho de su suscripción y depósito, sino que requiere de un acto de ratificación o refrendo por parte de la autoridad administrativa competente, que doctrinaria y jurisprudencialmente se conoce como homologación. Dicha competencia corresponde al Departamento de Relaciones de Trabajo (en adelante DRT) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), con fundamento en el artículo 57 del Código de Trabajo, en relación con el artículo 39 inciso d) de la Ley Orgánica del MTSS, Ley N° 1860.

Esta Procuraduría ha sostenido, de forma reiterada y pacífica, que la homologación constituye un procedimiento preceptivo mediante el cual se examina y verifica que el clausulado de lo convenido se ajuste sustancialmente al ordenamiento jurídico, buscándose la ratificación del instrumento colectivo, a fin de que éste pueda surtir efectos y de garantizar un mínimo de coherencia con el ordenamiento jurídico estatal[1].

En ese sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido igualmente que la fuerza de ley de las convenciones colectivas les está conferida en tanto se hayan acordado válidamente conforme a la legislación vigente, de donde se desprende una subordinación de éstas a la potestad legislativa del Estado[2].

De tal forma que, la revisión que compete al DRT no se agota en la verificación de los requisitos formales de depósito, sino que se extiende al contenido sustancial de lo pactado. Así lo ha explicado y mantenido esta Procuraduría desde el dictamen PGR-C-044-1999, al indicar que interesa tanto que el convenio haya sido celebrado con observancia de los requisitos de ley, como que no lesione ningún derecho consagrado por el ordenamiento a favor de los trabajadores ni, tratándose del sector público, que desconozca, restrinja o sustituya facultades que el ordenamiento atribuye a autoridades y funcionarios.

Por tratarse de convenciones suscritas por autoridades administrativas en su condición de empleadoras, el control de legalidad que ejerce el DRT debe ser, en consecuencia, un control pleno: no basta con que lo pactado no vulnere los mínimos del Código de Trabajo, sino que debe verificarse su conformidad sustancial con la totalidad del ordenamiento jurídico administrativo.

Así, si bien la negociación colectiva en la Administración Pública cuenta con rasgos propios reconocidos por los Convenios 151 y 154 de la OIT y sus Recomendaciones 159 y 163[3] -instrumentos que, aun reconociendo la validez del principio de autonomía de las partes, admiten que éste se aplique con cierto grado de flexibilidad frente a las particularidades de la Administración Pública-, ésta está sometida inexorablemente al principio de legalidad o juridicidad administrativa[4]. De ahí que el grado de autonomía de la voluntad de los servidores públicos sea, en función del carácter imperativo (relativo o absoluto) de las normas que regulan sus condiciones de trabajo.

Por consiguiente, en el sector público las disposiciones normativas de las convenciones colectivas deben ajustarse y enmarcarse estrictamente dentro del ordenamiento jurídico vigente, sin que puedan afectar ni mucho menos derogar disposiciones normativas de mayor jerarquía que tengan carácter imperativo, prohibitivo o de orden público. En esa línea, frente a la entrada en vigencia de la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, que introdujo por primera vez un límite legal escrito al auxilio de cesantía en el sector público (ocho años, artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración Pública), esta Procuraduría precisó que dicha reforma no buscaba la negación ni la supresión de la negociación colectiva ni de su ejercicio efectivo, sino la adaptación hacia futuro de las condiciones de trabajo a las nuevas circunstancias fiscales del país, exigidas por el proceso de consolidación fiscal y de sostenibilidad de las cuentas públicas[5].

Ahora bien, debe destacarse, finalmente, que el control que ejerce el DRT en sede de homologación no es el único control de legalidad al que está sometida una convención colectiva. El artículo 695 del Código de Trabajo impone al órgano jerárquico de cada institución -y no al DRT- la obligación de constatar, de previo a la firma, que el contenido de lo negociado se ajusta a los límites y requisitos de validez, incluyendo los aspectos técnico-financieros (razonabilidad, proporcionalidad y buen uso de los fondos públicos) que, por su naturaleza, exceden el ámbito de competencia y el conocimiento técnico especializado del DRT en materia presupuestaria de cada institución.

Así lo ha reconocido, además, la propia Sala Segunda al recordar que corresponde al Ministerio ordenar a las partes ajustarse a los requisitos de ley cuando la convención contenga alguna violación a las disposiciones legales, sin que ello sustituya la verificación sustantiva que corresponde al jerarca institucional[6].

