Dictamen : 132 - del 17/08/2026

17 de agosto del 2026

PGR-C-132-2026

Señor

Franklin Mora González

Auditor Interno

Tribunal Supremo de Elecciones

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n° AI-0198-2026 del 20 de marzo del 2026, código interno 3484-2026, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General, sobre el tema relacionado con el tope de vacaciones al que tienen derecho las personas funcionarias que reingresan a la Administración Pública.

Específicamente, se nos formulan las siguientes interrogantes:

“

1.        ¿Puede reconocerse a las personas funcionarias que laboraron previamente en la Administración Pública y que reingresaron a estos Organismos Electorales con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), sin mantener continuidad laboral, una cantidad de días de vacaciones superior al tope establecido en el artículo 38 de dicha Ley, tomando en consideración todos los años de servicios prestados con anterioridad en la Administración Pública -antigüedad- conforme a la escala prevista en el Reglamento Autónomo de Servicios de este Tribunal?

2.        En el supuesto de una persona servidora pública que, antes de renunciar a su cargo en una institución pública, contaba con un período de vacaciones superior a veinte días hábiles conforme a la normativa institucional vigente en ese momento, ¿puede la Administración reconocer nuevamente ese mismo período vacacional cuando dicha persona reingresa posteriormente al servicio público sin continuidad laboral, o debe considerarse que el nuevo nombramiento configura una relación de empleo público sujeta íntegramente al régimen establecido en la Ley Marco de Empleo Público?

3.        ¿Debe interpretarse que la protección de derechos adquiridos prevista en el Transitorio VIII de la Ley Marco de Empleo Público permite conservar períodos vacacionales superiores al tope de veinte días hábiles únicamente cuando la relación de empleo se mantiene vigente, o puede dicha protección extenderse también a supuestos en los que la relación laboral anterior se extinguió mediante renuncia con la respectiva liquidación de extremos laborales, y posteriormente se configura un nuevo vínculo de empleo público sin continuidad laboral, invocando para ello el principio del Estado como patrono único?

4.        ¿Es jurídicamente válido el criterio del DRH que permite reconocer períodos vacacionales superiores a veinte días a personas que reingresan sin continuidad laboral, fundamentándose en la antigüedad total en el sector público y en el principio del Estado como patrono único?

5.        ¿Las disposiciones del Reglamento Autónomo de Servicios del TSE relativas al reconocimiento de 25 días de vacaciones continúan siendo aplicables a reingresos sin continuidad laboral, o fueron desplazadas por la regulación general del artículo 38 de la LMEP en razón del principio de derogatoria tácita?

6.        ¿La liquidación de extremos laborales asociada a una renuncia extingue de forma definitiva los derechos acumulados -incluyendo topes vacacionales superiores- impidiendo su recuperación en un eventual reingreso sin continuidad?

7.        ¿Cuáles serían las consecuencias jurídicas para la Administración si continuara reconociendo beneficios vacacionales superiores al tope legal en supuestos de reingreso sin continuidad laboral, en caso de que tal interpretación fuese contraria a la Ley Marco de Empleo Público?”

Afirma usted que la presente consulta se somete a nuestra consideración con el propósito de obtener un criterio sobre el tope de vacaciones que corresponde reconocer a las personas funcionarias del Tribunal Supremo de Elecciones (en adelante TSE), que reingresan a laborar en la Administración Pública luego de haber renunciado y, en consecuencia, haber perdido su continuidad laboral.

Sobre el particular, en esta ocasión el consultante justifica la presentación de su gestión en lo definido en el plan anual de trabajo del año 2026, que está desarrollando la auditoría, específicamente, en lo relativo a los servicios de auditoría que deben proporcionarse a la institución; así como a los asuntos que le competen en el ámbito de los procesos de fiscalización que se ejecutan. Puntualmente, se expone:

“La formulación del Plan Anual de Trabajo de la Auditoría Interna del Tribunal Supremo de Elecciones, se fundamenta en observancia de la norma n.° 2.2.2 de las Normas para el ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público emitidas por la Contraloría General de la República, los requerimientos de información determinados en el Sistema de Planes de Trabajo de las Auditorías Internas que para tal efecto dispone ese Órgano Contralor, y los recursos disponibles, estimando los servicios de auditoría (incluyendo, la atención de denuncia) y preventivos, seguimientos de estos -según proceda-, así como las actividades propias de administración y aseguramiento de la calidad, entre otras, en vinculación con el Plan Estratégico de la Auditoría Interna, adicionalmente, considerando a criterio del Auditor Interno según lo estime pertinente, las solicitudes de aquellos proyectos propuestos por el Jerarca, Consejo de Directores y Direcciones. Por otra parte, la comunicación de dicho Plan tanto al Jerarca y a ese Órgano de Fiscalización, se ejecuta de conformidad con lo prescrito en la norma n.° 2.2.3 del referido marco normativo, a más tardar el 15 de noviembre de cada periodo, siendo que a esta última se realiza por medio del citado Sistema; asimismo, las modificaciones del mencionado instrumento de planificación son comunicadas igualmente a esas Instancias”.

