Dictamen : 137 - del 29/07/1997

C-137- 97

San José, 29 de julio de l997

Licenciada

Laura Chinchilla

Ministra de Seguridad Pública

Su Despacho.

Estimada señora Ministra:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato dar respuesta al oficio número 3880-96 DM de fecha 07 de noviembre de l996, suscrito por el anterior titular de esa Cartera, que se refiere a la consulta sobre si existe obligación por parte de las autoridades de la Sección de Vigilancia Marítima de ese Ministerio, de remolcar las embarcaciones privadas que han sufrido un siniestro en alta mar, o bien si su labor puede limitarse a "asegurar" las embarcaciones y rescatar a sus tripulantes.

Al efecto se adjunta el criterio emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos de ese Despacho, suscrito por el Lic. Ronald Arce Umaña, en el cual se llega a las siguientes conclusiones:

A.- El remolque de embarcaciones particulares no debe darse si provoca un daño o deterioro a las patrulleras.

B.- El Servicio de Vigilancia Marítima debe velar en casos de emergencia por la seguridad de los tripulantes y asegurar (sic) la embarcación para que el dueño posteriormente la movilice.

C.- El propiciar la práctica de remolque de embarcaciones privadas se aleja del servicio público que deben prestar las guardacostas (sic) y podría hacer incurrir a la administración en responsabilidad porque estas embarcaciones no están equipadas para ese fin.

D.- EL Ministerio de Seguridad Pública no está facultado para cobrar servicios de remolque de embarcaciones.

De previo al análisis de la cuestión planteada, consideramos necesario realizar un estudio un poco más amplio, enfocando el asunto desde el plano del derecho interno, así como a la luz de a las normas de derecho internacional que rigen la materia.

I.- ACTIVIDAD MARITIMA COSTARRICENSE.

Nuestro país a pesar de poseer una larga zona costera y también un mar territorial de mucho mayor extensión que otros países de América y Europa, no ha sido capaz de desarrollar una flota pesquera o marina mercante de alguna significación a nivel internacional. Acaso por ello el derecho marítimo o derecho de la navegación no ha tenido en Costa Rica, el desarrollo legislativo y teórico que sí han experimentado otras disciplinas del derecho público y privado en nuestro medio. La única excepción en este campo está constituida por una legislación del siglo pasado vigente hoy día, más bien de carácter privado, que regula prolijamente el transporte de mercancías por mar, titulada "Del Comercio Marítimo". Esto es, el Libro Tercero del Código de Comercio, aprobado por la Ley 104 del 6 de junio de l853, al cual acudiremos a modo de referencia, en el presente estudio.

Costa Rica es signataria de la más reciente Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, suscrita en Montego Bay, Jamaica, el 10 de diciembre de l982, e incorporada a nuestro derecho interno por la aprobación de su texto mediante la Ley No.7291 del 23 de marzo de l992. Este tratado internacional se dedica fundamentalmente a la regulación y protección de los recursos marinos, sin embargo contiene algunas normas relativas a la navegación, las cuales sí son de aplicación en el presente estudio, así como las disposiciones que definen y delimitan el "Mar Territorial" y el "Mar patrimonial" o Zona Económica Exclusiva.

Por otro lado existe, claro está, una gran cantidad de instrumentos jurídicos de carácter internacional que regulan la navegación en aguas internacionales, cuyas normas recogen principios generales de derecho que podrían ser de aplicación en el presente asunto, en la medida que constituyen para nosotros un derecho internacional consuetudinario, aunque no convencional, puesto que como se dijo en un principio, Costa Rica no tiene leyes sobre navegación en alta mar, pues no ha sido parte en los múltiples acuerdos y convenciones internacionales que existen sobre la materia.

Entre la multiplicidad de tratados que se ocupan de la navegación internacional en sus diferentes aspectos o manifestaciones, importa citar al menos los siguientes: a) Convención sobre facilitación del tráfico marítimo internacional; Londres, 9 de abril de l965. b) Acuerdo sobre cooperación respecto a la navegación mercante marítima; Budapest, 3 de diciembre de l971. c) Convenio de las Naciones Unidas sobre el transporte marítimo de mercancías; Hamburgo 31 de marzo de l978. d) Convención internacional para la unificación de ciertas reglas en materia de transporte de pasajeros por mar, Bruselas, 27 de mayo de l961.e) Convenio relativo al transporte de pasajeros y sus equipajes por mar; Atenas 13 de diciembre de l974.f) Convenio para la seguridad de la vida humana en el mar; Londres, 17 de junio de l974. g) Convenio internacional sobre búsqueda y salvamento marítimo; Hamburgo, 27 de abril de l979.