De lo expuesto en este primer apartado se derivan dos premisas que servirán de cimiento para el resto de este análisis: (i) la homologación es un control de legalidad plenario, de forma y de fondo, que el DRT debe ejercer siempre; y (ii) dicho control opera junto con -y no sustituye a- la verificación técnico-financiera previa que la ley atribuye al jerarca de cada institución.

3) La negociación colectiva en el sector público: jurisprudencia constitucional, jurisprudencia administrativa y su CORRECTA INTERPRETACIÓN

Establecido lo anterior, corresponde ahora examinar cuál es, exactamente, el contenido material de ese control de legalidad, a la luz de la jurisprudencia constitucional y de la propia jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría.

La jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre negociación colectiva en el empleo público

El derecho a la negociación colectiva encuentra asidero constitucional en el artículo 62 de la Constitución Política y ha sido objeto de un desarrollo jurisprudencial extenso y consistente por parte de la Sala Constitucional, que puede sistematizarse en cuatro ejes argumentales estrechamente relacionados entre sí.

a) Primer eje: existencia de un derecho fundamental con contenido mínimo intangible

Desde sus primeros pronunciamientos, la Sala ha reconocido que la negociación colectiva constituye un derecho fundamental, integrado a la libertad sindical, cuyo contenido mínimo -el mejoramiento de las condiciones laborales y salariales- resulta intangible incluso para el legislador[7]. Este reconocimiento se apoya también en el derecho internacional, particularmente en la Opinión Consultiva OC-27/21 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que define como elementos mínimos de ese derecho la no discriminación del trabajador sindicalizado, la no injerencia del empleador en el sindicato y el estímulo progresivo a la negociación voluntaria.

b) Segundo eje: el derecho no rige para todo el sector público - el criterio de la gestión pública

Desde la sentencia fundacional N° 1696-92, reiterada en la sentencia N° 03053-94, la Sala ha sostenido de manera constante que la posibilidad de negociar colectivamente en condiciones plenas está reservada a los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración -es decir, a los empleados de empresas o servicios económicos del Estado y a aquellos núcleos de personal cuya función no participa de la gestión pública, criterio ratificado en la sentencia N° 2000-04453[8], desarrollado con mayor detalle en la sentencia N.° 2006-17441[9] y reiterado, entre otras, en las sentencias N° 2013-14499[10], N° 2015-7221[11] y N° 2020-008396[12]. Este eje es determinante: fija el presupuesto subjetivo de aplicación de todas las demás reglas sobre negociación colectiva en el empleo público.

c) Tercer eje: para quienes sí pueden negociar, la facultad no es irrestricta

Para el núcleo de trabajadores que válidamente puede negociar colectivamente (es decir quienes no ejercen gestión pública), la Sala ha sido igualmente enfática en que esa facultad no es absoluta ni irrestricta, sino que está sujeta a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso y manejo de los fondos públicos, así como a las limitaciones necesarias para armonizar el gasto público con la disponibilidad presupuestaria[13]. Así, la sentencia N° 2008-003935 admite que la Administración otorgue incentivos o beneficios a sus trabajadores únicamente cuando estén amparados en razones objetivas que busquen una mejor prestación del servicio público[14], criterio reiterado en la sentencia N° 2017-013443 en cuanto a la necesaria armonización del gasto público con la disponibilidad presupuestaria[15], y desarrollado posteriormente en las sentencias N° 2020-12800[16], N° 2020-024200[17], N° 2021-005668[18] y N° 2021-009580[19], que en conjunto confirman que no existe una facultad irrestricta para las convenciones colectivas del sector público.

d) Cuarto eje: síntesis en las Opiniones Consultivas 2018-19511 y 2021-17098, y proyección en la sentencia 2025-008201

Los tres ejes anteriores se sintetizan de manera definitiva en la Opinión Consultiva N° 2018-19511[20], mediante la cual la Sala evacuó la consulta legislativa sobre el artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y el Transitorio XXXVI de la entonces Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, concluyendo que dichas normas no son inconstitucionales en el tanto se interprete que la restricción legal para negociar no resulta aplicable a los empleados del sector público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley -esto es, a quienes no ejercen gestión pública-, mientras que sí resulta plenamente aplicable a quienes sí la ejercen. Este mismo criterio interpretativo fue retomado y actualizado en la Opinión Consultiva N° 2021-017098, referida al artículo 43 del proyecto de Ley Marco de Empleo Público[21].

