Dictamen : 201 - del 21/10/1997

C-201-97

San José, 21 de octubre de 1997

Licenciado

Jorge Arturo Hernández Castañeda

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Seguros

S. D.

Estimado señor :

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio PE-97-0829, de 10 de julio de 1997, por medio del cual formula una consulta de carácter técnico-jurídico, relacionada con la naturaleza de un instrumento colectivo dirigido a regir las relaciones entre ese Instituto y los Agentes de Seguros a su servicio, y sobre la vigencia de éste.

El cuestionamiento formulado, tiene como motivo el procedimiento tan particular que dio origen a la formación de ese cuerpo normativo, pues en él se incorporaron tanto cláusulas provenientes de la voluntad de las partes (representantes patronales y sindicato, por vía de convención colectiva), como otras conciliadas dentro de un conflicto colectivo de carácter económico-social y, finalmente, un grupo de cláusulas impuestas imperativamente mediante un laudo arbitral en la etapa final del conflicto, que son las de mayor importancia para los efectos de la consulta. Estas últimas, incluso sufrieron modificaciones cuando se conoció en alzada del asunto por el Tribunal Superior de Trabajo.

Luego de hacer la exposición correspondiente, dentro de la que se mencionan sendos criterios jurídicos externados por asesores de esa Entidad, quienes atribuyen naturaleza de laudo arbitral al conjunto de normas destinadas a regir las relaciones con ese grupo profesional, se formula la consulta concreta, que expresa:

"... La Junta Directiva desea contar con el valioso análisis jurídico de la Procuraduría, en punto a la real naturaleza del instrumento que reguló o regula las relaciones laborales entre los agentes de seguros y el Instituto, determinando si se trata o trató de una sentencia arbitral o del dictado de una Convención Colectiva de Trabajo, y si tal instrumento se encuentra vigente y debe regir las relaciones de subordinación jurídicas entre agentes y el Instituto Nacional de Seguros". (el destacado es nuestro).

Con respecto a la indicada naturaleza de sentencia arbitral (laudo) que se le da en ese criterio jurídico, ha de agregarse que a juicio de los asesores legales, como implicación de ello, el instrumento colectivo perdió vigencia, a raíz del conocido dimensionamiento que hiciera la Sala Constitucional en su voto N.º 3285-92 (por vía de “adición y aclaración” a la sentencia N.º 1696-92), donde ordenó que todos los laudos arbitrales que se hubieren prorrogado automáticamente -como ocurrió con el que se dictó en el caso de los agentes de seguros- expiraban el 31 de diciembre de 1993.

Como dato de interés ha de indicarse que, en torno a la vigencia del instrumento colectivo emanado de los tribunales de trabajo, en el artículo 160 del documento en estudio, se expresó en primera instancia que : "La convención regirá por dos años a partir de la fecha DEL PRESENTE LAUDO ARBITRAL".; y que el Tribunal Superior, al pronunciarse sobre la referida cláusula, estableció que : "La cláusula 160 DEL CITADO LAUDO ARBITRAL debe confirmarse, ya que la costumbre y la realidad demuestran que el lapso apropiado EN ESTA MATERIA es de dos años, y también guarda armonía en este aspecto con la Convención Colectiva vigente a que se hizo referencia supra ". (el destacado y las mayúsculas no son del original).

Igualmente, y en lo que toca al resto del clausulado, interesa sobremanera transcribir los sostenido por el Tribunal Superior de Trabajo en el “Considerando” I de su resolución, en cuanto expresó que: "Las cláusulas que fueron conciliadas por las partes y refrendadas en el laudo arbitral que se atiende, deben integrarse junto con las demás cláusulas que no fueron denunciadas para su actualización por parte del Sindicato A. N. D. A. S., y se encuentran en vigencia actualmente; asimismo las cláusulas que se sometieron a resolverse en este laudo, por no haber acuerdo entre las partes, y que son las 21, 39, 70, 151 y 160 pasarán a formar parte de la convención colectiva de trabajo definitiva que regularán las relaciones de trabajo entre los Agentes de Seguros y el Instituto Nacional de Seguros, para lo cual se hará la comunicación respectiva al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para su depósito definitivo". (el destacado en nuestro)