Desde l920 hasta nuestros días son alrededor de ochenta y tres los convenios internacionales suscritos - no incluyendo el Convenio de Jamaica - por los países con flota mercante, que regulan lo relativo a la navegación, transporte o tráfico marítimo internacional, sin contar otros tantos sobre: Reclamaciones Marítimas; Zonas Especiales, Protección del Patrimonio Ecológico, Protección y Preservación del Medio Marino; Exploración en el Mar. Armas Nucleares y Pruebas en el Mar; etc. (Vid. Murillo Zamora Carlos "Costa Rica y el Derecho del Mar" UNED. 1990).

II.- REGIMEN JURIDICO APLICABLE.

Llegados a este punto del estudio, debemos hacer una primera precisión en lo que se refiere al derecho aplicable, según sea la jurisdicción territorial de que se trate.

Así pues, resulta que cuando la situación o los hechos ocurren en aguas territoriales, es decir dentro de las doce millas, o bien dentro de la Zona Económica Exclusiva, también denominada “adyacente” o Mar Patrimonial (doscientas millas); de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º de nuestra Constitución Política y Artículos 3º y 57 de la Convención sobre el Derecho del Mar de Jamaica, la normativa aplicable lo es el derecho interno costarricense y supletoriamente, a falta de norma expresa que regule la cuestión, el derecho internacional convencional (Convenios, convenciones, acuerdos, Tratados en general), y la costumbre internacional o derecho internacional consuetudinario.

Ahora bien, si los hechos ocurriesen fuera del mar territorial o de la Zona Económica Exclusiva, fijada en doscientas millas por las mismas normas indicadas en el aparte anterior (Alta Mar), el derecho aplicable serían las reglas contenidas en los tratados internacionales sobre la materia, especialmente de los dos últimos citados y en ausencia de norma escrita, la costumbre internacional y los principios generales del Derecho.

Una vez expresadas las anteriores consideraciones de carácter general, podemos abocarnos al estudio de la cuestión sometida a consulta, la cual podríamos resumir en la pregunta concreta en el sentido de si existe o no obligación para las autoridades de policía especializadas en la materia de rescatar o salvar únicamente a las personas víctimas de un naufragio o siniestro marítimo, o si también deben hacerlo con los bienes en peligro, incluyendo a la nave o embarcación. A tales efectos debemos analizar las obligaciones de la policía costarricense.

III.- DEBERES Y FUNCIONES DE LA FUERZA PUBLICA.

La función tradicional de la policía que aún se mantiene en los Estados contemporáneos es la de velar por el orden y garantizar la seguridad de las personas y de sus propiedades. Lo anterior que a su vez constituye uno de los deberes y funciones esenciales del Estado, se cumple por medio de los diferentes cuerpos de policía administrativa que conforman en un todo la Fuerza Pública.

Los diferentes cuerpos de policía, en sus respectivas especialidades cumplen en mayor o menor medida con esa obligación genérica de velar por la seguridad de los ciudadanos y por la integridad de su patrimonio y por el más preciado de sus bienes, el cual es su vida.

En nuestro Estado de Derecho esta función esencial de que estamos hablando, como es lo usual, corresponde al Poder Ejecutivo, según el precepto constitucional del artículo 140, incisos 6º y 16 de la Constitución Política, cuyas normas autorizan al Gobierno para disponer de la Fuerza Pública, a fin de velar por la soberanía, la integridad territorial y de mantener el orden y la seguridad del país. La Ley General de Policía No.7410 de 26 de mayo de l994, por su parte, reafirma en sus artículos 21 y 22 la obligación del Estado, como atribución de la Guardia Civil y de la Guardia de Asistencia Rural, de garantizar la seguridad de las personas y de los bienes de los habitantes de la República. A su vez el Reglamento de Organización de los Cuerpos Policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública, promulgado por Decreto Ejecutivo No. 2388l-SP de 26 de marzo de l995, establece específicamente, en artículo 35, entre otras obligaciones del Servicio de Vigilancia Marítima, la de coadyuvar con las diferentes autoridades administrativas y judiciales en el rescate de personas extraviadas y localización de embarcaciones.