Aunado a lo expuesto, a modo de antecedentes señala, en primer lugar, el Reglamento Autónomo de Servicios del Tribunal Supremo de Elecciones, Decreto n° 3 del 09 de setiembre de 1996 (vigente desde el 21 de octubre de 1996), cuyo artículo 25 regula el reconocimiento, acumulación y disfrute de vacaciones de las personas funcionarios de la institución.

De igual manera, hace referencia al artículo 38 de la Ley Marco de Empleo Público, n° 10159 (en adelante LMEP), y su Reglamento, Decreto Ejecutivo n° 43952 -ambos vigentes desde el 10 de marzo del 2023-. Dicha normativa establece un tope máximo anual de vacaciones de veinte días hábiles, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Asimismo, el Transitorio VIII de la citada ley, dispone que las personas servidoras públicas que, previo a la entrada en vigencia de la presente ley, posean derecho a vacaciones superior al tope establecido en el art. 38 de la LMEP, conservarán tal condición pero esta no podrá aumentarse.

En ese sentido, se precisa que el reconocimiento de un tope superior de vacaciones constituye un derecho adquirido únicamente mientras se mantenga vigente la relación de empleo público y la continuidad laboral; toda vez que, una vez producida la renuncia y el consecuente cese del vínculo jurídico-administrativo, dicho derecho se extingue y no subsiste como una situación jurídica consolidada frente a un eventual reingreso. Por tal motivo, se citan los incisos b) y n) del artículo 5, así como el artículo 20, ambos de la LMEP, referidos a la continuidad laboral y las personas de nuevo ingreso, respectivamente.

Por otra parte, hace referencia al artículo 19 de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil, n° 4519, así como a lo dispuesto por ese Tribunal en la sesión n° 46-2000 (de la cual se adjunta una copia a la presente consulta). Dicha norma que se invoca para resaltar el fundamento utilizado por la institución para reconocer la antigüedad (tiempo servido en el sector público) del personal.

A modo de ejemplo, sobre este mismo tema, señala que se comparte el criterio de la Asamblea Legislativa -emitido mediante el oficio AL-DRHU-OFI-1862-2023 del 22 de noviembre de 2023-. Dicho pronunciamiento evacúo una consulta similar ante el Departamento de Recursos Humanos de ese órgano legislativo, resolviendo lo siguiente de conformidad con el inciso b) del artículo 5 de la LMEP y el inciso 19) del artículo 5 de su Reglamento:

“(…) Producto de lo anterior, su persona al momento de la entrada en vigencia de la LMEP no era funcionario activo de la institución, por ende, aplica el tope de vacaciones establecido en el artículo 38 de la LMEP, por cuanto ya había interrumpido la relación laboral con la Asamblea Legislativa por más de un mes calendario, siendo que su reingreso lo hace ser una persona servidora pública de nuevo ingreso (…) En su caso particular, su reingreso se da en los términos de persona servidora pública de nuevo ingreso, al haber roto la relación laboral con el Estado en fecha 30 de abril de 2018 y reiniciado nuevamente en fecha 16 de mayo de 2023, período en el que evidentemente transcurrió más de un mes y en que ya se encontraba vigente por más de dos meses la LMEP, por lo que, en aplicación del principio de legalidad que debe acatar esta Administración, dispuesto en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución, se le reconocen las vacaciones según lo que indica dicha ley LMEP.”

Por otra parte, señala lo establecido en la circular MIDEPLAN-AME-UEP-007-2022 del 19 de junio del 2023 (SIC), la cual resulta particularmente relevante por desarrollar la interpretación administrativa del artículo 38 de la LMEP y su Transitorio VIII. En dicho instrumento se precisa que los veinte días hábiles de vacaciones anuales constituyen el tope máximo permitido bajo el régimen general de dicha normativa.

Por tal motivo, indica que esa Auditoría Interna consultó al Departamento de Recursos Humanos del TSE, con el propósito de conocer el criterio de aplicación vigente respecto al tope de vacaciones a nivel institucional.

Al respecto, dicho departamento -mediante el oficio n° RH-0434-2026 del 5 de marzo del presente año- informó que adoptó un criterio administrativo para el cálculo del saldo de vacaciones en casos de reingreso al servicio público. Específicamente, evalúo la viabilidad de reconocer períodos superiores a los veinte días hábiles dispuestos en la LMEP, a partir de los siguientes elementos:

“El análisis y cálculo del saldo de vacaciones en casos de reingreso requiere integrar el régimen vigente con los derechos adquiridos, la continuidad laboral, la irretroactividad normativa y los criterios administrativos desarrollados para armonizar las distintas fuentes normativas. Para ello se observan las siguientes disposiciones:

1.1              Ley Marco de Empleo Público (Ley n°10159).

·         Artículo 38:Establece un tope máximo de 20 días hábiles de vacaciones por periodo anual, prohibiendo la acumulación de más de dos periodos. Esta disposición rige para todo el empleo público, salvo aquellos casos en que existan derechos adquiridos consolidados con anterioridad al 10 de marzo de 2023.