La sentencia N° 2025-008201[22], que resuelve en definitiva la acción de inconstitucionalidad planteada contra los artículos 39, 50, 54 y 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y los Transitorios XXVII y XXXI de la Ley N° 9635, no hace sino aplicar y consolidar esta misma doctrina: declara conforme el artículo 55  “bajo el entendido de que la restricción para negociar no se aplica a los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución y la ley”, sin perjuicio de los controles de legalidad y de constitucionalidad sobre el resultado de la negociación, en atención a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso y manejo de los fondos públicos.

En síntesis, la línea jurisprudencial constitucional puede resumirse de la siguiente manera: (1) existe un derecho fundamental a la negociación colectiva con contenido mínimo intangible; (2) ese derecho, en su plenitud, únicamente asiste a quienes no ejercen gestión pública; (3) incluso para ese grupo, la facultad de negociar está sujeta a razonabilidad, proporcionalidad y buen uso de los fondos públicos; y (4) para quienes sí ejercen gestión pública, las restricciones legales -incluido el tope de ocho años del artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración Pública- son plenamente aplicables y constitucionales.

La jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República: dictámenes PGR-C-060-2019, PGR-C-160-2019, PGR-C-232-2019 y PGR-C-282-2024

Frente a esa doctrina constitucional, el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del MTSS sostiene que la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, contenida esencialmente en los dictámenes PGR-C-060-2019, PGR-C-160-2019 y PGR-C-232-2019, se apartaría de lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia N° 2025-008201.

Antes de determinar si existe o no tal apartamiento, resulta indispensable reseñar con precisión el contenido de cada uno de esos pronunciamientos, así como del más reciente Dictamen PGR-C-282-2024.

De estos tres dictámenes se desprende una tesis común: las convenciones colectivas del sector público están siempre subordinadas a la ley, incluso si ésta es sobrevenida, por virtud del principio de jerarquía normativa. La Ley N° 9635 no suprime la negociación colectiva, pero sí reordena y racionaliza hacia el futuro el gasto de personal de las Administraciones Públicas, de forma que las convenciones renegociadas u homologadas con posterioridad al 4 de diciembre de 2018 deben adaptarse en todos sus extremos a la nueva ley[23]; y, en consecuencia, el control de legalidad que debe ejercer el DRT al homologar una convención colectiva del sector público debe verificar que el tope de cesantía se ajuste al límite legal de ocho años[24].

A esa línea del 2019 se suma, más recientemente, el Dictamen PGR-C-282-2024[25], emitido a solicitud de la Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). Aunque su objeto no es la homologación de convenciones colectivas ante el DRT, sino la procedencia de ajustes salariales derivados de negociación colectiva y de ajustes por costo de vida bajo el artículo 43 y los Transitorios XI y XII de la Ley Marco de Empleo Público (en adelante LMEP), Ley N° 10159, este dictamen resulta relevante para la presente consulta, porque es el pronunciamiento en el que esta Procuraduría cita y reproduce de forma más explícita el estándar de interpretación conforme fijado por la Sala Constitucional en materia de negociación colectiva del sector público.

En efecto, luego de determinar que la LMEP resulta aplicable a la CCSS -institución autónoma de gobierno de segundo grado con fundamento en el artículo 73 de la Constitución Política, sin exclusión expresa en cuanto al artículo 43-, este dictamen recuerda expresamente que la Sala Constitucional, mediante la Opinión Consultiva N° 2021-017098, concluyó que dicho artículo 43: "no contiene vicios de constitucionalidad, en el tanto las nuevas obligaciones o derechos obtenidos al alcance de la negociación colectiva se ajusten a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad presupuestaria, al amparo de la jurisprudencia constitucional, y siempre y cuando se trate de convenciones colectivas donde participen los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrarlas, de acuerdo con la Constitución y la ley". Es decir, el propio Dictamen PGR-C-282-2024 transcribe, sin matizarla ni objetarla, la misma salvedad subjetiva -gestión pública o no gestión pública- que después sistematizaría el considerando XV de la sentencia N° 2025-008201.

A partir de esa premisa, la Procuraduría concluyó que la CCSS no puede realizar ajustes salariales derivados de negociación colectiva, por tratarse de una entidad cuyo personal se rige, en general, por una relación de empleo público de naturaleza estatutaria, sin que en la consulta planteada constaran elementos que ubicaran a los servidores de la CCSS dentro de la excepción reconocida por la Sala (funcionarios que no ejercen gestión pública).

