Opinión Jurídica : 051 - del 13/10/1997

O.J.-051-97

13 de octubre de 1997

Lic. José Luis Araya Alpízar

Director General

Ministerio de Hacienda

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio AJ-283-97 de 18 de setiembre último, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Consultivo en relación con el procedimiento utilizado por la Asamblea Legislativa para aprobar una revaloración de salarios para sus empleados, así como respecto de la obligación del Poder Ejecutivo de dar cumplimiento a esa revaloración.

   Remite Ud. documentación relativa al cruce de comunicaciones que ha tenido lugar entre ese Ministerio y la Asamblea Legislativa en torno a este asunto, así como el criterio de la Asesoría Legal de la Dirección de Presupuesto. En este criterio se señalan como antecedentes de la discusión el hecho de que en el Presupuesto Ordinario para el año 1997, la Comisión de Asuntos Hacendarios aprobara una moción para dar contenido económico a una revaloración de 5.000 colones mensuales al salario base de los empleados legislativos, con vigencia a partir de enero de 1997. Este aumento es adicional al que el Poder Ejecutivo decretó por concepto de aumento en el costo de vida. Relata que ante una solicitud de la Dirección de Presupuesto, el Secretario General de la Asamblea manifestó que el aumento había sido aprobado por el Plenario Legislativo al estar incorporado en la Ley de Presupuesto para 1997. Ante lo cual el Ministerio de Hacienda hizo observaciones sobre el procedimiento utilizado para aprobar la revaloración de referencia. Luego de exponer los antecedentes, señala que el punto en discusión es si "la simple inclusión de una partida en el Presupuesto Nacional, conlleva el mandato inequívoco de realizar el gasto, aunque no se haya cumplido para dicho trámite con lo establecido por el ordenamiento jurídico". Al efecto, agrega que, en el trámite seguido para aprobar la revaloración, la Asamblea no se ajustó a lo dispuesto en el artículo 209 del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa. El acuerdo que ordena dar cumplimiento al pago de la revaloración deja al margen el que se trata de una obligación a cargo del Tesoro Público, que no contó previamente con la autorización del Poder Ejecutivo conforme lo preceptúa el artículo 122 de la Constitución Política. Estima que, ante esas irregularidades, lo procedente es que lo aprobado por el Plenario sea remitido a la Dirección de Presupuesto, para continuar con el trámite previsto en los artículos 177 de la Constitución Política y 209 del Reglamento Interno. El primero de dichos artículos faculta a Presupuesto para modificar los anteproyectos formulados por la Asamblea Legislativa, pudiendo reducir o suprimir las partidas del anteproyecto. Así las cosas, concluye que la Asamblea no se ajustó al procedimiento porque en vez de comunicar a la Dirección de Presupuesto, comisiona al Departamento de Recursos Humanos para que coordine con la Dirección General de Informática para la aplicación del acuerdo, así como el de la revaloración general para el primer semestre, la cual ya había sido aplicada. Utilización de un procedimiento diferente porque la Asamblea incluyó en el Presupuesto el contenido para el pago del aumento salarial, aprobando el Plenario posteriormente la retribución, sin cumplir con comunicación del acuerdo a la Oficina de Presupuesto, para que ésta estudiara y preparara el Proyecto de Presupuesto correspondiente que incluyera dichos gastos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 177 y 176 de la Carta Política. Considera que se ha violentado el artículo 122 de esa Carta.

