Dictamen : 125 - del 29/07/2026

29 de julio de 2026

PGR-C-125-2026

Señor

José Luis Araya Alpízar

Director General de Presupuesto Nacional

Estimado señor:

 Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MH-DGPN-DG-OF-094-2026 de 4 de marzo de 2026, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre la siguiente interrogante:

¿Es legalmente viable considerar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 45 de la Ley n.° 8131,  Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001, es posible disponer modificaciones presupuestarias por medio de una resolución administrativa u otro instrumento de menor rango normativo que un decreto ejecutivo, de forma tal que puedan ser aplicadas directamente por los órganos del Presupuesto Nacional?

 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjuntó el oficio no. MH-STAP-DE-AJ-0110-2026, en el cual, después de analizar ampliamente lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley 8131, la discusión legislativa que se dio sobre ese artículo antes de aprobarse la Ley 8131, el carácter excepcional de las modificaciones presupuestarias por parte del Poder Ejecutivo, algunos pronunciamientos de la Procuraduría y lo señalado en el artículo 121 de la Ley General de la Administración Pública, concluyó que:

“…las modificaciones presupuestarias del inciso b) del artículo 45 de la Ley 8131, tal y como expresamente lo señala su texto están reservadas al Poder Ejecutivo, actualmente no es posible realizar las modificaciones presupuestarias referidas en el citado inciso b) por medio de una resolución administrativa, o cualquier otro instrumento que aunque fuera de carácter general, tenga menor rango normativo que un decreto ejecutivo, porque eso atentaría entre otras normas, contra lo dispuesto en ese mismo artículo 45, y lo regulado en los artículos 61 y 63 de su reglamento, el Decreto Ejecutivo n.° 32988-H-MP-PLAN.

Por otra parte, una reforma a los artículos 61 y 63 antes mencionados, que establezca que las modificaciones presupuestarias referidas se realizarán por medio de resolución administrativa, se opondría, entre otras normas, de manera directa a lo establecido en el propio inciso b) del artículo 45 de la ley n.° 8131, razón por la cual no es jurídicamente viable. En ese sentido debe recordarse que de conformidad con el principio de la jerarquía normativa, la norma reglamentaria no puede exceder el contenido de una ley.”

 I. SOBRE LO CONSULTADO.

 El artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (no. 8131 de 18 de setiembre de 2001) dispone:             

“ARTÍCULO 45.- Presupuestos extraordinarios y modificaciones.

Podrán dictarse presupuestos extraordinarios y modificaciones del presupuesto nacional, según las siguientes consideraciones:

a) Quedan reservados a la Asamblea Legislativa:

i) Los que afecten el monto total del presupuesto.

ii) Los que conlleven un aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital.

iii) Las transferencias entre programas presupuestarios.

iv) Los que afecten el monto total de endeudamiento.

v) Las transferencias entre servicios no personales y servicios personales.

b) Quedan reservadas al Poder Ejecutivo todas las modificaciones no indicadas en el inciso anterior, de acuerdo con la reglamentación que se dicte para tal efecto.”

 Los artículos artículo 61 y 63 del Reglamento a esa Ley (Decreto Ejecutivo no. 32988 de 31 de enero de 2006), establecen que las modificaciones presupuestarias que el Poder Ejecutivo está facultado a efectuar, deben realizarse a través de un Decreto Ejecutivo.

 Pero, aún sin esa disposición reglamentaria expresa, con base en las normas constitucionales referidas al presupuesto nacional y las disposiciones de la Ley 8131, es posible afirmar que las modificaciones presupuestarias que el artículo 45 de esa Ley atribuye al Poder Ejecutivo, deben ser efectuadas por el Presidente de la República junto con el Ministro de Hacienda, por medio de un Decreto Ejecutivo.

 En primer término, debe notarse que el inciso b) del artículo 45 de la Ley 8131 refiere expresamente al Poder Ejecutivo y no a algún otro órgano. Y, según el artículo 21.2 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978), el Poder Ejecutivo está conformado por el Presidente de la República y el Ministro del ramo.

 Luego, es necesario considerar que, sobre el presupuesto nacional, el artículo 176 de la Constitución Política, dispone:

“Artículo 176- La gestión pública se conducirá de forma sostenible, transparente y responsable, la cual se basará en un marco de presupuestación plurianual, en procura de la continuidad de los servicios que presta.

El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante todo el año económico. En ningún caso, el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

La Administración Pública, en sentido amplio, observará las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.

El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre.”