·         Transitorio VIII:Dispone que las personas que antes del 10 de marzo de 2023 ya gozaban de un beneficio superior a 20 días anuales conservan ese derecho, sin posibilidad de incrementarlo. Esta disposición garantiza: el principio de seguridad jurídica, la prohibición de afectación de derechos adquiridos y la irretroactividad desfavorable en materia laboral.

Estas normas constituyen el marco de aplicación general para todo el empleo público, respetando situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley.”

Sobre el particular, el consultante sostiene que el Departamento de Recursos Humanos del TSE argumenta que, si bien el artículo 38 de la LMEP fija un tope vacacional de veinte días hábiles anuales y limita su acumulación, el Transitorio VIII resguarda el derecho adquirido de las personas servidoras que, previo al 10 de marzo de 2023, disfrutaban de un plazo superior.

Aunado a lo anterior, el análisis institucional incorpora los dictámenes PGR-C-226-2023 del 20 de noviembre de 2023, PGR-C-028-2024 del 19 de febrero de 2024 y PGR-C-096-2024 del 29 de mayo de 2024; asimismo, incluye el criterio n° DJ-C-222-2023 del 30 de mayo de 2023, emitido por la Dirección Jurídica del Poder Judicial.

Particularmente, sobre los pronunciamientos de la Procuraduría se indica que la entrada en vigencia de la LMEP produjo una derogatoria tácita de los regímenes que otorgaban vacaciones superiores a veinte días hábiles, salvo aquellos derechos que hubieran quedado consolidados antes de la eficacia de dicha ley.

Adicionalmente, se trae a colación el criterio n° DJ-C-222-2023 de la Dirección Jurídica del Poder Judicial sobre el principio de patrono único. Bajo esta premisa, el tiempo laborado en el sector público es reconocible para el otorgamiento de beneficios laborales, siempre que estos correspondan a derechos consolidados con anterioridad.

De este modo, de acuerdo con lo indicado en el citado oficio, en casos de reingreso al servicio público, la institución ha aplicado un procedimiento de análisis que comprende, entre otros aspectos, la verificación de la continuidad o interrupción de la relación laboral, la determinación de la antigüedad acumulada antes de la entrada en vigencia de la LMEP y la identificación de eventuales derechos adquiridos en materia de vacaciones.

Como conclusión de los planteamientos expuestos por el Departamento de Recursos Humanos sobre la materia, se desprende lo siguiente:

“(…) Conforme a los dictámenes vigentes de la Procuraduría General de la República, al criterio DJ-C-222-2023 del Poder Judicial citados en líneas precedentes, al principio del Estado como patrono único que habilita el reconocimiento del tiempo laborado previamente en el sector público, siempre que dicho reconocimiento corresponda a derechos adquiridos consolidados antes de la entrada en vigor de la Ley Marco de Empleo Público, se tiene que se ha actuado en estricto apego a la normativa que resulta aplicable al caso en cuestión.” (la negrita es suplida)

Al respecto, el señor Auditor expone lo siguiente sobre la postura de Recursos Humanos en materia de reconocimiento de vacaciones:

“C) Problema identificado

A partir de lo expuesto anteriormente, respecto al reconocimiento de vacaciones, se identifica como problema jurídico la eventual práctica institucional de reconocer periodos vacacionales superiores al tope permitido de 20 días hábiles. La Institución podría estarle reconociendo a las personas funcionarias que laboraron en la función pública y que reingresaron -de manera posterior a la entrada en vigencia de la LMEP-, sin que mantuvieran la continuidad laboral, una cantidad mayor de días de vacaciones al tope establecido por el artículo 38 de la Ley Marco de Empleo Público -conforme a la escala establecida en el RAS[1]-, esto debido a que contabilicen todos los años servidos con anterioridad en la Administración Pública -antigüedad-.

Asimismo, si la persona funcionaria ya había laborado anteriormente para estos Organismos Electorales -y que tenía un tope mayor al establecido por la LMEP-, que reingresóa laborar a la institución sin que mantuviera la continuidad laboral, se le podría reconocer el mismo tope de días de vacaciones a los que tenían derecho antes de su renuncia -según la escala establecida en el RAS-, esto debido a que, como se indicó en el párrafo anterior, contabilicen todos los años servidos con anterioridad a su salida de la Administración Pública -antigüedad-; esto a pesar de que su renuncia fue antes de la entrada en vigencia de dicho cuerpo normativo.