   Puesto que la solicitud de consulta concierne directamente al Poder Legislativo, mediante oficio de 26 de setiembre siguiente, se dio audiencia al Directorio Legislativo. En oficio PSDL-304 de 6 de octubre de 1997, de la Primera Secretaría de la Asamblea Legislativa, se evacua la citada audiencia. Señala la Secretaría que mediante el artículo 7 de la ley N. 7652 de 29 de noviembre de 1996 se aprobó la Relación de Puestos de Sueldos para Cargos Fijos del Gobierno Central para el Ejercicio Económico de 1997, cuyo Título 101 contempla el salario base de los funcionarios legislativos. Por medio de la Modificación al Presupuesto, Ley N. 7662 de 1° de abril de 1997, se incluyó en las Disposiciones Varias, articulo 4, inciso J) una autorización a la Dirección General de. Informática del Ministerio de Hacienda para que aplique el monto del salario base aprobado en la Relación de Puestos del Título 101-Asamblea Legislativa". Luego, el Directorio Legislativo, en Sesión N. 123-97 de 5 de agosto del presente año, acordó "Ejecutar" lo dispuesto por la Ley N. 7662 en relación con el incremento de cinco mil colones retroactivo al 1° de enero de 1997, del salario base de los servidores legislativos. Acuerdo que se fundamentó en lo dispuesto en el artículo 209 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, norma de rango constitucional. Señala que el Directorio Legislativo realizó una profunda reestructuración, variando tanto el Manual Descriptivo de Clases de Puestos como las funciones asignadas, y por consiguiente, la escala salarial de la Asamblea; por lo que tenía que ajustarse el salario base de las diferentes categorías. Agrega que las facultades de la Asamblea Legislativa en materia salarial de sus servidores fueron avaladas por la Sala Constitucional en su resolución N. 550-91 de 15 de marzo de 1991. Criterio que ha sido compartido por la Procuraduría General de la República. Agrega que los diputados pueden proponer adiciones y modificaciones a las normas presupuestarias, con el límite señalado en el artículo 179 de la Constitución Política. Límite que se respetó para el Presupuesto de 1997, por lo que el Presupuesto es ley y "por tanto todos y cada uno de sus rubros". De allí que estime que la Relación de Puestos de Sueldos de la Asamblea Legislativa para el año 1997, es "de cumplimiento obligatorio para la Dirección General de Presupuesto, al constituirse en parte del ordenamiento jurídico vigente, al haber sido aprobado por Ley de Presupuesto". La voluntad de la Asamblea se encuentra manifestada en dos leyes de la República que son de acatamiento obligatorio para el Ministerio de Hacienda, según lo prescrito en el artículo 129 de la Constitución. En cuanto al artículo 209 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se afirma que no ha sido transgredido porque le otorga al Plenario una atribución de competencia que deriva de la Constitución, en su condición de máximo órgano de decisión de ese Poder, lo cual se cumplió al aprobarse la Ley. Y para cumplir con las exigencias del Ministerio de Hacienda, el Plenario Legislativo, mediante Acuerdo N. 3094, publicado en La Gaceta de 25 de setiembre de 1996, ratifica el Acuerdo tomado por el Directorio Legislativo en la sesión de 5 de agosto anterior. Se finaliza indicando que "en razón de que ha venido siendo mencionado para socavar la voluntad legislativa que, la actuación del Poder Legislativo no se enmarca, para el caso en concreto, en lo dispone (sic) el artículo 122 de la Constitución Política, ya que el proceder de la Asamblea Legislativa está regulado dentro de las atribuciones conferidas tanto en la Constitución Política, el Reglamento y la Ley".

   Adjunta el Directorio el criterio de la Asesoría Legislativa, oficio N. AS. Leg. 704 de 6 de octubre de 1997, en el cual se señala que la partida presupuestaria para hacer frente a ese aumento salarial estaba contenida en el anteproyecto de presupuesto de la Asamblea Legislativa y que el proyecto fue sometido a discusión con el procedimiento establecido al efecto. Además, se agrega que la Asamblea puede incluir modificaciones al proyecto de presupuesto preparado por el Ministerio de Hacienda con los únicos límites de los artículos 176 y 179. Pero que en lo relativo al rubro indicado "los señores diputados no modificaron ni adicionaron, el rubro en cuestión, sino que se encontraba incluido, desde su origen, la modificación que técnicamente se hacía necesaria, por lo que pasó por todos los trámites constitucionales que corresponden a la aprobación de una ley de acatamiento obligatorio, como lo es el Presupuesto Nacional". Por lo que considera que no asiste fundamento al "desacato" de cumplir "una ley de acatamiento obligatorio y desobediencia hacia los miembros del Primer Poder de la República, desplegada por la Dirección General de Presupuesto".