 Con base en ello, se ha considerado que el presupuesto es un instrumento de gobierno, que influye en el accionar gubernamental y administrativo. Desde la perspectiva política, se ha dicho que constituye un plan de acción expresado en términos económicos dentro de un período de tiempo determinado; desde el punto de vista económico, se estima que el presupuesto es el instrumento de ordenación de los recursos públicos orientados hacia el desarrollo y el crecimiento económico; y, desde la perspectiva jurídica, se dice que el presupuesto es una ley formal y material, pero de una naturaleza especial. (Opinión jurídica no. OJ-0512003 de 27 de marzo de 2003).

 Luego, según el artículo 140 inciso 15) de la Constitución Política, la formulación del proyecto de presupuesto nacional y su presentación ante la Asamblea Legislativa para su aprobación conforme con el artículo 121 inciso 11), es una competencia atribuida al Poder Ejecutivo, entendiendo por éste al Presidente de la República y al respectivo Ministro de Gobierno:

“ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

(…)

15) Enviar a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presupuesto Nacional en la oportunidad y con los requisitos determinados en esta Constitución.”

 Esa disposición es complementada por los artículos 177 y 178 que reafirman la competencia y facultades del Poder Ejecutivo en la formulación del presupuesto:

“ARTÍCULO 177.-La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República…

(…)”

“ARTÍCULO 178.- El proyecto de presupuesto ordinario será sometido a conocimiento de la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo, a más tardar el primero de setiembre de cada año, y la Ley de Presupuesto deberá estar definitivamente aprobada antes del treinta de noviembre del mismo año.”

 Por su parte, la Ley 8131 sigue ese marco normativo y dispone que el Ministerio de Hacienda es el órgano rector del Sistema de Administración Financiera y que le corresponde, entre otras cosas, dictar, con el Presidente de la República, los decretos relativos a la administración de los recursos financieros del Estado (artículos 27 y 28 inciso e). Además, señala que a la Dirección General de Presupuesto le corresponde analizar los anteproyectos de presupuesto de los órganos y las dependencias de los entes y órganos cuyos presupuestos deban ser aprobados por la Asamblea Legislativa y realizar los ajustes que procedan, de conformidad con los lineamientos establecidos dentro de los límites constitucionales; y elaborar los proyectos de presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República y sus modificaciones (artículo 31 incisos c) y d).

 En el artículo 31 se establece que uno de los objetivos del subsistema de presupuesto es presupuestar los recursos públicos según la programación macroeconómica, de modo que el presupuesto refleje las prioridades y actividades estratégicas del Gobierno, así como los objetivos y las metas del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública. De tal forma, para responder a ese objetivo, a partir del artículo 33 se establecen las etapas del proceso de formulación del presupuesto.

 Según el artículo 33, ese proceso inicia con la planificación operativa que cada órgano y entidad, que debe realizar en concordancia con los planes de mediano y largo plazo, las políticas y los objetivos institucionales definidos para el período. Luego, el artículo 34 dispone que el titular de cada ministerio y el de los sujetos incluidos en el inciso b) del artículo 1° será el responsable de presentar el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda.

 Conforme con el artículo 35, la Dirección General de Presupuesto Nacional analizará los anteproyectos de presupuesto y efectuará los ajustes necesarios de conformidad con la política presupuestaria y en estricto cumplimiento de los artículos 176 y 177 de la Constitución Política y, según el artículo 36, elaborará el proyecto de ley de presupuesto, que será presentado por el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, a conocimiento de la Asamblea Legislativa, a más tardar el 1° de setiembre anterior al año en que regirá dicha ley.

 Con base en las normas anteriores, la forma de llevar a cabo las modificaciones presupuestarias que el artículo 45 inciso b) de la Ley 8131 le permite efectuar al Poder Ejecutivo debe seguir la misma lógica del proceso presupuestario.

 Es decir, si conforme con la normativa antes citada, a la Dirección General de Presupuesto le corresponde analizar los anteproyectos de presupuesto, realizar los ajustes correspondientes y, posteriormente, elaborar el proyecto de ley de presupuesto que después será presentado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa, es lógico entender que a ese mismo órgano le corresponda tramitar las modificaciones presupuestarias que permite el artículo 45 inciso b) de la Ley 8131, para que, finalmente, el Poder Ejecutivo las efectúe, tal y como lo regula el Decreto Ejecutivo no. 32988.