La propia Procuraduría fue cuidadosa en aclarar que esa conclusión podría variar según lo que finalmente resolviera la Sala Constitucional en las acciones de inconstitucionalidad entonces pendientes contra la LMEP, lo cual evidencia una actitud de deferencia hacia la jurisprudencia constitucional, no de apartamiento de ella.

Este dictamen confirma, entonces, que cuando el objeto de la consulta lo exige, esta Procuraduría sí conoce, cita y aplica el estándar de interpretación conforme de la Sala Constitucional; y cuando concluye en sentido restrictivo para una institución determinada, ello obedece a la ausencia de elementos que acrediten la excepción -no a un rechazo o desconocimiento de la doctrina constitucional-. Es decir, la línea jurisprudencial administrativa ha de entenderse que, las limitaciones o restricciones que en ella se fijan, únicamente aplican para el grupo de funcionarios que ejercen gestión pública.

La jurisprudencia administrativa de la PGR no contradice a la Sala Constitucional

Corresponde ahora determinar si, como sostiene el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del MTSS, existe una contradicción real entre la doctrina que la Sala Constitucional consolidó en el considerando XV de la sentencia N° 2025-008201 y la línea sostenida por esta Procuraduría en los dictámenes PGR-C-060-2019, PGR-C-160-2019, PGR-C-232-2019 y PGR-C-282-2024. La respuesta, por las razones que se exponen a continuación, es negativa.

a) No existe oposición literal ni explícita

En ninguno de los dictámenes del 2019 esta Procuraduría menciona, discute o rechaza la distinción entre servidores que ejercen gestión pública y servidores que no la ejercen. Ello obedece a una razón procesal elemental: dicha distinción sencillamente no fue objeto de las consultas planteadas. Los dictámenes PGR-C-060-2019 y PGR-C-160-2019 fueron formulados por alcaldías municipales respecto de la cesantía y las anualidades de su propio personal municipal -típicamente estatutario y ejerciente de función pública en sentido amplio-, mientras que el dictamen PGR-C-232-2019 fue consultado por el propio MTSS en relación con el control de legalidad que corresponde al DRT en la homologación, sin que en ninguno de esos tres casos se hubiese planteado la hipótesis de un núcleo de personal que, por la naturaleza de no ejercicio de la gestión pública, pudiera estar exceptuado de la restricción legal.

b) La verdadera prueba de coherencia: el informe de la propia PGR en el expediente resuelto por la sentencia N° 2025-008201

La demostración más clara de que esta Procuraduría nunca ha contrariado la doctrina constitucional se encuentra, precisamente, en su propio informe rendido dentro del expediente de la acción de inconstitucionalidad resuelta por la sentencia N° 2025-008201.

En dicho informe, esta Procuraduría defendió la constitucionalidad del artículo 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y del Transitorio XXXVI de la Ley N° 9635, apoyándose expresamente en su propio dictamen PGR-C-060-2019: las convenciones colectivas están supeditadas a la ley sobrevenida, sin que ello suprima la negociación colectiva, sino que adapta hacia el futuro las condiciones de trabajo a la consolidación fiscal. Y, de forma determinante, sostuvo, conforme a la Opinión Consultiva N° 2018-019511, que la reserva legal del artículo 55 es constitucional siempre que no se aplique a los servidores que sí pueden celebrar convenciones colectivas según la Reforma Procesal Laboral (Ley N.° 9343); para quienes participan de la gestión pública, la restricción es legítima.

Este pasaje es concluyente: muestra que, al ser directamente consultada la PGR sobre el punto específico -la constitucionalidad del artículo 55 frente al derecho a la negociación colectiva-, esta Procuraduría sí incorporó y aplicó la distinción entre gestión pública y no gestión pública, exactamente en los mismos términos en que la Sala terminaría por acogerla en el considerando XV.

c) El fenómeno vislumbrado en los dictámenes del 2019 no equivale a una contradicción

El fenómeno que sí puede observarse en los dictámenes del 2019, particularmente en el PGR-C-232-2019 es que: éstos razonan en términos de "el Sector Público" y "las municipalidades" como bloques homogéneos, sujetos en su totalidad al tope legal de cesantía, sin distinguir expresamente -como sí lo hace el considerando XV de la sentencia N° 2025-008201- entre el personal estatutario que ejerce gestión pública y el personal de empresas o servicios económicos del Estado, o núcleos no estatutarios, que conforme a la línea jurisprudencial constitucional histórica (sentencias N.° 1696-92, N.° 2000-04453 y N.° 2013-14499) sí puede negociar colectivamente sin las mismas restricciones.