   Vistos los puntos en discusión, estima la Procuraduría que la consulta plantea la necesidad de precisar cuándo surge a la vida jurídica la obligación del Estado de cubrir el incremento salarial que nos ocupa y los efectos jurídicos de la inclusión de una partida presupuestaria en la Ley de Presupuesto. El punto es si para incluir una partida presupuestaria dando contenido económico a un gasto, la obligación correspondiente debe haber nacido antes a la vida jurídica, sea que para poder incluir la partida que ampara el aumento a los empleados legislativos, debía existir antes el acuerdo de la Asamblea Legislativa ordenando tal aumento. O si, como lo sostuvo la Asamblea en el cruce de comunicación con ese Ministerio y lo afirmaron varios señores diputados al discutir este punto, la inclusión de la partida presupuestaria con la previsión del gasto hacía nacer en los empleados el derecho al referido aumento.

A-. EL PRESUPUESTO ES AUTORIZACIÓN DE GASTO

   Si bien en nuestro sistema jurídico no puede discutirse que el Presupuesto es una ley, "formal y material", es también inobjetable que esta Ley tiene un contenido y alcance preciso, referido particularmente al gasto, aspecto que tiene relación con el punto generador de conflictos en el presente caso, puesto que se le ha atribuido al Presupuesto el de ser fuente de obligaciones económicas.

1-. Necesidad de diferenciar entre fuente de las obligaciones y fuente del gasto

   La correcta solución de este punto requiere recordar que existe una diferencia entre fuente jurídica del gasto, la Ley de Presupuesto, y fuente de las obligaciones a cargo del Estado. Esta última fuente puede ser una ley, una sentencia, contrato o acto administrativo. No puede olvidarse, al efecto, que el Presupuesto es una autorización para gastar, que no origina obligaciones a cargo del Estado. Es clásico ya lo expresado por Rodríguez Bereijo sobre esta diferenciación:

"... no debe confundirse el concepto de gasto público con el de obligación pecuniaria del Estado. Gasto público es toda salida en el Presupuesto, por contraposición al ingreso público, que constituye una "entrada". Y puesto que la existencia de obligación del Estado es, por lo general, previa al gasto mismo, porque las obligaciones o deudas del Estado no nacen de la consignación del crédito correspondiente en el Presupuesto, puede darse perfectamente que exista una obligación del Estado sin que pueda hablarse todavía de un gasto público. Por otra parte, hay que advertir que no todo gasto público presupone ni implica la existencia de una deuda pecuniaria del Estado, como ocurre, por ejemplo, en el caso de las subvenciones cuando éstas son discrecionales y no obligatorias para la Administración...". A, RODRÍGUEZ BEREIJO, Derecho Presupuestario, Editorial Tecnos, Madrid, 1970, pp. 201-202.

   Agrega el autor:

"En materia de gastos públicos -al contrario de lo que ocurre respecto de los ingresos-, la Ley de Presupuesto tiene un valor y significación netamente jurídicos: supone una autorización del Legislativo al Gobierno para disponer de los créditos dentro de los límites establecidos en la consignación presupuestaria correspondiente. Pero las obligaciones del Estado; que dan lugar al gasto público no nacen de la autorización presupuestaria, sino de actos o hechos que son exteriores, ajenos a la Ley de Presupuestos..." ibid. pp. 208-209.

   Se sigue de lo expuesto que el nacimiento y existencia de las obligaciones del Estado no dependen de la existencia de una autorización presupuestaria del gasto, sino de la norma, acto o hecho que constituye su fuente.