(…)

D) Riesgos y posibles implicaciones

Respecto al reconocimiento de un tope mayor de vacaciones al establecido en la LMEP, a los funcionarios que reingresaron a laborar en la Administración Pública y que perdieron su continuidad, se tiene que pueden materializarse los posibles riesgos de incumplimiento normativo por tal reconocimiento, podría dar lugar a cuestionamientos sobre la validez de los actos administrativos emitidos, generar responsabilidad administrativa y disciplinaria -entre otras-, de la o las personas funcionarias que autorizaron el exceso en el tope de vacaciones”. (el subrayado es nuestro)

Por lo tanto, esa Auditoría Interna discrepa de la aplicación del principio de Estado como patrono único en los supuestos donde ha existido una ruptura de la continuidad laboral por renuncia y un posterior reingreso al servicio público, específicamente en lo relativo a la acumulación de períodos vacacionales, al señalar:

“En consecuencia, es criterio de este Despacho de Fiscalización que la Institución debe, desde una perspectiva de legalidad, equidad y gestión de riesgos, reconocer como tope máximo de vacaciones los veinte días que establece la Ley Marco de Empleo Público, para aquellos funcionarios que reingresan a la función pública y que no mantuvieron la continuidad laboral; lo anterior, independientemente de que por su antigüedad laboral, antes de salir de la Administración Pública tuvieran un tope mayor al señalado por dicho cuerpo normativo.

Se advierte la existencia de un aspecto interpretativo relevante en torno a la aplicación del principio del Estado como patrono único, la protección de derechos laborales consolidados antes de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público y los efectos jurídicos que produce la terminación de una relación laboral seguida de un posterior reingreso al servicio público.

(…)”. (el destacado es nuestro)

A partir de lo expuesto, se procederá con el análisis de esta gestión; no obstante, es menester adelantar que, tras un minucioso estudio este órgano debe declinar su competencia consultiva y declarar su inadmisibilidad por incumplimiento de requisitos fundamentales, conforme se explicará a continuación.

I.                   CONSIDERACIONES PREVIAS

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley n° 8292 del 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta n° 169 del 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los auditores internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo estos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

En ese sentido, hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (ver los dictámenes n° C-197-2019 del 08 de julio del 2019, C-181-2019 del 25 de junio del 2019, C-096-2020 del 17 de marzo del 2020, C-102-2020 del 31 de marzo del 2020 y PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, entre muchos otros).

Ello, implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes n° C-042-2008 del 11 de febrero del 2008, C-153-2009 del 1 de junio del 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, C-133-2019 del 14 de mayo del 2019, C-283-2019 del 04 de octubre del 2019 y PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

A su vez, se reitera lo dispuesto en los pronunciamientos n° C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

Tampoco pueden pretender consultar los auditores internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los dictámenes n° C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-38-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019, C-102-2020 del 31 de marzo del 2020, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024 y PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024).

Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica n° 6815 del 27 de setiembre de 1982) (dictámenes n° C-227-2019 del 12 de agosto del 2019, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024 y PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, entre otros).

Finalmente, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

Tómese en cuenta lo anterior para futuras consultas.

II.                Sobre la INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

En primer orden, debemos advertir que el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por el consultante. Ello implica que debamos analizar “prima facie” el objeto de la consulta, tal y como nos viene formulada, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor, para definir así su objeto y la procedencia misma de la gestión promovida.

Conforme se expuso en el apartado anterior, la facultad de consulta de los auditores internos no es irrestricta. Tal y como hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, sus alcances están ligados a la competencia funcional del auditor, así como al ámbito de acción del organismo que controla y del cual forma parte; ergo, las consultas deben circunscribirse al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando en el TSE.

Ahora bien, puntualmente, en esta consulta convergen dos aspectos que imposibilitan a esta Procuraduría, entrar a conocer el fondo e impiden que desarrollemos nuestra función asesora, conforme se analizará de seguido.

En primer lugar, no es posible consultar por parte de esa auditoría interna expresamente sobre la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por el Departamento de Recursos Humanos del TSE, como sucede en el presente caso y se logra evidenciar del estudio de la solicitud de criterio que consta de 26 páginas[2] y de sus documentos anexos.

En segundo lugar, nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los distintos departamentos de la Administración activa, como pareciera pretenderse en este caso al exponerse para nuestra consideración, tanto el criterio del mencionado Departamento de Recursos Humanos, como el propio criterio de la auditoría interna del TSE. Por esta razón, tampoco cabe que entremos a revisar o calificar los informes o criterios de las dependencias señaladas.

No escapa a este órgano consultivo que, del contenido del oficio AI-0198-2026, se evidencia que las siete interrogantes se plantean a raíz -precisamente- del criterio externado por el Departamento de Recursos Humanos del TSE, en el oficio RH-0434-2026 del 5 de marzo del mismo año, el cual no es compartido por el consultante.