Ello, en rigor técnico, no puede ni debe ser entendido como una oposición sustantiva a la línea jurisprudencial constitucional, por al menos tres razones concurrentes:

Primero, los dictámenes del 2019 no afirman lo contrario de lo que ha sostenido en tiempo la Sala: en ningún pasaje se indica expresamente que "todo el sector público, sin excepción, incluidos quienes no ejercen gestión pública, está sujeto al tope legal de ocho años"; simplemente el tema no fue abordado, porque no formaba parte del objeto de la consulta.

Segundo, el propio mecanismo empleado por la Sala en la sentencia N° 2025-008201 -una interpretación conforme- confirma que no hubo declaratoria de inconstitucionalidad de las normas que esta Procuraduría venía aplicando (arts. 39, 50 y 54 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y Transitorios XXVII y XXXI de la Ley N.° 9635). La Sala no anuló esas normas ni desautorizó su aplicación al personal que ejerce gestión pública; únicamente las sujetó a una lectura que excluye de su ámbito a quienes no la ejercen. Es decir, la doctrina constitucional confirma, en lo sustancial, la premisa de la que partían los dictámenes de 2019 -la prevalencia de la ley sobrevenida sobre la convención colectiva-, y únicamente le añade una precisión subjetiva sobre su ámbito de aplicación.

Tercero, resulta razonable entender que los dictámenes del 2019 se refirieron, implícitamente, al personal estatutario municipal típico y a la generalidad de las relaciones de empleo público que, en efecto, ejercen función o gestión pública en sentido amplio, sin que de ello se siga que esta Procuraduría negara la excepción que reconoce la Sala.

d) El Dictamen PGR-C-282-2024 despeja cualquier duda: la Procuraduría sí conoce y aplica el estándar de la Sala

Si alguna duda pudiera subsistir sobre si esta Procuraduría desconoce o soslaya deliberadamente la distinción entre gestión pública y no gestión pública, el dictamen PGR-C-282-2024 la despeja. A diferencia de los dictámenes del 2019 -donde el punto simplemente no se abordó-, en este pronunciamiento del 2024 la Procuraduría transcribe literalmente la salvedad fijada por la Opinión Consultiva N° 2021-017098 ("siempre y cuando se trate de convenciones colectivas donde participen los empleados del Sector Público que válidamente puedan celebrarlas, de acuerdo con la Constitución y la ley") como parte integral de su propio razonamiento, antes de concluir, para el caso concreto de la CCSS, que no procedían los ajustes salariales por negociación colectiva consultados (debiendo entenderse implícitamente que tal denegatoria -en apego a todo lo hasta aquí expuesto- aplicaría únicamente hacia quienes sí ejercen gestión pública).

Ese proceder es la mejor evidencia de que esta Procuraduría no ignora la doctrina constitucional: la incorpora expresamente cada vez que el objeto de la consulta lo amerita, y la aplica de forma restrictiva únicamente cuando -como ocurrió en el caso de la CCSS- no constan en el expediente administrativo elementos objetivos que sitúen al personal consultado dentro de la excepción por no ejercicio de gestión pública.

En conclusión, no existe en los dictámenes PGR-C-060-2019, PGR-C-160-2019, PGR-C-232-2019 ni PGR-C-282-2024 una oposición literal o explícita a la jurisprudencia constitucional. Tampoco puede sostenerse válidamente una oposición implícita -es decir, que esta Procuraduría haya razonado deliberadamente en sentido contrario-, porque la distinción entre gestión pública y no gestión pública sencillamente no fue puesta sobre la mesa en esas consultas concretas, y porque, cuando sí lo fue -en el informe rendido dentro del propio expediente de la sentencia N° 2025-008201-, esta Procuraduría la incorporó plenamente y en términos coincidentes con los que la Sala adoptaría en su fallo.

4) RESPECTO a las interrogantes planteadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Sobre la base del marco argumental expuesto hasta aquí, se procede a responder cada una de las tres preguntas formuladas en el oficio CARTA-MTSS-935-2026, reiterando que las respuestas versarán en los términos en que fue delimitado el objeto de la consulta, según lo expuesto en el acápite de admisibilidad.

En cuanto a la primera interrogante:

“¿Puede el DRT homologar convenciones colectivas del sector público que establezcan topes de cesantía superiores a ocho años (…)?”