   Pero, ¿esa fuente de las obligaciones debe ser anterior a la autorización del gasto? Este punto ha sido objeto también de análisis por la doctrina presupuestaria en orden a los efectos jurídicos de la Ley de Presupuesto. Al efecto, se afirma que, respecto de las obligaciones del Estado nacidas después de la aprobación de la Ley de Presupuesto, ésta tiene como efecto posibilitar su nacimiento, de modo que, si no hay inclusión en el estado de gastos de la partida correspondiente, no podría originarse una obligación a cargo del Estado. Tal es la regla general en tratándose de las obligaciones contractuales, que son absolutamente nulas cuando la Administración procede a contraerlas sin contar con la correspondiente autorización presupuestaria, por así disponerlo el ordenamiento jurídico. Igual sucede con ciertos actos administrativos (nombramientos). Pero esta conclusión no sería válida en tratándose de una sentencia o de una ley.

   Por el contrario, si la obligación es anterior a la Ley de Presupuesto (ley, sentencia o un acto administrativo con rige hacia el futuro), el efecto de la Ley de Presupuesto es determinar su exigibilidad, sin posibilidad alguna de actuar como condición de validez de la obligación. Es por ello que se afirma que la decisión administrativa que da origen a la obligación del Estado:

"...se produce al margen del Derecho Presupuestario y consecuentemente éste no influye para el nacimiento de la obligación... "J.M, QUERALT-C, LOZANO SERRANO, G, CASADO OLLERO, J.;. TEJERIZO LÓPEZ: Curso de Derecho Financiero y Tributario, Tecnos, 1995, Madrid, p. 672.

   Expresión que debe entenderse en el sentido de que el nacimiento de las obligaciones a cargo del Estado es independiente de que se haya consignado un crédito presupuestario que fundamente su posterior pago. La obligación será, pues, perfecta y válida si se ha atenido al procedimiento o normas jurídicas que habilitan para la emanación del acto creador, con prescindencia del crédito presupuestario. Su pago, por el contrario, no podrá tener lugar si no existe crédito presupuestario que lo autorice. Es, en ese sentido, que el Presupuesto es condición de exigibilidad de las obligaciones nacidas a cargo del Estado.

2-. La Ley de Presupuesto no origina un derecho al aumento

   Dada la distinción entre fuente de las obligaciones y fuente del gasto, debe necesariamente concluirse que la consignación del crédito presupuestario en la Ley de Presupuesto no genera un derecho de crédito en favor del particular. Por lo que no es admisible que se pretenda que basta la inclusión de la partida en la Relación de Puestos de la Asamblea Legislativa para que surja en los servidores legislativos el derecho al aumento que nos ocupa. Se hace, entonces, necesario un acto que dé origen a ese derecho. Acto que normalmente correspondería al Directorio Legislativo como jerarca de la Asamblea, si no fuera porque el artículo 209 del Reglamento Interior dispuso:

"El Directorio, al organizar el servicio de la Asamblea, propondrá a ésta, para su aprobación, la retribución que a cada uno de los empleados correspondiere, comunicando luego las asignaciones fijadas a la Oficina de Presupuesto para los efectos del artículo 177 de la Constitución Política".

   De conformidad con ese artículo, el salario de cada uno de los empleados, suponemos que en realidad se refiere a las clases, es propuesto por el Directorio al Plenario. De modo que el derecho a determinado salario surge una vez que la Asamblea lo haya aprobado definitivamente. Es, entonces, un acto del Plenario, cuya naturaleza es administrativa, el que origina la obligación a cargo del Estado y da nacimiento a un derecho subjetivo de los empleados de cada una de las clases a recibir la remuneración correspondiente. Obligación que será exigible una vez que se cuente con la autorización presupuestaria del gasto.