Bajo ese entendido, se desprende con claridad que se requiere nuestro criterio en relación con “la eventual práctica institucional de reconocer periodos vacacionales superiores al tope permitido de 20 días hábiles. La Institución podría estarle reconociendo a las personas funcionarias que laboraron en la función pública y que reingresaron -de manera posterior a la entrada en vigencia de la LMEP-, sin que mantuvieran la continuidad laboral, una cantidad mayor de días de vacaciones al tope establecido por el artículo 38 de la Ley Marco de Empleo Público -conforme a la escala establecida en el RAS-, esto debido a que contabilicen todos los años servidos con anterioridad en la Administración Pública -antigüedad-“. (la negrita y el subrayado es nuestro)

En consecuencia, lo que en el fondo se busca con esta consulta es la revisión de las actuaciones administrativas concretas adoptadas por el Departamento de Recursos Humanos del TSE, en orden al otorgamiento de vacaciones superiores al tope del artículo 38 de la LMEP; específicamente, en casos de personas funcionarias que reingresaron al servicio público con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley y sin continuidad laboral. Emitir un pronunciamiento bajo tales presupuestos implicaría invadir la esfera de la administración activa.

Dicha circunstancia constituye, conforme a nuestra reiterada jurisprudencia administrativa, una causal de inadmisibilidad. Además, conforme adelantamos esta gestión pretende validar la posición de la propia Auditoría sobre la materia consultada, lo cual resulta improcedente. Lo anterior se colige de lo indicado a continuación:

“Respecto al reconocimiento de un tope mayor de vacaciones al establecido en la LMEP, a los funcionarios que reingresaron a laborar en la Administración Pública y que perdieron su continuidad, se tiene que pueden materializarse los posibles riesgos de incumplimiento normativo por tal reconocimiento, podría dar lugar a cuestionamientos sobre la validez de los actos administrativos emitidos, generar responsabilidad administrativa y disciplinaria -entre otras-, de la o las personas funcionarias que autorizaron el exceso en el tope de vacaciones.

(…)

Si la Procuraduría General de la República o un órgano jurisdiccional concluyeran que el supuesto analizado -particularmente en casos de reingreso posterior a una renuncia y con ruptura de continuidad laboral- no permite conservar beneficios vacacionales superiores al nuevo tope legal, la práctica administrativa institucional podría considerarse contraria al marco normativo vigente.

Esto implicaría que las decisiones administrativas adoptadas bajo ese criterio podrían carecer de fundamento jurídico suficiente.

(…)

II.          Relevancia institucional de la consulta

La aplicación de este criterio podría generar implicaciones jurídicas, financieras y administrativas para la institución, particularmente si el reconocimiento de períodos vacacionales superiores al tope previsto en la Ley Marco de Empleo Público no resultara aplicable en supuestos de reingreso posteriores a una ruptura de continuidad laboral.

(…)”.(el subrayado no forma parte del original)

Por todo lo expuesto, resulta improcedente que esta Procuraduría valore y analice la situación particular que acontece internamente en el TSE. Ello, además de desnaturalizar la distribución de competencias de nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función propia de la Administración activa. En ese supuesto, la decisión final dependería por entero de este órgano superior consultivo y no de la institución competente -el TSE-.

Al respecto, este órgano consultivo ha sostenido de manera reiterada que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011 y PGR-C-184-2025 del 1 de setiembre del 2025)

No obstante, y con el único fin de colaborar con la auditoría interna, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, en la cual ya este órgano consultivo analizó el tema objeto de consulta. Concretamente, a los criterios PGR-C-226-2023 del 20 de noviembre del 2023, PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024, PGR-C-096-2024 del 29 de mayo del 2024, PGR-C-114-2024 del 10 de junio del 2024, PGR-C-291-2024 del 12 de diciembre del 2024 y PGR-C-053-2025 del 17 de marzo de 2025, los cuales reafirmamos en esta oportunidad.

Particular mención merece el dictamen PGR-C-291-2024 citado, en el cual se abordó el tema del tope de vacaciones establecido en el artículo 38 de la LMEP, y el principio de “Estado como Patrono Único”, para efectos del cómputo de vacaciones por disfrutar por parte de un servidor. Veamos:

“(…) Esta Procuraduría, al dar respuesta a una consulta similar a la que nos ocupa, indicó que la LMEP dejó vigente la normativa que regula el tema de las vacaciones en las distintas instituciones del sector público; sin embargo, impuso un tope de 20 días hábiles, tope que es aplicable tanto a los funcionarios de nuevo ingreso, como a aquellos que no hubiesen obtenido y consolidado el derecho a un número mayor de días de vacaciones antes de la entrada en vigencia de la LMEP.  Así, en el dictamen PGR-C-114-2024 del 10 de junio de 2024, indicamos lo siguiente:

“Con respecto a ese tema, debemos indicar que lo relativo al tope de vacaciones aplicable a los funcionarios que prestan servicios en los órganos y entes a los que se refiere el artículo 2 de la LMEP, así como lo relacionado con la forma en que debe ser aplicado ese tope, quedó regulado tanto en el artículo 38 de esa ley, como en su Transitorio VIII, y en el artículo 44 de su reglamento.  Esas normas disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 38- Tope de vacaciones.El período máximo anual de vacaciones que podrán disfrutar las personas servidoras públicas, dentro del ámbito de aplicación establecido en el artículo 2 de esta ley, será de veinte días hábiles y no se podrán acumular más de dos períodos de vacaciones, sin perjuicio de derechos adquiridos. (…)

Quedan a salvo de este tope las vacaciones profilácticas de las que gozan las personas servidoras públicas, en razón de las labores que ejecutan.”