La respuesta concisa sería: depende de la naturaleza de las funciones del personal cubierto por la convención colectiva de que se trate. Si la convención colectiva ha sido negociada por servidores públicos que no ejercen gestión pública, conforme a la jurisprudencia constitucional consolidada desde la sentencia N° 1696-92 hasta la sentencia N° 2025-008201, la restricción legal de ocho años establecida en el artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración Pública no les resulta aplicable.

En consecuencia, el DRT sí podrá homologar una convención colectiva de ese personal que establezca un tope de cesantía superior a ocho años, siempre que se cumplan las condiciones que serán desarrolladas en la respuesta a la segunda pregunta.

Si, por el contrario, la convención colectiva cubre a servidores que sí ejercen gestión pública, la restricción legal de ocho años y las demás limitaciones de los artículos 39, 50, 54 y 55 de la Ley de Salarios de la Administración Pública les son plenamente aplicables y vinculantes, por lo que el DRT no podrá homologar una convención colectiva que establezca un tope de cesantía superior a ese límite legal. Homologar en sentido contrario implicaría convalidar administrativamente una cláusula contraria a una norma de orden público, en abierta infracción del control de legalidad que el artículo 57 del Código de Trabajo atribuye al DRT.

El primer paso del procedimiento de homologación debe ser, entonces, la determinación objetiva de si el personal cubierto por la convención ejerce o no gestión pública, determinación que, según ha aclarado la propia Sala Constitucional, es una cuestión de legalidad ordinaria que corresponde resolver, caso por caso, a la Administración consultante o, en su caso, a los tribunales de justicia.

Respecto a la segunda pregunta:

“En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea positiva, ¿debe el DRT verificar que el tope fijado (…) se encuentren apegados a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso del gasto público? ¿Cuál sería la manera de poder demostrar objetivamente por parte de las instituciones públicas el cumplimiento de lo anterior?”

La respuesta indudable sería: sí, ese control debe ejercerse siempre, aunque en dos planos distintos y complementarios. En primer término, el control sustantivo o técnico-financiero -esto es, el análisis particularizado de la razonabilidad, la proporcionalidad y el buen uso de los fondos públicos, en función de la realidad presupuestaria y financiera de cada institución- corresponde, por mandato expreso del artículo 695 del Código de Trabajo, al jerarca de cada institución, quien debe verificarlo durante la negociación y antes de la firma de la convención colectiva, dado que ese conocimiento técnico y financiero excede el ámbito de competencia y de comprensión especializada del DRT.

En segundo término, el DRT ejerce, en sede de homologación, un control de legalidad formal, que debe incluir, como mínimo: (i) la verificación de que el jerarca institucional efectivamente realizó y documentó la constatación exigida por el artículo 695 del Código de Trabajo; y (ii) la constatación de que el resultado de la negociación no exceda manifiestamente los parámetros objetivos fijados por la jurisprudencia constitucional, esto es, que exista una razón objetiva orientada a una mejor prestación del servicio público, que no se trate de un beneficio general desvinculado de cualquier contraprestación y que no se advierta un uso abusivo o desproporcionado de fondos públicos a la luz de la realidad financiera de la institución.

En cuanto a la manera de demostrar objetivamente ese cumplimiento, a modo de recomendación, se sugiere que las instituciones públicas incorporen al expediente de negociación, como mínimo: un estudio técnico o informe de impacto financiero y presupuestario suscrito por la unidad competente de la institución; la identificación expresa de la razón objetiva o institucional que justifica cada beneficio o plus negociado, vinculada a la mejora del servicio público; y un acta de cierre de la negociación -en los términos ya exigidos por la jurisprudencia constitucional- en la que conste el análisis de razonabilidad y proporcionalidad realizado por el jerarca. La ausencia de esa documentación mínima podría constituir, en criterio de esta Procuraduría, un elemento objetivo que el DRT debe valorar como indicio de incumplimiento del artículo 695 del Código de Trabajo y que puede justificar la prevención de subsanación previa a la homologación.

Ahora bien, referente a la tercera y última interrogante:

“En virtud de lo que establece el artículo 695 del Código de Trabajo, si se presenta ante el DRT una convención colectiva del sector público con un tope de cesantía superior a ocho años (…) ¿puede homologarse considerando que, por mandato legal, el órgano jerárquico de la institución debió constatar los límites y requisitos de validez de la convención colectiva, entendiéndose incluido el respeto a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso y manejo de los fondos públicos?”