Establecido lo anterior, y en orden a lo consultado, me permito manifestarle lo siguiente:

I.- CONSIDERACION PRELIMINAR:

Efectivamente, y como se apuntara en un inicio, el proceder de los Tribunales de Trabajo al conocer y resolver sobre el pliego de peticiones presentado por la representación de los agentes de seguros, se salió totalmente de los términos en que de acuerdo con la legislación y la doctrina, debe la autoridad judicial proceder ante estos asuntos, donde se somete a su decisión un clausulado sobre condiciones de empleo que previamente no se pudo negociar por las partes en su totalidad. Lo anterior lo sostenemos porque, efectivamente, existe una diferencia bien marcada entre la normativa laboral destinada a una profesión, que surge como producto de la negociación colectiva (en cualquiera de sus manifestaciones) y aquélla que, en vez de emanar de la voluntad de las partes, es impuesta imperativamente por la autoridad judicial.

II.NORMATIVA LEGAL DE INTERES:

Al respecto, nuestro Código de Trabajo es claro y contundente en distinguir los institutos de la convención colectiva (artículo 54 y siguientes), el llamado “convenio (o arreglo) conciliatorio. (que surge en la etapa de conciliación) y el laudo arbitral -estos dos últimos incluidos dentro del capítulo denominado “Del Procedimiento en la Resolución de los Conflictos Colectivos de Carácter Económico Social” (artículos 504 a 542 de su nueva numeración)-.

Además, interesa tener en cuenta que en el propio texto del numeral 56, inciso d) del Código, se expresa que: "Si transcurridos treinta días después de la solicitud hecha al patrono por el respectivo sindicato para la celebración de la convención colectiva, no hubieren llegado las partes a un acuerdo pleno sobre sus estipulaciones, podrá cualquiera de ellas pedir a los Tribunales de Trabajo que resuelvan el punto o puntos en discordia". (el destacado es nuestro). Cabe adelantar desde ya, que con esto último queda claro que, a partir de tal petición, la voluntad del tribunal (y no la de las partes) es la que en definitiva llega a fijar los términos en que deben quedar tales puntos.

Igualmente, debe tenerse en cuenta la disposición del numeral 534 ibídem, en cuanto expresa que, "La sentencia arbitral será obligatoria para las partes por el plazo que ella determine, que no podrá ser inferior a seis meses". (el destacado no es del texto).

III- LA DOCTRINA:

a) Al respecto es del caso hacer cita de Gómez, Gottschalk y Bermúdez, quienes al referirse al tema de la solución de los conflictos colectivos, al igual que la generalidad de los autores, hacen una clara distinción entre la convención y la sentencia colectivas. Incluso, y éste se convierte en el primer argumento de interés para la solución del punto en consulta, ubican a la sentencia colectiva (laudo arbitral en nuestro medio) en un nivel jerárquico superior que el de la convención colectiva, al expresar que ...el juicio arbitral substituye a las partes contratantes y elabora el reglamento colectivo que debería ser estipulado por ellas. Posee asimismo jerarquía superior a la convención colectiva, como fuente de derecho. No tiene el mismo valor jurídico que la convención colectiva, como ocurre en los sistemas que perfilan el arbitraje facultativo… (Gomes, Gottsclak y Bermúdez, Curso de Derecho del Trabajo., Cárdenas Editor y Distribuidor, México, 1979, pág. 875). Tal posición se reitera más adelante, cuando expresan que la sentencia colectiva, "Es, por tanto, fuente de jerarquía superior al contrato o convención colectiva, situándose, además, en plano inferior al de la ley". (op, cit., pág. 889).