“TRANSITORIO VIII- Las personas servidoras públicas que, previo a la entrada en vigencia de la presente ley, posean derecho a vacaciones superior al tope establecido en el artículo 38, conservarán tal condición pero esta no podrá aumentarse.”

“Artículo 44.- Tope en las vacaciones anuales. Se establece un tope de veinte días hábiles de vacaciones anuales por cada cincuenta semanas de labores continuas. No podrán acumularse más de dos periodos. Lo anterior con la salvedad de lo expresamente normado en el Transitorio VIII, para quienes, previo a la entrada en vigencia de la Ley N° 10.159 ya habían adquirido el derecho a una mayor cantidad de días de vacaciones.”

Como se deduce de la lectura de las normas transcritas, la LMEP no reguló integralmente el tema del reconocimiento de vacaciones para todo el sector público, sino que se limitó a establecer un tope aplicable a todos los funcionarios de los órganos y entes mencionados en su artículo 2. 

Lo anterior implica que la regulación de base aplicable en materia de vacaciones en cada uno de los órganos y entes a los que se refiere el artículo 2 de la LMEP sigue vigente, sin que sea relevante que se trate de relaciones de empleo públicas o mixtas.  La única variante que se introdujo con la LMEP consiste en que las personas funcionarias públicas que no hubiesen superado el tope de 20 días de vacaciones antes de la entrada en vigencia de esa ley, o que hayan ingresado al servicio público después del 10 de marzo del 2023, solo podrán disfrutar de 20días de vacaciones, como máximo.  En caso de que existan disposiciones legales o reglamentarias que establezcan un tope de vacaciones distinto para los funcionarios que presten servicios en las instituciones comprendidas en el artículo 2 de la LMEP, privaría lo dispuesto en el artículo 38 transcrito. 

Tal y como habíamos indicado ya en nuestro dictamen PGR-C-028-2024 del 19 de febrero último, el artículo 38 de la LMEP no podría ser interpretado en el sentido de que, a partir de la entrada en vigencia de esa ley, todos los funcionarios públicos, incluidos los de primer ingreso y los de confianza, tendrán derecho a 20 días hábiles de vacaciones pues, insistimos, en el cálculo de ese beneficio (salvo en lo relativo al tope) debe aplicarse la normativa vigente antes de la LMEP.

En la Circular MIDEPLAN-AME-UEP-007-2022 del 19 de junio del 2023 (sic), dirigida a todas las instituciones y dependencias del sector público costarricense, el MIDEPLAN, como órgano rector en materia de empleo público, aclaró el punto en los siguientes términos:

“Debido a que se presentan dudas o inquietudes sobre el dimensionamiento, o las implicaciones de la referencia de los veinte días de vacaciones, se instruye para que, conforme con la literalidad de lo normado en el artículo 38 y Transitorio VIII de la Ley Marco de Empleo Público y artículo 44 de su Reglamento, los veinte días hábiles de vacaciones anuales, se apliquen tal como han sido concebidos, sea como un límite, tope o periodo máximo anual de vacaciones, al que podrían tener derecho las personas servidoras públicas y por ende, el máximo que podría otorgar y regular la Administración. Lo anterior es distinto a inferirlo como una supuesta regla según la cual, en que (sic) a partir del 10 de marzo del 2023, toda persona servidora pública deba o pueda disfrutar de manera automática de 20 días hábiles de vacaciones, claramente, no siendo esto último lo dispuesto en los numerales citados.” (…).” (El resaltado es nuestro).

La anterior posición ha sido reiterada en los dictámenes PGR-C-226-2023 de 20 de noviembre de 2023, PGR-C-028-2024 del 19 de febrero de 2024 citado y PGR-C-096-2024 del 29 de mayo del 2024. 

Partiendo de lo expuesto, debemos indicar que el tope de vacaciones establecido con la promulgación de la LMEP prevalece sobre cualquier otra disposición de rango legal o inferior preexistente en las instituciones públicas comprendidas dentro de su ámbito de aplicación. Lo anterior con la particularidad de que quienes ?antes de la entrada en vigencia de la citada Ley? hubieran adquirido y consolidado el derecho a una cantidad mayor de días de vacaciones con base en la normativa vigente con anterioridad (como la contemplada en el artículo 19 del EAS de INCOFER), mantienen ese derecho, pero sin poder aumentar el número de días.  Esto último de conformidad con lo previsto de forma expresa por el Transitorio VIII de la LMEP y el artículo 44 de su Reglamento, emitido mediante decreto ejecutivo n.° 43952-PLAN del 28 de febrero 2023.