La respuesta sería: no, la sola constatación previa del jerarca no exime al DRT de su propio control de legalidad, ni lo convierte en automático. El control que impone el artículo 695 del Código de Trabajo al jerarca institucional y el control de homologación que corresponde al DRT en virtud del artículo 57 del Código de Trabajo son etapas distintas, sucesivas y no sustitutivas entre sí.

La circunstancia de que el jerarca haya manifestado -o incluso documentado- haber verificado los límites y requisitos de validez de la convención no libera al DRT de ejercer su propio control de legalidad al momento de la homologación, el cual debe comprender, como mínimo:

1. la determinación de si el personal cubierto por la convención ejerce o no gestión pública, conforme a lo desarrollado en la respuesta a la primera pregunta, pues de ello depende si el tope legal de ocho años resulta o no aplicable;
2. en caso de que el personal ejerza gestión pública, la verificación estricta de que el tope de cesantía no exceda los límites legales vigentes, con independencia de cualquier constatación previa del jerarca, por tratarse de normas de orden público no disponibles para las partes negociadoras;
3. en caso de que el personal no ejerza gestión pública, la verificación de que exista constancia objetiva y documentada de la constatación de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso de fondos públicos exigida por el artículo 695 del Código de Trabajo, sin que baste una manifestación genérica por parte del jerarca.

En consecuencia, ante una convención colectiva que presente un tope de cesantía superior a ocho años, el DRT no puede homologarla de forma automática por el solo hecho de que el jerarca institucional haya afirmado haber realizado la constatación que le exige el artículo 695 del Código de Trabajo. El DRT debe, en todo caso, verificar por sí mismo -dentro del ámbito de su propia competencia de control de legalidad- que dicha constatación exista, esté objetivamente sustentada y que el resultado de la negociación se ajuste al régimen jurídico aplicable según la naturaleza de las funciones del personal cubierto.

Conclusiones

1. El Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ejerce, al homologar convenciones colectivas del sector público, un control de legalidad plenario, de forma y de fondo, con fundamento en el artículo 57 del Código de Trabajo y en la Ley Orgánica del MTSS, control que opera de manera conjunta -y no sustitutiva- con la verificación técnico-financiera previa que el artículo 695 del Código de Trabajo atribuye al jerarca de cada institución.

2. La jurisprudencia de la Sala Constitucional, desde la sentencia N° 1696-92 hasta la sentencia N° 2025-008201, sostiene de manera constante que el derecho pleno a la negociación colectiva en el sector público únicamente asiste a los servidores que no ejercen gestión pública; que, incluso para ese grupo, la facultad de negociar está sujeta a razonabilidad, proporcionalidad y buen uso de los fondos públicos; y que, para quienes sí ejercen gestión pública, las restricciones legales vigentes -incluido el tope de ocho años del artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración Pública- son plenamente aplicables y constitucionales.

3. Los dictámenes PGR-C-060-2019, PGR-C-160-2019, PGR-C-232-2019 y PGR-C-282-2024 de esta Procuraduría no contradicen la doctrina constitucional sobre negociación colectiva en el empleo público. En los tres dictámenes del 2019, la ausencia de referencia expresa a la distinción entre gestión pública y no gestión pública obedece a que el punto no fue objeto de las consultas concretas que los originaron. El dictamen PGR-C-282-2024, por su parte, ya incorpora y transcribe literalmente el estándar de interpretación conforme fijado por la Opinión Consultiva N° 2021-017098, lo que confirma que esta Procuraduría conoce y aplica dicho estándar cada vez que el objeto de la consulta lo exige, tal como también lo demuestra el informe que esta Procuraduría rindió en el propio expediente de la sentencia N° 2025-008201.

4. En consecuencia, el DRT sí puede homologar convenciones colectivas con topes de cesantía superiores a ocho años pero únicamente respecto de personal que no ejerza gestión pública, y siempre que conste una verificación objetiva y documentada de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso de fondos públicos. Respecto del personal que sí ejerce gestión pública, las restricciones legales vigentes son de acatamiento obligatorio y no homologable en contrario.

5. El control del jerarca institucional (artículo 695 del Código de Trabajo) y el control de homologación del DRT (artículo 57 del Código de Trabajo) son etapas distintas y no sustitutivas: la sola manifestación o constatación previa del jerarca no exime al DRT de verificar, dentro de su propia competencia, el cumplimiento de los requisitos de validez de la convención colectiva sometida a su conocimiento.