   En orden a la competencia, a pesar de que la política salarial es potestad del Poder Ejecutivo, a quien corresponde definir en qué se invierten los ingresos del Estado, es lo cierto que la Sala Constitucional en su resolución N. 550-91 de 15 de marzo de 1991, señaló que corresponde al jerarca de cada Poder fijar los salarios, gastos de representación y otros rubros salariales dentro de las disponibilidades presupuestarias. Lo que significa un reconocimiento de la facultad del Poder Legislativo para fijar los salarios de los servidores legislativos, con independencia del Poder Ejecutivo, por ende, para emitir actos que generen obligaciones a cargo del Estado. De allí que, dado lo resuelto por la Sala Constitucional, no podría considerarse que esta norma 209 constituya un acto de arrogación de las potestades propias del Poder Ejecutivo.

   Volviendo al aumento que nos ocupa, es de señalar que la Asamblea Legislativa consideró que no era necesario cumplir el procedimiento del artículo 209, porque al incluir la partida presupuestaria habría originado en sus empleados el derecho al aumento, lo que revela una confusión en cuanto al alcance y efectos de la Ley de Presupuesto. Posición que todavía se mantiene en el oficio de contestación de la audiencia del 6 de octubre último. Esto explica que los acuerdos tomados no utilicen la expresión "conceder", "reconocer" un aumento o alguna de otra de las que se utilizan normalmente para tal fin. Antes bien, se emplea el término "ejecutar", como si anteriormente existiera un acuerdo de aumento. ¿El empleo de estos términos, significa que no existe acuerdo legislativo de aumento? La respuesta es necesariamente negativa. Existe una clara manifestación de voluntad de los órganos legislativos competentes, expresados en sus respectivos actos, de acordar el aumento de referencia. Por lo que debe entenderse que lo aprobado por el Directorio Legislativo en la Sesión N. 123-97 de 5 de agosto de 1997 constituye la proposición a que se refiere el artículo 209 del Reglamento interno. Asimismo, existe acto definitivo acordando el mencionado aumento, según se deriva del acuerdo tomado por el Plenario Legislativo en la Sesión N. 64 del 4 de setiembre del presente año, a cuyo tenor dispuso:

"Ratificar el acuerdo tomado por el Directorio Legislativo en el artículo 26 de la sesión N. 123-97 del 5 de agosto de 1977, que dice:

"Ejecutar lo que dispone la, Ley- 7662 modificación de la Lev N. 7652 y primer presupuestó extraordinario para 1997, disposiciones vanas (inciso j) referente al incremento de 5000 (cinco mil colones) retroactivos al 1° de enero de 1997, a los salarios base de los servidores de la Asamblea Legislativa. Comisionar al Departamento de Recursos Humanos, la coordinación con la Dirección General de Informática, para la aplicación efectiva de este acuerdo, así como de la revaloración general del primer semestre de 1997".

    Por lo que, conforme los principios antes expuestos, considera la Procuraduría que ese Acuerdo N. 3094 origina el derecho de los servidores legislativos al incremento salarial a que se refiere la consulta.

B-. COMPETENCIA DE PRESUPUESTO NACIONAL

   Se cuestiona a la Dirección de Presupuesto la legalidad del aumento salarial, decidido por la Asamblea Legislativa, en cuanto no se siguió el procedimiento establecido por el artículo 209, ya que la partida presupuestaria se incluyó con anterioridad al reconocimiento del aumento, por una parte y porque habría violación de las potestades que la Constitución y la Ley atribuyen a esa Dirección, por otra parte.

1-. El procedimiento seguido por la Asamblea

   Si tomamos en cuenta que la decisión definitiva de realizar el aumento salarial fue tomada por el Plenario Legislativo, a propuesta del Directorio, no podría alegarse violación a la norma reglamentaria en orden al nacimiento de la obligación del Estado. La duda estriba en el hecho de que no se comunicó a la Dirección de Presupuesto para que incluyera las partidas correspondientes en un proyecto de Presupuesto.