II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE ESTADO PATRONO ÚNICO Y SUS IMPLICACIONES EN EL CÓMPUTO DE LAS VACACIONES

En la segunda consulta planteada, se requiere precisar si las personas que prestaban servicios para Correos de Costa Rica S.A., y que luego fueron nombradas en el INCOFER, tienen derecho a que se les computen los años que laboraron en la primera institución, para efecto de contabilizar los días de vacaciones que les corresponden.
Al respecto, debemos indicar que el artículo 2 de la LMEP establece el ámbito de cobertura de dicha Ley.  En su inciso b) se hace referencia al sector público descentralizado institucional, conformado por las instituciones autónomas y sus órganos adscritos, incluyendo universidades estatales, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), las instituciones semiautónomas y sus órganos adscritos, y las empresas públicas estatales.

Por su parte, el artículo 4 de la LMEP contempla en su inciso a), como uno de sus principios rectores, el de Estado como Patrono Único:

“ARTÍCULO 4- Principios rectores. Son principios rectores del empleo público:

          a) Principio de Estado como patrono único: parte de la premisa de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, independientemente de en dónde labora la persona servidora pública. Esto implica que, cuando una persona servidora pública se traslada de un puesto a otro, dentro del sector público, la relación de empleo debe computarse como una sola a efectos de reconocer los derechos laborales que correspondan y responder por los deberes funcionales, indistintamente de las variaciones de puesto que puedan presentarse. (…)

          b) (…)”.

Ahora bien, con respecto a la Teoría de Estado como Patrono Único, esta Procuraduría ha señalado que constituye un punto medular para el respeto y protección de los derechos laborales, por lo que ese principio debe ser considerado para efectos de antigüedad, tiempo laborado y, consecuentemente, para el cómputo de vacaciones. 

En nuestro dictamen C-086-2007 del 23 de marzo de 2007, nos referimos a la Teoría del Estado como patrono único en los siguientes términos:

“La teoría del Estado como patrono único parte de la premisa de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, independientemente del ente u organismo específico en el cual desarrolla su actividad productiva el trabajador, por lo que al trasladarse el empleado de un lugar a otro dentro del Estado, se mantiene su relación de empleo para efectos del reconocimiento de un mínimo de beneficios que la ley contempla para cada caso en particular.

Sobre esta teoría, hemos señalado que:

“Nos referimos a la llamada "Teoría del Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia de empleo en el pasado (en la que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Sí cabe hacer la observación de que tanto la jurisprudencia judicial como la administrativa citadas, refirieron el reconocimiento de antigüedad no sólo a la materia de aumentos anuales, sino también a las llamadas prestaciones legales, así como a las vacaciones y pensiones.

Con respecto a la jurisprudencia de empleo, y a manera de ilustración, es del caso hacer mención de la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Nº 34 de 9:40 hrs. del 5 de marzo de 1993 (citada por la Nº 269 de 9:30 hrs. del 16 de septiembre de 1994, que constituye una verdadera pieza jurídica sobre el tema del reconocimiento de la antigüedad en sus diversas manifestaciones, y donde también se hace referencia a la evolución jurisprudencial ocurrida en ese campo).

En una parte del fallo citado de primero, podría decirse que se condensa lo expuesto hasta ahora en el presente estudio, al sostenerse allí que: "...originalmente el reconocimiento de la antigüedad se hizo aplicando la figura del ESTADO PATRONO UNICO, pero con no poca debilidad, sobre todo, pensando en el principio de la unidad estatal como patrono y en algunos casos, relacionándolo con la otra teoría de la relación estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de la Constitución Política...no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber, vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones y pensiones; ..." (el destacado es nuestro).

De lo anteriormente expuesto, resulta claro que la idea que siempre ha privado, y que se desprende tanto de la normativa escrita, como de la doctrina patria y jurisprudencia que la informan, ha sido la del reconocimiento de la antigüedad en el servicio público -para efecto de aumentos anuales- únicamente por servicios prestados en el ámbito del sector público estatal.

De ahí que si bien en el texto del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública se utilizó el término "Sector Público", deba necesariamente entenderse que el legislador, siendo consecuente con los antecedentes a que se ha hecho referencia, lo que tuvo en mente, también fue reconocer exclusivamente el tiempo de servicios prestados en el sector estatal.” (…)

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha dicho reiteradamente:

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación”

(S.C.Voto No. 433-90 de las 15:30 horas del día 27 de abril de 1990)”  (Dictamen C-358-2006 del 8 de setiembre del 2006)

A partir de los anteriores criterios jurisprudenciales, se ha sostenido que al trasladarse un funcionario de un puesto a otro dentro del Sector Público, la relación de empleo que mantiene dicho funcionario en las diferentes dependencias públicas, debe computarse como una sola, a efectos de proceder al reconocimiento de los derechos laborales que le correspondan.”