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

                                      Cordialmente,

Daniel Josué Calvo Castro                                                  

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

DJCC/scsa

PGR-C-145-2026      

PGR-C-145-2026

MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. TEMAS TRATADOS: labor del Departamento de Relaciones de Trabajo (drt) en la homologación de convenciones colectivas, La negociación colectiva en el sector público: jurisprudencia constitucional, jurisprudencia administrativa y su CORRECTA INTERPRETACIÓN.

Por medio del oficio N° CARTA-MTSS-935-2026 de fecha 12 de junio del 2026, la señora Gabriela Serrano Chinchilla, Ministra a.i del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, solicitó nuestro criterio técnico jurídico sobre las siguientes inquietudes:

“1. ¿Puede el DRT homologar convenciones colectivas del sector público que establezcan topes de cesantía superiores a ocho años, así como pluses salariales y demás beneficios laborales que no están permitidos por la Ley de Empleo Público y la Ley de las Finanzas Públicas?

2. En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea positiva, ¿debe el DRT verificar que el tope fijado, pluses y beneficios laborales otorgados se encuentren apegados a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso del gasto público? ¿Cuál sería la manera de poder demostrar objetivamente por parte de las instituciones públicas el cumplimiento de lo anterior?

3. En virtud de lo que establece el artículo 695 del Código de Trabajo , si se presenta ante el DRT una convención colectiva del sector público con un tope de cesantía superior a ocho años, pluses salariales y demás beneficios laborales, ¿puede homologarse considerando que, por mandato legal, el órgano jerárquico de la institución debió constatar los límites y requisitos de validez de la convención colectiva, entendiéndose incluido el respeto a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso y manejo de los fondos públicos?”.

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen PGR-C-145-2026, de 21 de agosto de 2026 suscrito por el Procurador Adjunto Daniel Josué Calvo Castro de la Dirección de la Función Pública, concluye lo siguiente:

“El Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ejerce, al homologar convenciones colectivas del sector público, un control de legalidad plenario, de forma y de fondo, con fundamento en el artículo 57 del Código de Trabajo y en la Ley Orgánica del MTSS, control que opera de manera conjunta -y no sustitutiva- con la verificación técnico-financiera previa que el artículo 695 del Código de Trabajo atribuye al jerarca de cada institución.

La jurisprudencia de la Sala Constitucional, desde la sentencia N° 1696-92 hasta la sentencia N° 2025-008201, sostiene de manera constante que el derecho pleno a la negociación colectiva en el sector público únicamente asiste a los servidores que no ejercen gestión pública; que, incluso para ese grupo, la facultad de negociar está sujeta a razonabilidad, proporcionalidad y buen uso de los fondos públicos; y que, para quienes sí ejercen gestión pública, las restricciones legales vigentes -incluido el tope de ocho años del artículo 39 de la Ley de Salarios de la Administración Pública- son plenamente aplicables y constitucionales.

Los dictámenes PGR-C-060-2019, PGR-C-160-2019, PGR-C-232-2019 y PGR-C-282-2024 de esta Procuraduría no contradicen la doctrina constitucional sobre negociación colectiva en el empleo público. En los tres dictámenes del 2019, la ausencia de referencia expresa a la distinción entre gestión pública y no gestión pública obedece a que el punto no fue objeto de las consultas concretas que los originaron. El dictamen PGR-C-282-2024, por su parte, ya incorpora y transcribe literalmente el estándar de interpretación conforme fijado por la Opinión Consultiva N° 2021-017098, lo que confirma que esta Procuraduría conoce y aplica dicho estándar cada vez que el objeto de la consulta lo exige, tal como también lo demuestra el informe que esta Procuraduría rindió en el propio expediente de la sentencia N° 2025-008201.

En consecuencia, el DRT sí puede homologar convenciones colectivas con topes de cesantía superiores a ocho años pero únicamente respecto de personal que no ejerza gestión pública, y siempre que conste una verificación objetiva y documentada de razonabilidad, proporcionalidad y buen uso de fondos públicos. Respecto del personal que sí ejerce gestión pública, las restricciones legales vigentes son de acatamiento obligatorio y no homologable en contrario.

El control del jerarca institucional (artículo 695 del Código de Trabajo) y el control de homologación del DRT (artículo 57 del Código de Trabajo) son etapas distintas y no sustitutivas: la sola manifestación o constatación previa del jerarca no exime al DRT de verificar, dentro de su propia competencia, el cumplimiento de los requisitos de validez de la convención colectiva sometida a su conocimiento.”