   Es de señalar que la disposición en efecto, según la cual acordado un aumento, el Directorio comunicara a la Oficina de Presupuesto los aumentos, "para los efectos del artículo 177 de la Constitución Política" parte de la inexistencia de una partida presupuestaria que permita dar cumplimiento a la obligación contraída. La comunicación tiene por objeto que la Dirección de Presupuesto proceda a incluir las partidas presupuestarias que sean necesarias para tal fin. El supuesto es que la obligación antecede a la autorización del gasto por la Ley de Presupuesto. Es decir, una obligación contraída antes de la aprobación presupuestaria. Al no contarse con ésta, se requiere la inclusión en el proyecto de presupuesto que debe formular la Dirección de Presupuesto. Empero, ¿puede el aumento ser posterior a la autorización presupuestaria? Estima la Procuraduría que del texto del artículo 209 no puede derivarse una prohibición de realizar incrementos salariales con posterioridad a la autorización presupuestaria, así como tampoco una prohibición para que la Ley de Presupuesto prevea gastos referidos a obligaciones no surgidas. La Ley de Presupuesto es autorización de gasto, que puede referirse a obligaciones ya contraídas (respecto de las cuales es una condición de exigibilidad) o bien obligaciones que se contraerán durante el ejercicio fiscal. Si se concluyera que la obligación tenía que anteceder la inclusión de la partida, tendríamos que al incluir la partida -sin existir la obligación- la Ley de Presupuesto es inválida, lo cual carece de sentido, puesto que no existe ninguna norma constitucional que establezca un límite con ese contenido. Luego, en lo que se refiere propiamente al artículo 209 del Reglamento, porque como se desprende de lo arriba indicado, la comunicación que dispone tiene como objeto que la Dirección de Presupuesto incluya las "asignaciones fijadas" por el Plenario Legislativo en el proyecto de Presupuesto y se posibilite, entonces, su posterior ejecución. Pero, de su contenido no puede derivarse el establecimiento de un límite a la Asamblea tendiente a prohibirle acordar un aumento para el cual existe partida presupuestaria. La competencia para decidir es de la Asamblea y la comunicación sólo tiende a permitir la ejecución de lo que ésta resuelva. Partida que en el presente caso, según se nos informa, no fue producto de una adición de los diputados sino que ya estaba contenida en el anteproyecto de Presupuesto de la Asamblea, por lo que fue conocida por la Dirección de Presupuesto. Es de advertir que aun cuando no fuere cierto esa inclusión en el anteproyecto de presupuesto de la Asamblea y que, por el contrario, fuera incluida por la Subcomisión de Hacendarios, a pesar de las facultades que el artículo 177 reconoce a la Dirección de Presupuesto y el carácter técnico que debe tener la formulación presupuestaria, es lo cierto que en nuestro sistema la Asamblea conserva todavía fuertes competencias en materia presupuestaria, al punto que puede modificar el proyecto de Presupuesto, con el sólo límite establecido en el artículo 179 de la Constitución Política.

   Debe concluirse que para el incremento en examen no era necesario cumplir con la comunicación referida, por cuanto ya existía una partida presupuestaria que autorizaba el gasto correspondiente a este aumento. Resultaría ilógico que si ya existe una aprobación presupuestaria, deba iniciarse un procedimiento tendiente a dar contenido presupuestario a la obligación, puesto que la ejecución de ésta ya tiene contenido, a menos que lo que se pretendiera es que -a pesar de la autorización presupuestaria existente- la Dirección de Presupuesto pudiera diferir el cumplimiento de la obligación o en su caso, reducir el monto de lo presupuestado. Recordemos que tanto en uno como en otro supuesto, dado el acuerdo legislativo, el no presupuestar los créditos necesarios o no hacerlo en el monto requerido no hace desaparecer la obligación a cargo del Estado y, por ende, el derecho de los funcionarios legislativos al referido incremento,... a menos que se parta de que es la autorización presupuestaria la fuente del derecho, como ha sido considerado, erróneamente, por la Asamblea Legislativa.