Recientemente, en nuestro dictamen PGR-C-093-2024 del 27 de mayo de 2024, hicimos referencia a la posibilidad de reconocer el tiempo servido en todo el sector público para efectos del cómputo de vacaciones, independientemente de que haya existido continuidad o no entre cada una de las relaciones de empleo.  Al respecto, indicamos lo siguiente:

“En el caso de las vacaciones ocurre una situación similar a la de las anualidades: sí es posible reconocer todo el tiempo servido en una misma institución (o en las diversas instituciones del sector público) para el cálculo del número de días a los que tiene derecho cada servidor, y para ello no es necesario que haya habido continuidad entre una relación y otra (dictámenes C-152-2006 del 20 de abril del 2006 y 343-2008 del 23 de setiembre del 2008, entre otros); sin embargo, si lo que pretende el funcionario no es que se le reconozca el tiempo servido para contabilizar el número de días de vacaciones a los que tiene derecho, sino que se le pague la indemnización por vacaciones no disfrutadas en su momento, originadas en una (o varias) relaciones previas que hayan sido discontinuas, el derecho al cobro de tales diferencias podría estar prescrito en caso de que haya mediado un año o más entre el fin de cada relación y la fecha del reclamo respectivo, según lo dispuesto en el artículo 413 del Código de Trabajo.” 

Así las cosas, se impone concluir que sí es posible reconocer el tiempo servido en todo el sector público para efectos del cómputo de vacaciones por disfrutar por parte de un servidor, sin que para ello sea necesario que haya existido continuidad entre cada una de las relaciones de empleo”.

Finalmente, importa precisar que en el criterio PGR-C-053-2025 señalado, realizamos las siguientes consideraciones en relación con el tope establecido en el artículo 38 de la LMEP y el derecho a un número mayor de vacaciones con base en la normativa vigente con anterioridad, al señalar:

“Finalmente, y a modo de cierre en el reciente dictamen PGR-C-291-2024 del 12 de diciembre del 2024, este órgano consultivo reiteró que la LMEP dejó vigente la normativa que regula el tema de las vacaciones en las distintas instituciones del sector público; sin embargo, impuso un tope de 20 días hábiles, tope que es aplicable tanto a los funcionarios de nuevo ingreso, como a aquellos que no hubiesen obtenido y consolidado el derecho a un número mayor de días de vacaciones antes de la entrada en vigencia de la LMEP.

En esa oportunidad se retomó lo dicho en el dictamen PGR-C-114-2024 del 10 de junio de 2024, y en los anteriores pronunciamientos aquí citados, para concluir, con total claridad que:

“1.- El tope de vacaciones establecido con la promulgación de la Ley Marco de Empleo Público prevalece sobre cualquier otra disposición de rango legal o inferior preexistente en las instituciones públicas comprendidas dentro de su ámbito de aplicación. Lo anterior con la particularidad de que quienes -antes de la entrada en vigencia de la citada Ley- hubieran adquirido y consolidado el derecho a una cantidad mayor de días de vacaciones con base en la normativa vigente con anterioridad, mantienen ese derecho, pero sin poder aumentar el número de días. Esto último de conformidad con lo previsto de forma expresa por el Transitorio VIII de la Ley Marco de Empleo Público y el artículo 44 de su Reglamento”. (Lo resaltado es suplido)

Por último, se le recuerda al señor auditor que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Ello, por cuanto el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación Vigente, en donde se puede consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos (Ver dictámenes PGR-C-196-2023 de 30 de octubre de 2023 y reiterado en el PGR-C-096-2024 citado, PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024 y PGR-C-053-2025 mencionado, entre otros).

III.      Conclusión

Este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible por las siguientes razones:

1.- No es posible consultar expresamente sobre la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por el Departamento de Recursos Humanos del TSE, como sucede en el presente caso.

2.- La función asesora de la Procuraduría General no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los distintos departamentos de la Administración activa. En esta gestión se expone concretamente para nuestra consideración, revisión o calificación, tanto el criterio del Departamento de Recursos Humanos del TSE, como el propio criterio de la Auditoría consultante.

3.- Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

4.- No obstante, con el propósito de orientar al señor auditor se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, especialmente a los dictámenes aquí señalados.

Cordialmente.

Yansi Arias Valverde                                                              Xitlali Espinoza Guzmán

Procuradora adjunta                                                             Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                           Dirección de la Función Pública

YAV/XEG/gcc

 [1]Reglamento Autónomo de Servicios del Tribunal Supremo de Elecciones.

[2] En la solicitud de criterio se expone expresamente en el punto B) el criterio institucional utilizado por el Departamento de Recursos Humanos del TSE para el reconocimiento del tope superior de vacaciones. Incluso, en los apartados C), D) y E) se expone no solamente el problema identificado por la Auditoría, sino que también los riesgos y posibles implicaciones y el propio criterio de la Auditoría sobre el tema planteado, explicando su posición con respecto a lo manifestado por parte del citado departamento.