 Una interpretación según la cual, la facultad de modificar el presupuesto pueda ser ejercida directamente por los órganos que deben formular sus anteproyectos de presupuesto y someterlos a conocimiento del Ministerio de Hacienda, irrumpiría con la lógica del proceso presupuestario y resultaría contraria a las normas que establecen las competencias de la Dirección General de Presupuesto Nacional, pues, de poco serviría que esa Dirección analice los anteproyectos si una vez aprobado el presupuesto, éstos pudieran modificarlo directamente en los términos permitidos por el artículo 45.

 Como ya se dijo, el artículo 45 inciso b) otorga la facultad de efectuar modificaciones presupuestarias al Poder Ejecutivo, y, si según el artículo 140 inciso 15) de la Constitución Política la tarea de enviar a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presupuesto Nacional es una atribución del Poder Ejecutivo, entendido como el Presidente de la República junto con el Ministro de Hacienda, la tarea de efectuar las modificaciones presupuestarias corresponde también a ambos jerarcas.

 El artículo 28 inciso e) de la Ley 8131 señala que le corresponde al Ministro de Hacienda, con el Presidente de la República, dictar los decretos relativos a la administración de los recursos financieros del Estado. Y, además, debe tenerse en cuenta que el artículo 121.1 de la Ley General de la Administración Pública, establece que los actos se llamarán decretos cuando sean de alcance general y acuerdos cuando sean concretos.

 Al respecto, hemos señalado de manera reiterada, que los actos administrativos se denominan acuerdos o decretos, respectivamente, según vayan destinados o no a un sujeto identificado. Es decir, los actos de alcance general, que no van destinados a un sujeto particular, y, de ahí, su carácter general, se emiten tomando la forma de decretos. (Dictámenes nos. C-015-1999 de 18 de enero de 1999, C-006-2004 de 9 de enero de 2004, C-252-2017 de 03 de noviembre de 2017, C-171-2021 de 17 de junio de 2021, PGR-C-097- 2025 de 26 de mayo de 2025, entre otros).

 Entonces, al ser una modificación presupuestaria un acto que no va dirigido a un sujeto particular, y, por tanto, ser un acto de carácter general, debe ser adoptado mediante un decreto ejecutivo.

 De tal forma, con base en lo expuesto hasta aquí, las modificaciones presupuestarias previstas en el artículo 45 inciso b) de la Ley 8131 deben ser efectuadas por el Poder Ejecutivo, entendido como el Presidente de la República junto con el Ministro de Hacienda, mediante un decreto ejecutivo.

 Pero, además, para sustentar esa interpretación, puede recurrirse a nuestra jurisprudencia administrativa y a la jurisprudencia constitucional.

 Sobre el tema de las modificaciones presupuestarias, con anterioridad hemos señalado que:

“El artículo 45 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos autoriza al Poder Ejecutivo a modificar la autorización presupuestaria, sin tener que recurrir a la Asamblea Legislativa. Una autorización que es excepcional, puesto que la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, y, por ende, su modificación es parte de la potestad legislativa. En tesis de principio, sólo la Asamblea Legislativa puede modificar la Ley de Presupuesto y, por ende, la autorización presupuestaria.

Ahora bien, la habilitación que otorga el artículo 45 no es ilimitada. Los límites que allí se establecen deben ser respetados por el Poder Ejecutivo al realizar cualquier cambio presupuestario. En ese sentido, vincula al Poder Ejecutivo.” (OJ-016-2008 de 26 de marzo de 2008).

 También, se ha explicado que antes de la emisión de la Ley 8131, en algunas leyes de presupuesto se autorizó al Poder Ejecutivo a efectuar ciertas modificaciones presupuestarias por medio de decreto, que esas autorizaciones fueron analizadas por la Sala Constitucional y que la posición de la Sala ya era conocida al momento de emitirse la Ley 8131. Por ello, lo señalado en los precedentes constitucionales debe observarse para interpretar lo dispuesto en el artículo 45 inciso b):

“En aplicación de este principio y del significado mismo del concepto de autorización, se podría deducir que el Presupuesto aprobado por el Poder Legislativo no puede ser modificado por el Ejecutivo. Una modificación ejecutiva implicaría que el Poder Ejecutivo puede variar el destino del gasto fuera de los supuestos constitucionales (artículo 180 constitucional). Se desnaturaliza el control parlamentario sobre el destino del gasto.