De lo expuesto hasta aquí podríamos obtener una primera consecuencia en el sentido de que el ámbito de acción y por el ende el límite de las atribuciones y obligaciones de las autoridades de policía, estaría dado por el territorio que comprende lo que se conoce como mar territorial con una extensión de doce millas náuticas, y la Zona Económica Exclusiva de 200 millas, según ha quedado establecido por el artículo 6º de nuestra Constitución y definido por los Artículos 3º,4º,5º,6º, 7º, 55 y 57 de la convención sobre el Derecho del Mar de Jamaica. (Sobre este tema puede consultarse la obra del Prof. Carlos Fernando Alvarado Valverde, publicada por la Escuela Judicial de la Corte Suprema de Justicia en l994, titulada “La Competencia Penal del Estado Costarricense sobre los Mares adyacentes a sus Costas”, páginas 34 - 44).

En consecuencia, resulta que, en aplicación del derecho interno costarricense, esto es la Constitución Política y especialmente la Ley General de Policía y sus Reglamentos, si existe una obligación ineludible de nuestras autoridades de policía en general y en particular de la Sección de Vigilancia Marítima del Ministerio de Seguridad en cuanto proceder al rescate de los náufragos o personas en peligro de serlo que se encuentren en aguas territoriales o patrimoniales de Costa Rica.

Asimismo, dentro del anterior orden de ideas y en aplicación de nuestro régimen jurídico, existe también la obligación de proveer la seguridad de los bienes amenazados o en peligro de perecer, que sean propiedad de esas personas; todo ello de forma gratuita, pero dentro de las posibilidades reales y efectivas de las respectivas autoridades de policía. Lo anterior significa que si para salvar los bienes (la carga de abordo o la embarcación misma) es posible o probable poner en peligro la vida de los efectivos policiales o bien de los mismos náufragos, la autoridad debe desistir de tal propósito para dedicarse únicamente al rescate o salvamento de vidas humanas.

De la misma forma, la labor de remolque de embarcaciones es una operación que sólo debe realizarse cuando la situación lo amerite y las condiciones climáticas así lo permitan, respetando en todo caso, el principio de no poner en peligro la vida de los náufragos ni la de los oficiales navales o autoridades de policía.

Lo anterior implica tomar en cuenta el tamaño y el estado de la embarcación en peligro, en relación con el tamaño y la potencia de la nave oficial ya sea una lancha patrullera o buque guardacostas. Ello significa que no existirá la obligación de remolcar la embarcación en peligro cuando su tamaño (calado, manga, puntal, tonelaje, etc.) sea mayor que el de la nave oficial; o cuando las condiciones del clima no sean adecuadas para una navegación segura. En situaciones como esas lo que procede es tomar las providencias necesarias ("asegurar" la nave) para que la embarcación en peligro pueda ser remolcada posteriormente a un lugar seguro, por cuenta de sus propietarios o armadores.

El uso de la expresión "asegurar" para indicar la acción de proteger de alguna forma la embarcación en peligro de zozobrar, o de tomar las providencias necesarias para tal fin, utilizada en la jerga de la Sección de Vigilancia Marítima de nuestro país, pareciera no ser la más adecuada; toda vez que el significado correcto de ese término dentro de la terminología naviera, se refiere concretamente a la constitución de una póliza de seguro sobre la nave y el cargamento. Lo anterior según se desprende de lo dispuesto por el artículo 785 de nuestro Código de Comercio Marítimo, confirmado por la práctica al efecto del Departamento de Seguro Marítimo del Instituto Nacional de Seguros de Costa Rica.

IV.- RESCATE Y SALVAMENTO EN ALTA MAR.

La doctrina del derecho de la navegación trata el tema del salvamento y rescate como algo vinculado mayormente al comercio marítimo o al transporte de mercancías por mar. Así en caso de ocurrir alguno de los accidentes que pueden afectar a un buque, como por ejemplo el abordaje, avería gruesa o cualquier acto que ponga en peligro a la nave, sus pasajeros, tripulación o carga, los convenios internacionales y las leyes nacionales sobre la materia, ponen especial énfasis en aspectos económicos tales como el resultado útil de la operación de salvamento, anuencia del capitán del buque en peligro, derecho a recibir indemnización o pago por la ayuda prestada ("salario") , repartición del "salario entre tripulantes, capitán y armador del barco o barcos que hubieren participado en el servicio , etc.

Conviene asimismo aclarar que el término "salvamento" se utiliza especialmente en esta materia, no sólo para denominar la acción de salvar o de rescatar personas o cosas, sino para designar los bienes, cosas u objetos recuperados de un naufragio y se considera como un cuasi-contrato, específicamente como una gestión de negocios.