También, interesa de dichos autores, su categórica opinión, en el sentido de que el juzgador, al dictar la sentencia colectiva, no suplanta la voluntad de las partes (que concurre en la convención), sino que asume una posición equiparable a la del legislador. En ese sentido, al tocar el tema de la "Naturaleza Jurídica de la Convención Colectiva", expresan que: "El juez de trabajo actuando en esa forma no substituye, como en general se piensa, la actividad de las partes; al contrario, actúa en forma primaria, como el legislador quiere que la relación de la vida social sea regulada por el modo prescrito en la propia sentencia". (op. Cit., pág. 897. Los destacados de esta transcripción, así como de las anteriores, no son del original).

b) Por su parte, interesa también tener en cuenta el pensamiento del maestro Guillermo Cabanellas, quien al referirse al tema de la "Naturaleza de la Sentencia Colectiva", entre otras ideas, sostiene que dicho instrumento es, "...un acto jurisdiccional que lleva en sí otro material, evidentemente, la sentencia colectiva no establece normas más que sobre los puntos objetos de controversia, en un sistema legislativo cualquiera; pues deja su órbita de acción principal al convenio colectivo, para que regule con mayor eficacia, sobre la base de acuerdos entre los integrantes de la profesión, las normas reglamentarias del trabajo". (Cabanellas, Guillermo, Tratado de Derecho Laboral., Editorial Heliasta S. R. L., Buenos Aires, 1989, T. III, Vol. 2, pags. 454 y 455).

También, y relacionado propiamente con lo que en doctrina se denomina .la envoltura. de estos instrumentos colectivos (elemento relacionado, entre otros aspectos, con su plazo -duración y terminación-), Cabanellas hace cita de otros autores que lo tratan en relación con este tipo de sentencias. Sobre el particular, expresa que: "Para Calamandrei, la sentencia colectiva, por así llamarla, tiene la duplicidad de aspectos que, en el campo del Derecho Substantivo, presenta el contrato colectivo. En la misma forma Salemi considera que la envoltura de la sentencia es de carácter jurisdiccional y legislativo su contenido”. (op. Cit. pág. 454).

Luego, y ésta consideramos que es la opinión doctrinaria más relacionada con la situación en consulta, Cabanellas al tratar el tema “Sentencia Colectiva y Convención Colectiva., en lo que interesa, expresa: “A juicio de Oliveira Vianna, las sentencias colectivas de los tribunales de trabajo, cuando son dictadas sobre condiciones laborales (justamente el objeto de las convenciones colectivas), se asimilan a éstas en sus efectos. Además, se confunden la sentencia colectiva y las convenciones colectivas, "pues aquélla no es otra cosa sino una convención colectiva, realizada por medio, o con la colaboración, de la autoridad pública". Pero de seguido, el eminente tratadista argentino desautoriza contundentemente la posibilidad -sostenida por el otro autor- de hacer esa equiparación entre ambos instrumentos, al expresar que: “Una sentencia colectiva, sin embargo, sólo en parte surte los mismos efectos que una convención colectiva; pues si la sentencia colectiva integrara (entiéndase, absorbiera), por su contenido, un convenio colectivo, dejaría éste de tener eficacia; como igualmente cesaría el arbitraje de realizar una función (perdería su razón de ser). La sentencia colectiva se refiere, indudablemente, a condiciones de trabajo, pero no a todas las condiciones de trabajo de un convenio colectivo; no substituye a los convenios colectivos, los completa (aunque con cláusulas propias de ella, independientes), ya que la reglamentación colectiva de las condiciones de trabajo no podría hacerse exclusivamente por sentencia colectiva". (Op. Cit. págs. 458 y 459. El destacado y lo escrito entre paréntesis no son del original).

Incluso, de seguido, el citado autor, y siempre dentro del tema relativo a la independencia de ambos institutos, agrega otro valioso elemento de distinción, que es el relacionado con su extensión. En lo que interesa, expresa que,: "... esta clase de sentencia ...rige para una serie de sujetos, sin que signifique un sustitutivo amplio de la convención colectiva... Así, la sentencia colectiva no resulta tan amplia en sus efectos como podría serlo una convención colectiva". (op. Cit., Págs. 458 y 459. El destacado y lo escrito entre paréntesis no son del original).

IV-ANALISIS DE LA SITUACION EN CONSULTA A LA LUZ DE LOS ANTERIORES ELEMENTOS:

Como puede observarse de todo expuesto hasta aquí, el producto que salió de las resoluciones judiciales en estudio, sólo puede ser calificado como una invención, consecuencia de una ignorancia manifiesta sobre la autonomía que caracteriza y, por ende, debió darse allí, a dos institutos de derecho colectivo de trabajo con características muy propias (diferentes), como son la convención colectiva de trabajo y el laudo dictado por la autoridad judicial ; estos últimos, como es sabido, surgidos a raíz del sometimiento en el pasado - y con toda razón declarado inconstitucional- de las instituciones públicas, al arbitraje obligatorio.

