Dictamen : 186 - del 01/10/1997

C-186-97

San José, 1º de octubre de 1997

Sr.

Ing. Ricardo Garrón

Ministro de Agricultura y Ganadería

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DM. MAG-684-97 de 24 de setiembre último, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General respecto de modificaciones hechas al "Contrato Constitutivo del Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza" (CATIE).

Se remite un documento intitulado "Antecedentes y Relaciones ICCA-CATIE", preparado por la Asesoría Jurídica del IICA en el cual se hace referencia a que el contrato original suscrito entre el Gobierno de Costa Rica y el IICA para la creación del CATIE, aprobado por Ley N. 5201, fue sustituido por el convenio suscrito en 1983, aprobado por la Asamblea Legislativa de Costa Rica por Ley N. 6873. Contrato que previó la necesidad de "ratificación" legislativa (cláusula trigésimo séptima pero que también previó la posibilidad de modificaciones, las que requieren aprobación del Consejo Directivo y de la Junta Interamericana de Agricultura. Con base en esta cláusula trigésima, la Junta Interamericana ha aprobado diversas modificaciones, pero éstas no han sido "ratificadas por el Gobierno de Costa Rica, bajo el argumento de que la propia Asamblea Legislativa aprobó ese artículo trigésimo, mediante el cual se deduce que basta la aprobación de la JIA”.( El subrayado es del original). Luego en la reunión de 1987, el Consejo Directivo del CATIE solicitó que se suprimiera la cláusula trigésimo sétima, por lo que desde 1988 las modificaciones no se someten a ratificación de Costa Rica. Como para la reunión del 12-16 de octubre de 1997 se han presentado modificaciones, el Ministro de Agricultura y Ganadería planteó ante el Consejo de Ministros su preocupación por la ausencia de aprobación legislativa. Es el criterio de la Asesoría Jurídica que los cambios intervenidos buscan fortalecer al CATIE. Pero que no es procedente jurídicamente que el Consejo Directivo del CATIE haya recomendado "eliminar la cláusula 37 a. ".porque esa cláusula estaba prevista en el contrato aprobado legislativamente". La cláusula trigésima es una norma interna. Por lo que una vez aprobadas por la JIA las reformas, se debe autorizar al Director General del IICA a firmar el contrato con el Gobierno de Costa Rica y a someterlo a aprobación legislativa. Aprobación que no se sustituye por la participación de autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería en el órgano superior interno del CATIE y del IICA. Se indica, al efecto, que el artículo 11 de la Constitución Política costarricense impide a los funcionarios públicos arrogarse facultades que la ley no les concede, por lo que ninguna instancia o autoridad puede modificar una Ley costarricense, con la sola aprobación de sus órganos internos, máxime si el CATIE goza de los privilegios e inmunidades correspondientes a un organismo intergubernamental. Se añade que desde el punto de vista del Derecho Internacional los instrumentos jurídicos internacionales sometidos a ratificación son los suscritos entre sujetos de Derecho Internacional, por lo que son de Derecho Público. Las enmiendas o modificaciones en un instrumento jurídico internacional no pueden ser contrarias a las disposiciones del derecho interno. El artículo 48 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados señala que "las modificaciones se hacen entre las Partes", disposición esencial para la consecución del objeto del tratado. La situación sui generis del CATIE provoca interpretaciones erróneas, que obligan a ir a las fuentes, sea la Convención del IICA, el Acuerdo de Privilegios e Inmunidades del Gobierno de Costa Rica con el IICA y las Partes que conforman esta nueva figura atípica (contrato, asociación civil), como sujetos del Derecho Internacional Público.

Se consulta, entonces, cuál es el procedimiento que debe seguirse para modificar el contrato que da origen al CATIE, elemento que está en función de la naturaleza jurídica de dicho acto constitutivo.

A-. EL CONTRATO ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA

De conformidad con el informe que se adjunta a la consulta, el contrato que suscribió el Gobierno de Costa Rica con el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas, hoy Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura para constituir el CATIE es un tratado internacional, sujeto al Derecho Internacional. Empero, de las cláusulas de dicho contrato se llega a la conclusión de que ese negocio jurídico carece de los elementos necesarios para considerarlo un acuerdo de Derecho Internacional.