Por su parte, el auxilio y rescate de personas en alta mar se reconoce internacionalmente como una obligación ineludible, derivada del principio de solidaridad humana, sin que tal acción pueda dar lugar al cobro de salario alguno. No obstante, en algún caso, los tribunales de la República Argentina resolvieron que el salvador de vidas humanas tenía derecho a exigir del buque en el cual se hallaban las personas salvadas, el resarcimiento de los gastos y daños experimentados a consecuencia de la prestación de ese servicio (L. Beltrán Montiel. "Curso del Derecho de la Navegación". Ed. Astrea. Buenos Aires, 1987, pág. 416).

No obstante, es norma general que el auxilio prestado a personas en el mar, sea en aguas territoriales o internacionales, no genera a favor del auxiliador derecho a indemnización o salario alguno, a menos que la situación de peligro que hiciera necesaria la prestación del auxilio fuese imputable al armador o propietario del buque o a un tercero. En el caso de Costa Rica, para nuestras autoridades existe una prohibición expresa para recibir cualquier tipo de remuneración o beneficio, aparte de su salario, por el cumplimiento de sus funciones (Artículo 10, inciso i, Ley General de Policía).

El auxilio y salvamento prestado a los náufragos de una aventura o siniestro marítimo está considerado como de carácter obligatorio, según lo establecido en la Regla 10 del Cap. V del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar. (Londres, l960).

En virtud de la citada norma internacional, el capitán de un buque que ha recibido las correspondientes señales de socorro, debe dirigirse sin demora a su encuentro para salvar a las personas que se hallen a su bordo. Por otra parte, existe también la obligación de auxiliar a las personas que están a bordo de un buque que ha sufrido un abordaje, debiendo permanecer a su lado es otro buque, en tanto y en cuanto ello no implique aumentar los riesgos, según lo dispone el Artículo 8 de la Convención Internacional sobre Abordajes (Bruselas, l910).

Asimismo, existe la obligación por parte de todo capitán de prestar asistencia a toda persona - aún enemiga - que esté en el mar en peligro de perderse, siempre que pueda hacerlo sin serio peligro para su buque, tripulación y pasajeros, todo de conformidad con doctrina del Artículo 11 de la Convención de Bruselas, ya citada y recogida por el artículo 1475 del Digesto Marítimo y Fluvial, (sobre el tema véase R. González Lebrero ("Manual de Derecho de la Navegación" Ed. Depalma, Buenos Aires. 1972, págs. 324/333).

Naturalmente, según dejamos advertido al inicio, las anteriores regulaciones son de aplicación primordial a las actividades de la marina mercante o navegación comercial. Sin embargo los principios generales que contiene, en relación con los naufragios o accidentes en el mar que dan lugar al rescate de personas o de embarcaciones, son de aplicación supletoria cuando, como el caso de Costa Rica, no se cuenta con una legislación marítima propia, o no se es parte en las convenciones y tratados especializados sobre la materia.

V.- DERECHO MARITIMO COSTARRICENSE.

La Navegación por mar en Costa Rica, prácticamente no ha sido objeto de regulación por el legislador en todo este siglo, pues la única legislación sobre esta actividad lo constituyen dos leyes, bastante desconocidas, y de poca o escasa aplicación que son la No.13 de 1º de marzo del año l900 (Fuero sobre Tripulación de Barcos de Gobierno) y la No. 12 de 22 de octubre de l941 (Ley sobre Abanderamiento de Barcos). Una reforma a ésta última, mediante Ley No. 6691 de 30 de noviembre de l981, fue vetada por el Poder Ejecutivo.

En cuanto a la primera de estas normativas que es la "Ley de Régimen y fuero de la Tripulación de Barcos de Gobierno", parece interesante anotar lo dispuesto por su Artículo 1º según el cual: "Las tripulaciones de los barcos de propiedad del Gobierno o que estén en servicio de éste, dedicados a la defensa nacional o a la vigilancia fiscal de las costas, se encuentran sujetas a la jurisdicción militar y gozan del fuero de guerra".

Ahora bien, en lo que concierne al Libro Tercero ("Del Comercio Marítimo") del Código de Comercio anterior, aprobado por la Ley 104 del 06 de junio de l853, debemos apuntar que este cuerpo normativo de tan antigua data, conserva no obstante plena vigencia pues no ha sido derogado en forma expresa ni tácita, y si en algún momento Costa Rica llegase a tener una flota o algún barco mercante bajo su pabellón, ésta sería la ley aplicable.