Empero, la práctica en Costa Rica muestra que las distintas Leyes de Presupuesto han autorizado al Ejecutivo a realizar determinadas modificaciones al destino de los fondos. La constitucionalidad de esta práctica ha sido cuestionada. La Sala en resolución N° 1716-90 de 27 de noviembre de 1990 la consideró inconstitucional. Manifestó el Tribunal:

«... Lo que no es posible desde el punto de vista Constitucional, es que ingresos incorporados o no mediante Decreto, no tengan especificado en el Presupuesto, cuál será su destino, pues en esta materia existe una reserva absoluta. En efecto, los gastos y su destino deben quedar expresamente autorizados por la Asamblea Legislativa, según lo dispuesto en el artículo 176, 178 a 180, en relación con el artículo 121, inciso 11, todos de nuestra Constitución Política. De esta forma, si la Asamblea Legislativa expresamente prevee, de qué forma gastará o qué destino dará a los ingresos que se incorporen en un futuro mediato, no se estarán vulnerando sus potestades, pues no se estarán destinando a ningún fin no autorizado en el Presupuesto, únicamente, se fortalece el concepto de Caja única, para reforzar la financiación de los gastos ya autorizados. No obstante, si no se especifica en el Presupuesto qué destino se le dará a esos ingresos, la Asamblea estaría otorgando una autorización en blanco al Ejecutivo para gastar, la cual no es posible ni aún por delegación expresa, por ser contraria a los artículos 9, 121, inciso 11, 178, 180 párrafo final, y lógica del 125, todos de la Constitución Política... son inconstitucionales las normas... en la medida en que permitan al Ejecutivo burlar el control de la Asamblea en materia de gastos, lo cual equivaldría en el fondo a autorizar al Poder Ejecutivo a dictar un presupuesto por aparte y sin control, haciendo innecesarias las reformas o modificaciones al Presupuesto Ordinario, o la emisión de presupuestos extraordinarios...Si no puede el Ejecutivo ni ejercer el derecho de veto en materia presupuestaria, mucho menos puede pretender ser el que dicte el Presupuesto, delegación que no puede hacerse en virtud de la Ley. La Asamblea Legislativa, es entonces, la única que como se dijo puede mediante su aprobación o no, indicar el destino de los gastos, pues es la llamada a limitar la acción de los poderes públicos en el uso y disposición de los recursos del Estado...Normas...números 46, 48, -los cuales no serían inconstitucionales si el traspaso se realiza en una misma partida- y 49 son inconstitucionales, en la medida en que se estaría de una manera implícita, pero muy clara, autorizando al Ejecutivo a crear partidas, o a variar el destino de los gastos ya autorizados, burlándose con ello, el control constitucional de la Asamblea Legislativa en ésta materia. Únicamente en los casos citados y bajo las condiciones previstas en el párrafo final del artículo 180, ya citadas, puede el Ejecutivo variar el destino de una partida... .» (el realce no es del texto original).

Es posible, entonces, que el Poder Ejecutivo mediante decreto ejecutivo modifique el destino de los recursos, en tanto se trate de la misma partida. La posibilidad de modificación por el Ejecutivo se amplía en la sentencia N°7598-94 de 11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994, en que se resuelve que:

«Con base en el criterio jurisprudencial anteriormente expuesto, no son inconstitucionales las normas contenidas en los párrafos a) y b) del artículo 12, inciso 14, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, en el tanto la autorización que se otorga al Poder Ejecutivo para que mediante decreto transfiera recursos entre las partidas aprobadas, se realice dentro de un mismo programa, porque en este caso no se estaría lesionando la competencia que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa en la autorización de los gastos y su destino.» El énfasis no es del original.

Se permiten transferencias pero dentro de un mismo programa. A contrario sensu, podría decirse que resulta inconstitucional que el Poder Ejecutivo por Decreto realice transferencias entre programas presupuestarios.

Por otra parte, siguiendo la jurisprudencia constitucional se ha legislado que cuando se trate de transferencias entre programas presupuestarios, la modificación debe ser sometida a aprobación legislativa. Puesto que al emitirse la Ley de Administración Financiera era ampliamente conocida la posición de la Sala respecto de la modificación del Presupuesto por el Ejecutivo, no puede interpretarse que pretenda prohibir al Ejecutivo las transferencias entre partidas. Antes bien, al disponer que las modificaciones no previstas expresamente corresponden al Ejecutivo, está permitiendo que este Poder proceda a hacer transferencias entre partidas de un mismo programa.” (OJ-051-2003 de 27 de marzo de 2003. Reiterado en los pronunciamientos nos. OJ-121-2007 de 13 de noviembre de 2007, OJ-016-2008 de 26 de marzo de 2008, OJ-116-2019 de 12 de setiembre de 2019, C-181-2018 de 1° de agosto de 2018, C-150-2023 de 1° de agosto de 2023).