De manera que la "mezcla, "fusión" o, si se quiere, la "absorción” que pareciera se hizo en relación con las cláusulas de esos dos instrumentos, no permite evadir una realidad indiscutible: en definitiva, lo que interesa es que la Sala Constitucional declaró inconstitucional cualquier manifestación de voluntad de los tribunales de trabajo (traducida en sus laudos arbitrales), en la medida en que venían imponiendo imperativamente a las instituciones del sector público, el reconocimiento de beneficios laborales no contemplados (ni autorizados) por el ordenamiento jurídico. Por consiguiente, resulta claro que ESA VOLUNTAD DEL JUZGADOR, INDEPENDIENTEMENTE DE LA NATURALEZA DEL CLAUSULADO QUE IMPUSO AL I.N.S., TAMBIÉN FUE DECLARADA INCONSTITUCIONAL. Lo anterior, a pesar de que, en el laudo en estudio, según se ha señalado, existan cláusulas relacionadas, tanto con la envoltura. del instrumento -caso de la N.º 160, que se ocupó de su vigencia- como otras propias del elemento normativo, entre las cuales se encuentran las N.º 21 y 70, que son las que mayor confrontación han causado a raíz de ese pronunciamiento judicial.

En resumen, esa voluntad de los tribunales de trabajo manifestada en su resolución (laudo), haciendo abstracción de la naturaleza de lo que allí se produjo, también fue declarada inconstitucional por la Sala. De modo que no existe ninguna razón válida que justifique dar a ese pronunciamiento judicial, dictado también en un conflicto colectivo de carácter económico-social, un tratamiento jurídico diferente del que merecieron los muchos otros laudos contemporáneos a él, en lo que respecta a la desautorización que de ellos hizo el Tribunal Constitucional; igualmente, tampoco cabe hacer distinción alguna en lo relativo a la extinción -dirigida a todas esas resoluciones- que se ordenó en el dimensionamiento de los efectos de la sentencia constitucional (hecho por la vía de "adición y aclaración" en el voto N.º 3285-92).

Valga decir que, en todo caso, la existencia de una manifestación de voluntad de los juzgadores, y con ello de la naturaleza no convencional (sino jurisdiccional) de las cláusulas de interés, queda patente si se tiene en consideración que aquéllas fueron producto, precisamente, de la aplicación en la especie del numeral 156, inciso d) del Código de Trabajo. De manera que como dicha norma expresa que, una vez fracasada la negociación colectiva, cualquiera de las partes puede "pedir a los tribunales de trabajo que resuelvan el punto o puntos en discordia.", esa resulta ser otra razón que impide atribuir a la voluntad de ellas (mediante cualquier modalidad de negociación colectiva) el clausulado surgido e impuesto imperativamente en esa otra etapa. Definitivamente -se reitera- los beneficios económico-sociales que vinieron a favorecer a ese grupo de servidores luego de agotada la etapa de negociación, trascienden lo convencional, pues al ser sometidos a la decisión del tribunal de arbitraje pasaron a formar parte indiscutible de un instrumento eminentemente jurisdiccional.

Cabe agregar que la posición asumida en esos fallos laborales, en la medida en que hayan pretendido darle naturaleza convencional a la normativa que allí se creó, también atenta clara y abiertamente contra la tesis de la Sala Constitucional, en cuanto desautorizó la imposición de beneficios económico-sociales en el sector público a través de los laudos arbitrales. Nos referimos concretamente a lo sostenido por el Tribunal Superior de Trabajo en el "Considerando" I de su resolución, donde según la transcripción hecha en un inicio, éste indicó que "...las cláusulas 21, 39, 70, 151 y 160 pasarán a formar parte de la Convención Colectiva de Trabajo definitiva que regularán las relaciones de trabajo entre los Agentes de Seguros y el Instituto Nacional de Seguros, para lo cual se hará la comunicación respectiva al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para su depósito definitivo.".