Aunque relativas a la navegación comercial, algunas normas del citado Libro Tercero del Código de Comercio de l853, resultan de interés para el presente asunto. Ello sucede con, las que se refieren al abordaje, naufragio, rescate y salvamento; entre las cuales merecen citarse las siguientes: Artículo 607: Permite hacer abandono del barco, cuando acaecido un accidente no haya posibilidad de salvar la nave. Artículo 598: Regula la forma de probar la ocurrencia de un naufragio. Artículo 776: Establece que de los objetos rescatados (salvamento) se deducen los gastos causados para ponerlos a salvo. Artículo 883: Consecuencias económicas en caso de naufragio. Artículo 922: Repartición de las pérdidas en caso de naufragio. Artículo 924: Responsabilidad de la compañía naviera, cuando el buque no estaba suficientemente pertrechado para navegar.

Finalmente, constituyen también parte del derecho marítimo costarricense, y resultan aplicables a la cuestión que hemos venido estudiando, con mayor fuerza que la ley nacional, las disposiciones del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (aprobado por la Ley 7291, según dijimos al principio), que textualmente dicen:

"Artículo 98

Deber de prestar auxilio

1- Todo Estado exigirá al capitán de un buque que enarbole su pabellón que, siempre que pueda hacerlo sin grave peligro para el buque, su tripulación o sus pasajeros:

A) Preste auxilio a toda persona que se encuentre en peligro de desaparecer en el mar;

B) Se dirija a toda velocidad posible a prestar auxilio a las personas que estén en peligro, en cuanto sepa que necesitan socorro y siempre que tenga una posibilidad razonable de hacerlo;

C)En caso de abordaje presta auxilio al otro buque a su tripulación y a sus pasajeros y, cuando sea posible, comunique al otro buque el nombre del suyo, su puerto de registro y el puerto más próximo en que hará escala.

2-Todo Estado ribereño fomentará la creación, el funcionamiento y el mantenimiento de un servicio de búsqueda y salvamento adecuado y eficaz para garantizar la seguridad marítima y aérea y, cuando las circunstancias la exijan, cooperará para ello con los Estados vecinos mediante acuerdos mutuos regionales." (los subrayados no son del original).

Como bien se desprende del texto transcrito supra, el deber de prestar auxilio en alta mar se encuentra establecido asimismo en la normativa internacional más reciente sobre la materia, la cual es de aplicación inexorable por nuestro país, con autoridad superior a las leyes ordinarias, por disposición de nuestra Constitución Política.

Así pues, con fundamento en los razonamientos anteriores, doctrina jurídica y citas legales de comentario, podemos formular las siguientes conclusiones, que como podrá ver, coinciden casi plenamente con las propias de su Dirección de Asesoría Jurídica.

VI.- CONCLUSIONES.

1.- Existe una obligación fundada en el principio de solidaridad humana y reconocida por el Derecho Internacional Público, en el sentido de que todos los buques, sea mercantes, de pasajeros, de carga, deportivos, etc, y con mucha mayor razón los oficiales, militares o policiales, deben rescatar a cualquier persona que se halle en peligro de perecer en el mar, tanto en aguas nacionales como en alta mar.

2.- Dentro del mar territorial, sea dentro de las doce millas náuticas a partir de la costa, las autoridades costarricenses tienen, además de la obligación de rescatar a quienes se encuentren en peligro de naufragar, la de velar por sus bienes y pertenencias, incluida su embarcación, siempre que la situación lo amerite y las condiciones del tiempo lo permitan.

3.- Asimismo, en aguas territoriales, únicamente cuando la situación lo amerite y las condiciones del tiempo lo permitan, se procederá al remolque de embarcaciones en peligro de zozobrar que sean de menor tamaño, calado y tonelaje que la nave oficial, siempre que ello no represente grave peligro para ésta o su tripulación. En este caso, el propietario o patrón de la embarcación auxiliada asumirá el riesgo y el costo de los daños que pudiere ocasionar la operación de remolque.

4.- Las autoridades de la policía naval costarricense no podrán percibir ningún tipo de sobresueldo, salario o remuneración por la prestación de los servicios de rescate y salvamento de personas o cosas, en aguas nacionales o internacionales.

Sin otro particular, me suscribo con toda consideración,

Lic. Francisco E. Villalobos González

PROCURADOR DE ASUNTOS INTERNACIONALES

FVG

RESCATE.003