 En la opinión jurídica transcrita y en los demás pronunciamientos citados se asume que la facultad dispuesta en el artículo 45 inciso b), el Poder Ejecutivo la puede ejercer mediante un Decreto Ejecutivo. Pero, además, la Sala Constitucional ha señalado expresamente que:

“Cabe advertir, en todo caso, que cuando válidamente las normas consultadas u otras similares autorizan a Ministerios o Ministros para disponer de determinadas materias mediante decreto ejecutivo, esa autorización se debe entender otorgada al Poder Ejecutivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 Constitucional.” (Voto 1716-1990 citado).

 Luego, en el voto 7598-1994, también citado anteriormente, se dijo que:

“De conformidad con la sentencia No. 1716-90 citada, es necesario precisar, en relación con las normas que se impugnan, que la facultad que otorga no puede entenderse conferida al Ministerio de Hacienda, sino al Poder Ejecutivo, según dispone el artículo 140 de la Constitución Política. Con base en el criterio jurisprudencial anteriormente expuesto, no son inconstitucionales las normas contenidas en los párrafos a) y b) del artículo 12, inciso 14, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, en el tanto la autorización que se otorga al Poder Ejecutivo para que mediante decreto transfiera recursos entre las partidas aprobadas, se realice dentro de un mismo programa, porque en este caso no se estaría lesionando la competencia que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa en la autorización de los gastos y su destino.

(…)

El artículo 12, incisos 23 párrafo final, 25 y 36 de las Normas de Ejecución del Presupuesto, autoriza al Ministerio de Hacienda a modificar mediante decreto ejecutivo (que en caso de los programas del Ministerio de Educación Pública requiere un decreto conjunto de estos dos Ministerios), la relación de puestos de servicios especiales, la de los programas del Ministerio de Educación Pública números 505, 506, 507 y 508 y la del programa número 081 del Servicio Exterior. Es importante indicar que esas normas generales regulan materia presupuestaria porque se refieren a las relaciones de puestos incluídas en el presupuesto. Sin embargo, otorgan al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Educación Pública (a este último en relación con sus programas) la facultad de variar, mediante decreto, esas relaciones de puestos. A este punto, es necesario precisar que dicha facultad no puede entenderse conferida a esos Ministerios, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 de la Constitución Política, corresponde al Poder Ejecutivo (ver resolución No.1716-90). Ahora bien, el que se confiera al Poder Ejecutivo la facultad de variar las relaciones de puestos incluídas en el presupuesto, implica que se podrán modificar partidas presupuestarias debidamente aprobadas. En consecuencia, con base en la jurisprudencia citada en el Considerando anterior, la Sala considera que no son inconstitucionales las normas que aquí se impugnan si las variaciones en las relaciones de puestos operan dentro de un mismo programa.”

 Y, por último, el voto no. 6240-1993 de las 14 horas de 26 de noviembre de 1993 es particularmente importante porque señala que la presentación del presupuesto es una competencia reservada al Presidente y al Ministro de Hacienda y que, la modificación de lo presupuestado no puede llevarse a cabo por un acto administrativo dictado por el jerarca de una dirección:

VIII.- La Constitución también le impediría a la Dirección de Hidrocarburos preparar su propio presupuesto de ingresos y de gastos, labor reservada al Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro de Hacienda, art.140 CP) por el artículo 177 de la constitución; y estaría ausente la función de tutela de la Asamblea Legislativa sin cuya aprobación esos gastos no podrían girarse.

Al respecto, el artículo 180 de la Constitución es claro en cuanto declara que los agentes del Estado ven limitadas sus atribuciones por lo dispuesto en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.

(…)

Es entonces por medio de nuevas leyes que se puede modificar el contenido de lo presupuesto y no por actos administrativos dictados por el jerarca de la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio.”

 III. CONCLUSIÓN.

 Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

 1. Las modificaciones presupuestarias previstas en el artículo 45 inciso b) de la Ley 8131 deben ser efectuadas por el Poder Ejecutivo, entendido como el Presidente de la República junto con el Ministro de Hacienda, mediante un decreto ejecutivo.

 2. No es legalmente viable considerar que de conformidad con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 45 de la Ley 8131, es posible disponer modificaciones presupuestarias por medio de una resolución administrativa u otro instrumento de menor rango normativo que un decreto ejecutivo, de forma tal que puedan ser aplicadas directamente por los órganos del Presupuesto Nacional.

 De usted, atentamente,

      Elizabeth León Rodríguez

      Procuradora

ELR/ysb

Cód. 2962-2026