1-. Un acto sujeto al Derecho Costarricense

Se afirma que el contrato de mérito es un tratado público. Lo cual obliga a recordar qué es un tratado internacional. Pues bien, de conformidad con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por la Asamblea Legislativa mediante ley N. 7615 de 24 de julio de 1996, un tratado es :

"ARTICULO 2.- Términos empleados.

1.- Para los efectos de la presente Convención:

a) Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular;"

Definición que ha sido admitida por nuestra jurisprudencia constitucional, de acuerdo con la cual el término tratado designa:

"...los negocios jurídicos tendentes a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas públicas, que obliguen, limiten o condicionen el ejercicio del poder público en sí mismo, concluidos entre dos o más personas plenas de derecho internacional..." Sala Constitucional, resolución N. 1027-90 de 1700 hrs. del 29 de agosto de 1990.

Tanto el Gobierno de Costa Rica como el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura son, ciertamente, sujetos de Derecho Internacional: el contrato es un acuerdo entre sujetos de Derecho Internacional. En igual forma, se trata de un acuerdo que tiende a crear efectos jurídicos, el más importante de todos: el nacimiento del CATIE. Empero, ese acuerdo no se rige por el Derecho Internacional. Por el contrario, diversas disposiciones hacen referencia al derecho nacional. Lo que permite considerar que se está ante un acuerdo regido por el ordenamiento jurídico costarricense. Veamos : El CATIE se crea como una persona jurídica costarricense, sujeta al Derecho nacional y no como ente de Derecho Internacional. Lo que resulta tanto del artículo 1º del contrato aprobado por la Ley N. 5201 de 23 de mayo de 1973 como del texto del artículo 1º del contrato aprobado por la Ley N. 6873 de 17 de junio de 1983. Disponen esos artículos, en su orden :

"Artículo 1º.- El Gobierno de la República, en adelante denominado "El Gobierno" y el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas, en adelante denominado "El IICA", crean, de conformidad con las leyes de Costa Rica, una asociación, sin fines de lucro, de carácter científico y educacional, con personería jurídica propia para ejercer las actividades y cumplir los objetivos que se indican en este contrato". (El énfasis es propio).

"Primera: El objeto del presente Contrato es la constitución de una Asociación Civil de carácter científico y educacional, cuyo propósito será la investigación en el campo de las ciencias agropecuarias, forestales y afines, en beneficio de las regiones del trópico americano, particularmente de Centro América y el Caribe; y la enseñanza de postrado en ciencia agropecuarias, forestales y afines, según los convenios y programas que el afecto se lleguen a concretar con la Universidad de Costa Rica u otras, públicas o privadas, nacionales o extranjeras". (El énfasis no es del original).

No existe manifestación de voluntad dirigida a crear un organismo de Derecho Internacional y, en caso de que ésta existiera, habría que determinar si el IICA cuenta con potestades suficientes para comparecer a crear una persona jurídica internacional. Dado que la asociación surge a la vida jurídica conforme el Derecho Costarricense, se comprende que tanto una (artículo 20 de la Ley de 1973) como otra ley (cláusula 36 a. de la Ley N. 6873) hayan previsto la necesidad de que dicho organismo sea inscrito en el Registro nacional que corresponda. Puesto que el CATIE no es un ente de Derecho Internacional, no se le somete a un estatuto internacional: las regulaciones que contiene el acto constitutivo tampoco pueden considerarse como de Derecho Internacional.

Cabe recordar, al efecto, que las partes contratantes consideraron "conveniente crear la asociación " porque era un mecanismo flexible y expedito para lograr los fines de investigación y educativos del Centro, la estabilidad y financiamiento de los programas de trabajo (Considerandos del Contrato original), en el entendido de que verificada la experiencia de este tipo de acción "se podría llegar entonces a una solución definitiva en cuanto a la transferencia del referido Centro u otra solución a discutirse", sin que se hiciese referencia al interés de crear un organismo de Derecho Internacional.