   Por demás, resulta evidente que si existía partida presupuestaria que amparara el aumento, la decisión de incrementar los salarios en el monto indicado se produce "dentro de sus disponibilidades presupuestarias". Lo que impide considerar que respecto de esa ley la Asamblea se haya excedido en el ejercicio de sus competencias, aun cuando pueda estimarse que se aparta de los objetivos de la política financiera del Estado, particularmente en materia de salarios a los funcionarios públicos.

2-. El deber de cumplimiento

   Consulta la Dirección de Presupuesto si debe dar cumplimiento a la revalorización de salarios acordada por la Asamblea Legislativa. Parte, al efecto, de que al no ajustarse la Asamblea Legislativa al procedimiento establecido en el artículo 209 y haber imposibilitado a la Dirección de Presupuesto el ejercicio de sus competencias, se ha infringido el principio de legalidad y el de separación de funciones.

   De conformidad con lo expuesto, tendríamos que la no ejecución del incremento a los servidores legislativos se fundaría en que éste violenta disposiciones constitucionales y legales. Lo que obligaría a plantearse si el Ministerio de Hacienda y concretamente, la Dirección de Presupuesto Nacional tiene potestades suficientes para -controlar la constitucionalidad y legalidad de actos que reconozcan obligaciones.

   Es claro, sin embargo, que una potestad de control de la constitucionalidad de actuaciones legislativas y administrativas no le ha sido confiada al Ministerio de Hacienda. La alegación de que se violentan las potestades atribuidas a la Dirección de Presupuesto Nacional por el artículo 177 no es válidamente el fundamento para no ejecutar el acuerdo legislativo de referencia. De estimarse que ese acuerdo violenta la Constitución Política, lo procedente sería comenzar las gestiones al interno del Poder Ejecutivo para que éste determine si solicita a la Procuraduría General de la República que valore la procedencia de una Acción de Inconstitucionalidad contra lo actuado.

   En cuanto al control de legalidad, cabe recordar que corresponde al Ministerio de Hacienda, por medio de sus diferentes órganos, ejercer control sobre; la ejecución del presupuesto. Como indicó esta Procuraduría en el dictamen N. 130-88 de 9 de agosto de 1988, ese control está referido a las "operaciones de realización del gasto público". En virtud de ese control, puede determinar si el compromiso de gasto se ha producido con arreglo a la legislación que lo regula y caso contrario, faculta a objetar la decisión adoptada. Pero, ese control no afecta el acto substancial que establece y hace nacer la obligación, sino la disposición o compromiso del gasto. De modo que la potestad de control no afecta la obligación derivada del acuerdo legislativo. Tómese en cuenta que de admitirse el control presupuestario sobre la fuente de las obligaciones del Estado tendríamos que el Ministerio de Hacienda se convertiría en una especie de tutor de todo el resto de la Administración Central, por cuanto podría valorar la legalidad de toda norma o acto que sea fuente de obligaciones a cargo del Estado, impidiendo su ejecución. Posibilidad que no es admisible en virtud del principio de legalidad y de su corolario, las competencias son expresas.

   Al Ministerio de Hacienda y a la Dirección de Presupuesto no le ha sido confiado un control de los actos de la Administración Central que reconozcan derechos de contenido económico, pero sí le corresponde, por el contrario, verificar la regularidad de la ejecución presupuestaria, en sus distintas fases. Fases que no comprenden lo relativo al nacimiento de la obligación a cargo del Estado, porque precisamente la ejecución presupuestaria es un procedimiento que tiende a permitir el cumplimiento de esa obligación.