Al contrario de lo allí resuelto, queda claro que aunque los términos en que los Tribunales de Trabajo emitieron su pronunciamiento adolezcan de la ambigüedad y confusión comentadas, no podría entenderse que las cláusulas -tanto las relacionadas con la "envoltura", como con el elemento normativo- perdieron esa naturaleza jurisdiccional que las liberara de los efectos del dimensionamiento hecho por la Sala Constitucional que ordenó la extinción de todos los laudos arbitrales en el sector público. En definitiva, el clausulado contenido en esas resoluciones judiciales, sólo subsistió -manteniendo su vida y naturaleza propias- hasta que ocurrió el advenimiento del plazo fijado en la cláusula 160 de repetida cita.

Cabe hacer la observación de que distinto sucede con la incorporación a la convención colectiva de las cláusulas "que fueron conciliadas por las partes", lo cual ordenó también el Tribunal Superior, debido a que éstas sí fueron un claro producto de la manifestación de voluntad de aquéllas. Incluso, existen antecedentes donde la jurisprudencia patria ha equiparado, en lo que respecta a su naturaleza, a un clausulado proveniente de un acuerdo o convenio conciliatorio logrado en la primera etapa del conflicto colectivo de carácter económico-social, con las convenciones colectivas de trabajo. En ese sentido, al analizar una cláusula de un convenio de ese tipo, se ha sostenido, en lo que interesa, que dicha cláusula, "... es parte de un convenio colectivo, al cual ciertamente se llegó por la vía de un pliego de peticiones para obviar la prohibición contenida en el artículo 56 del Código de Trabajo que impide a los entes públicos convenir con los sindicatos de sus trabajadores, pero no por ello es menos convención que la contenida en ese texto, (se refiere al texto de una convención colectiva), y no puede ser desatendida porque tiene rango de ley profesional como se reconoce en el artículo 55 ibídem y lo apoya la doctrina general juslaboralista". (Tribunal Superior de Trabajo, N.º 442 de 8:50 hrs. del 5 de febrero de 1974. El destacado no es del original).

Ha de agregarse finalmente, que el propio texto de la citada cláusula 160 (tanto a la luz del contenido que se le diera en primera instancia, como de lo que de ella expresara el Tribunal Superior, según transcripciones hechas al inicio), se convierte también en un elemento importante a favor de la tesis que se está sosteniendo en el presente estudio. Ello debido a que el plazo de dos años de vigencia que allí fijó, ESTÁ CLARAMENTE DIRIGIDO A UN LAUDO ARBITRAL, COMO MANIFESTACION O PRODUCTO DE LA VOLUNTAD DE UN TRIBUNAL DE TRABAJO. Al respecto, debe recordarse que, incluso, el Tribunal Superior al confirmar lo que llamó "la cláusula 160 DEL CITADO LAUDO ARBITRAL", expresó que “...la costumbre y la realidad demuestran que el lapso apropiado EN ESTA MATERIA", o sea, en materia de laudos (y no de otro instrumento), venía siendo de dos años; lo anterior, a pesar de que -según se vio- tal lapso también se refirió a la convención colectiva vigente. En definitiva, basta con tener en cuenta que la resolución que impuso imperativamente ese clausulado involucró a una institución pública, con motivo de la aplicación de la normativa del Código de Trabajo reguladora de los laudos arbitrales, y que la declaratoria de inconstitucionalidad que la afectó ordenó la extinción de ese tipo de sentencias colectivas.

V- CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, este Despacho concluye que las cláusulas que reconocieron beneficios económico-sociales a favor de los agentes del I.N.S., impuestas imperativamente por la autoridad judicial en la etapa de arbitraje, son de naturaleza eminentemente jurisdiccional (no convencional). De manera que, una vez cumplido el plazo de vigencia indicado en la respectiva resolución, de acuerdo con lo ordenado por la Sala Constitucional en su voto N.º 3285-92 -que “adiciona y aclara” El N.º 1696-92- tales cláusulas también se extinguieron. Con respecto al resto de las disposiciones emanadas de la voluntad de las partes (las conciliadas y las convencionales), éstas no fueron afectadas por la declaratoria de inconstitucionalidad que desautorizó los laudos arbitrales en el sector público.

Lo saluda, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

PROCURADOR ASESOR