La circunstancia de que ese organismo pueda disfrutar de privilegios e inmunidades propias de un organismo internacional, no modifica la naturaleza jurídica del acuerdo suscrito. El Estado costarricense acuerda dar a esa asociación, constituida conforme sus leyes y el contrato constitutivo, un tratamiento de favor para propiciar su instalación en el país y en el entendido de que tendrá una contrapartida (ejemplo, cláusulas décima y decimoquinta del contrato de 1983). Es de observar, por otra parte, que ese régimen de favor de que disfrutan el CATIE y su personal profesional tiene efectos únicamente en Costa Rica y en virtud del compromiso que se adquiere. Si se tratare de un organismo internacional y de privilegios adquiridos en virtud del Derecho Internacional la inmunidad y privilegios tendrían efecto en toda la Región, por lo que no sería necesario que fuera de Costa Rica el IICA que deba "amparar" jurídica e institucionalmente al CATIE y a sus funcionarios profesionales, como si fueran parte del IICA y obviando la circunstancia de que el CATIE cuenta con personalidad jurídica propia.

Debe concluirse, entonces, que el documento suscrito el 21 de febrero de 1983 no es un contrato sujeto al Derecho Internacional, lo que impide considerarlo un tratado.

2-. Un contrato administrativo aprobado legislativamente

El contrato suscrito por Costa Rica y el IICA es un contrato administrativo sometido, en razón de sus cláusulas, a aprobación legislativa. De conformidad con el artículo 140, inciso 19, de la Constitución Política compete al Poder Ejecutivo celebrar los contratos administrativos que sean necesarios para la gestión de los intereses públicos :

"Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14 del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado.

La aprobación legislativa a estos contratos no les dará carácter de leyes ni los eximirá de su régimen jurídico administrativo...".

Interesa resaltar dos aspectos. En primer término, los contratos administrativos no requieren, en principio, aprobación legislativa. En efecto, solo en los supuestos taxativamente señalados por la Constitución se requiere que el contrato sea sometido a aprobación de la Asamblea.

Pero, además, dicha aprobación no modifica la naturaleza administrativa del contrato. De lo que se deriva que luego de la aprobación, éste continúa siendo un contrato y, como tal permanece sometido al régimen jurídico correspondiente. Aspecto que es reafirmado por el artículo 124, in fine, del Texto Fundamental :

"La aprobación legislativa de contratos, convenios y otros actos de naturaleza administrativa, no dará a esos actos carácter de leyes, aunque se haga a través de los trámites ordinarios de éstas".

Estas disposiciones permiten establecer que el convenio constitutivo del CATIE continúa siendo un contrato administrativo, a pesar de la aprobación legislativa. Aprobación que es necesaria en virtud de las cláusulas por las cuales se le ha dado a esa asociación el régimen de privilegio que tiene el ICCA (artículo 15 del contrato original y cláusula 28 del contrato de 1983) y particularmente, la posibilidad de disfrutar de exenciones tributarias.

En ese sentido, la Procuraduría General, en dictamen C-132-97 de 21 de julio del presente año señaló :

"Ahora bien, a pesar de que en el acto de constitución del CATIE hayan concurrido dos sujetos de derecho internacional, a saber, el Gobierno de Costa Rica y el IICA, y que el mismo fue aprobado por la Asamblea Legislativa, ello no lo convierte per se en un tratado ni en un convenio internacional. Su naturaleza jurídica es la de un contrato administrativo, suscrito por el Poder Ejecutivo de conformidad con las atribuciones que al respecto le confiere el inciso 19 del artículo 140 de la Constitución Política...".

El dictamen menciona el criterio del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en el cual se hizo hincapié de que la aprobación legislativa era necesaria porque se estaba ante un contrato que otorgaba exenciones, pero que la aprobación no le daría al contrato carácter de ley. Los diputados aprobaron el contrato en el entendido de que un contrato administrativo, no un tratado.