C-. EN CUANTO AL ARTÍCULO 122 CONSTITUCIONAL

   Afirma el Ministerio de Hacienda la inconstitucionalidad del incremento salarial a los empleados legislativos, por violación al artículo 122 de la Constitución Política. Es de advertir, sin embargo, que dicha inconstitucionalidad sería el producto de una interpretación aislada del Texto Fundamental, que desconoce la independencia funcional del Poder Legislativo, garantizada por la propia Constitución. Resulta indiscutible que la ley es fuente de obligaciones a cargo, pero también el Poder Legislativo puede contraer obligaciones producto de la función administrativa que accesoriamente ejerce, lo que se expresa, por ejemplo, en actos de nombramiento y contratos administrativos. La propia fijación de los salarios de sus empleados, reconocida por la Sala Constitucional, ejemplifica esa posibilidad de generar obligaciones que encuentra fundamento constitucional y legal.

CONCLUSIÓN:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Dada la diferencia entre fuente de las obligaciones y fuente del gasto, la inclusión de una partida en la Ley de Presupuesto no implica el nacimiento de un derecho en favor de los empleados legislativos. Se hacía necesario, entonces, que ese Poder emitiera un acto concediendo el incremento salarial de referencia.

2-. La comunicación a que hace referencia el artículo 209 del Reglamento de la Asamblea Legislativa tiene como objeto que se dote de contenido presupuestario al incremento salarial acordado por la Asamblea. Empero, esa necesidad de presupuestar no era necesaria en el caso que nos ocupa, por cuanto la Ley de Presupuesto Ordinario previo dicho incremento.

3-. Corresponde al Ministerio de Hacienda y a la Dirección de Presupuesto ejercer control sobre la ejecución del presupuesto. Empero, carecen de competencia para controlar la constitucionalidad y legalidad de las obligaciones a cargo del Estado y, concretamente, sobre el acuerdo que nos ocupa.

4-. Consecuentemente, la circunstancia de que estimen que una obligación ha sido contraía con violación de lo dispuesto en el artículo 209 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y de los artículos 177, 179 y 122 de la Constitución Política, no lo autoriza para no ejecutar la obligación contraída.

   De Ud. muy atentamente

Dra. Magda Inés Rojas Chávez

Procuradora Asesora

 CC. Directorio de la Asamblea Legislativa.

O.J.-051-97

FUNCIONARIO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. AUMENTO SALARIAL. PRESUPUESTO DE GASTOS. AUTORIZACIÓN DE GASTO INSTITUCIONAL.

   Mediante OJ-051-97 de 13-10-97, la Dra. Magda I. Rojas Chaves, Procuradora Asesora, dá respuesta a la consulta formulada por la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, en relación con el procedimiento utilizado por la Asamblea Legislativa para aprobar una revaloración salarial y respecto de la obligación del Poder Ejecutivo de cumplir ese incremento.

   En la Opinión se analiza la diferencia entre fuente de las obligaciones y fuentes del gasto. Se concluye, así que la inclusión de una partida política tendiente a dar contenido a un gasto implica el nacimiento de una obligación a cargo del Estado. Por consiguiente, la existencia de un contenido presupuestario no hacía necesaria la emisión de un acto concediendo el aumento. Acto que es regulado por el artículo 209 del Reglamento Legislativo, de acuerdo con el cual el incremento debe ser propuesto por el Directorio al Plenario, y una vez que éste decida comunica su decisión a la Dirección de Presupuesto para que incluya la partida en el próximo presupuesto. Estima la Procuraduría que esa comunicación tiene como objeto que se presupueste sus fondos, incorporación que no es necesaria cuando ya existe partida presupuestaria para tal fin. Por lo que la necesidad de presupuesto en el caso concreto no era necesaria; la obligación del Estado y el derecho de los servidores es posterior a la Ley de Presupuesto.

   La circunstancia de que se considere que la Asamblea Legislativa ha actuado inconstitucional e ilegalmente, no autoriza un incumplimiento de las obligaciones contraídas por el Estado, por cuanto no es la Dirección Presupuestaria ni el Ministerio de Hacienda los órganos competentes para ejercer control de constitucionalidad ni de legalidad sobre las obligaciones del Estado, aunque sí sobre la ejecución presupuestaria, es decir, el procedimiento para dar exigibilidad a las obligaciones ya contraídas.