En igual forma, es revelador el texto del artículo 1º por el cual se aprueba el contrato original. Ese artículo 1º de la Ley 5201 de 23 de mayo de 1973 no se refiere a un tratado de creación de un organismo internacional, sino de un contrato para crear una asociación :

" Apruébese el Contrato entre el Gobierno de Costa Rica y el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas de la OEA para la Creación de una Asociación para desarrollar los trabajos de un centro Agronómico Tropical de Investigaciones y Enseñanza con sede en Turraba, cuyo texto es el siguiente:".

Se estaba ante la aprobación legislativa de un contrato, no de un tratado internacional.

B-. PROCEDIMIENTO PARA MODIFICAR EL CONTRATO

Se discute cuál es el procedimiento que debe seguirse para modificar el contrato constitutivo del CATIE.

1-. Corresponde a las Partes modificar el contrato

Como se ha indicado, se está en presencia de un contrato. Contrato que independientemente de las particularidades del contrato administrativo, debe entenderse como un acuerdo de voluntades dirigido a producir efectos de Derecho. El contrato es un acto bilateral, no unilateral. La necesaria presencia de al menos dos partes, debe existir no sólo en el momento de nacimiento del contrato sino también para que pueda ser modificado. La regla, entonces, es que se requiere la concurrencia de las voluntades contratantes para que el contrato pueda ser modificado. La sola excepción se hace respecto de los contratos administrativos, en los que se admite que va implícita la potestad de la Administración Pública de modificar unilateralmente el contrato cuando el interés público o razones de oportunidad lo justifiquen.

Al aplicar dicha regla al contrato que nos ocupa, tenemos que como las Partes contratantes son el Gobierno de la República de Costa Rica y el Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas, cualquier modificación del contrato debe ser decidida por ellos. Cada uno de estas partes debe manifestar una voluntad unívoca de modificar el contrato constitutivo del CATIE. Pero, ¿podrían ser posibles las modificaciones unilaterales ?

Al respecto, estima la Procuraduría que aun cuando una de las Partes contratantes es el Gobierno de Costa Rica y que se está ante un contrato que habría que calificar de administrativo en virtud de nuestro ordenamiento, esa posibilidad no existe en el tanto en que indirectamente su ejercicio implicaría someter a entes de Derecho Internacional a decisiones unilaterales del Estado costarricense, como si estuviere sometido a una situación de sujeción especial respecto de la Administración Pública. A fortiori, si aun estando ante un contrato administrativo no se concibe que el Gobierno de Costa Rica ejercite una potestad de modificación unilateral, ésta es menos admisible tratándose del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura o de lo que parece haber sucedido, de órganos del CATIE, que no es parte en el contrato.

Esa ausencia de potestad de modificación unilateral obliga a determinar los alcances de la cláusula trigésima incluida por primera vez en el contrato suscrito en 1983. Decidieron las partes mediante dicha cláusula :

"Las modificaciones al presente contrato podrán hacerse por iniciativa de cualesquiera de los Miembros Regulares y requerirán la aprobación del Consejo Directivo por mayoría de dos tercios, actuando como Asamblea del CATIE en sesión especialmente destinada al efecto."

Conforme lo allí dispuesto, la iniciativa para propiciar una modificación contractual corresponde a cada uno de los Miembros Regulares. Para que prospere dicha iniciativa, debe ser aprobada por el Consejo Directivo actuando como Asamblea del CATIE. El CATIE no es parte contratante por lo que una decisión de sus órganos, incluso su órgano superior, no puede tener como efecto jurídico válido el modificar un contrato en que las partes son el Gobierno de Costa Rica y el IICA. La cláusula transcrita no autoriza ese poder de modificación unilateral, su alcance es simplemente el de establecer el procedimiento interno que debe seguirse para que sean válidas futuras modificaciones contractuales.

Empero, de dicha cláusula sí es posible sostener que estas partes no pueden decidir una modificación que no haya sido aprobada internamente por el Consejo Directivo en función de Asamblea del CATIE. Una vez que se cuente con esta aprobación, cada una de las partes contratantes, siguiendo los procedimientos internos y de acuerdo con la distribución interna de competencias, procederán a manifestar su voluntad modificativa del contrato.

Debe, entonces, concluirse que no existe modificación contractual alguna en tanto el Gobierno de Costa Rica y el IICA, actuando por medio de sus órganos competentes, no haya tomado la decisión expresa de modificarlos y suscrito el correspondiente contrato o addendum del contrato. Si este trámite no ha tenido lugar, no puede considerarse que se haya perfeccionado la modificación contractual. Consecuentemente, tampoco puede estimarse que las "modificaciones" intervenidas sean válidas.

Es de advertir, por demás, que esta conclusión sería válida incluso en un supuesto hipotético de que el contrato fuere un tratado. Estos instrumentos internacionales sólo pueden ser modificados por acuerdo de las partes (artículo 39 del Tratado sobre los Tratados), no por la decisión de una de ellas, o porque así lo decida un tercero (el CATIE).

2-. En cuanto la aprobación legislativa

Resta determinar si la modificación contractual suscrita por el Gobierno de Costa Rica y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura está sujeta a algún requisito de eficacia, conforme nuestro ordenamiento, o por haberlo dispuesto así el propio contrato. Pues bien, como ya se indicó, por medio de la cláusula vigésimo octava del contrato Costa Rica se comprometió a otorgar al CATIE y a su personal profesional el mismo tratamiento que otorga al ICCA en cuanto a privilegios, inmunidades y exenciones:

"El Gobierno de Costa Rica concederá al CATIE y al personal profesional no costarricense que preste servicios en él, los derechos, privilegios e inmunidades concedidas al IICA por el Contrato Ley N. 29 del 19 de diciembre de 1942, en acuerdo aprobado por Decreto Legislativo N. 3367 de 6 de agosto de 1964 y en el Convenio aprobado por Decreto Ejecutivo N. 51 de 26 de noviembre de 1968, así como otras ventajas que puedan resultar de contratos, acuerdos o convenios posteriores".

La inclusión de dicha cláusula determina la necesaria intervención legislativa aprobando el contrato. Aprobación que no sería necesaria si no existiera dicha disposición y que, como se indicó, no modifica la naturaleza administrativa del contrato. La inclusión de la cláusula Trigésimo séptima del contrato de 1983, en cuanto dispone:

"Para la validez oficial de este Contrato será necesaria la ratificación de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, y entrará en vigencia el día dos del mes de junio de 1983", debe entenderse referida a tal circunstancia.

Dado ese efecto dispuesto por los artículos 140, inciso 19 y 124 de la Constitución Política, puede considerarse que una modificación contractual estará sujeta a aprobación legislativa en el tanto en que se varíen los elementos esenciales del contrato, entre ellos las Partes, el objeto del contrato -comprensivo de la finalidad de la asociación-, el equilibrio de las prestaciones, el plazo del contrato, el procedimiento de aprobación, y obviamente, si se afecta la cláusula 28 a. antes transcrita. Por el contrario, elementos no substanciales podrían ser objeto de modificaciones entre las partes sin que se requiera someterlo a aprobación legislativa. Supuesto bajo el cual la modificación sería eficaz una vez que haya sido suscrito por el Gobierno de Costa Rica y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura.

CONCLUSION :

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. El contrato constitutivo del CATIE, suscrito entre el Gobierno de Costa Rica y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, es un contrato administrativo, necesitado de aprobación legislativa en virtud de la cláusula vigésimo octava que otorga a la asociación los derechos, privilegios e inmunidades de que disfruta el IICA.

2-. De conformidad con la Constitución Política la aprobación legislativa no modifica la naturaleza administrativa del contrato, el cual continúa sometido al régimen jurídico correspondiente.

3-. En consecuencia, dicho contrato puede ser objeto de modificaciones entre las Partes Contratantes, Gobierno e IICA, modificaciones que requerirán aprobación legislativa cuando conciernan los elementos esenciales del contrato, entre ellos la citada cláusula 28 a. Caso contrario, las modificaciones serán eficaces a partir de la suscripción del documento correspondiente, o cuando así lo dispongan las partes.

Del señor Ministro, muy atentamente

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA