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Dictamen : 131 - del 18/07/1997
C-131-97
18 de julio, 1997
Señor
Jorge Luis Vargas Espinoza
Gobernador
Provincia de San José
Presente
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General
de la República, me refiero a su oficio sin número, recibido en esta
Procuraduría el 30 de mayo del año en curso, y se da respuesta a su consulta en
los siguientes términos.
Manifiesta que el artículo 4º de la Ley 7633
de 26 de setiembre de 1996, denominada Ley de Regulación de Horarios de
Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, establece que las
Municipalidades son las responsables de velar por el cumplimiento de esa Ley,
para lo cual pueden solicitar la colaboración de las autoridades que consideren
convenientes, las cuales estarán en obligación de brindarla.
A partir de lo anterior, les surgen varias
interrogantes, que desean les sean resueltas en forma vinculante.
"1.-¿Cómo
se puede entender la competencia de la policía administrativa, en el entorno
del artículo anterior?
2.-¿Cuál
es la posición con respecto a la legitimación para interponer la denuncia en
cuanto a la materia se trata (sic)?
3.-¿La
autoridad administrativa puede en función del Poder de Policía del Estado, poner
en conocimiento de la autoridad judicial las faltas que se produzcan por
infringir esa ley?
4.-¿La
legalidad expresada en la ley 7633, con respecto a la Policía Municipal se
encuentra afecta dentro de algún principio constitucional que inhiba su desenvolvimiento?
5.-¿De
acuerdo a lo establecido en la Constitución Política en el artículo 140 inciso
16), en la Ley General de Policía, artículo 4, debería corresponder a la Fuerza
Pública el conocimiento de las infracciones a la ley 7633, como detentadoras de
la seguridad y el orden públicos?
ANTECEDENTE
ADMINISTRATIVO SOBRE LA LEY 7633
En el pronunciamiento de esta Procuraduría
C-008-97 de 16 de enero de 1997 se realiza un análisis en punto a la
competencia y atribuciones de las Municipalidades y de las Gobernaciones a
partir de la vigencia de la Ley 7633 de 26 de setiembre de 1996. En este se
concluye que:
"...la promulgación de la Ley Nº 7633 establece una competencia específica y exclusiva en
favor de las Municipalidades del país para velar por el cumplimiento de las
disposiciones atinentes a los horarios de venta de bebidas alcohólicas, según
la clasificación que de éstos se hace en dicho cuerpo normativo.
Asimismo, deberán verificar que en esos
establecimientos no se permita la permanencia y la venta de licores a menores
de edad. Por último, y ante el incumplimiento o violación de las anteriores
restricciones, ostentan los Gobiernos municipales la competencia para gestionar
la imposición del régimen sancionatorio contemplado en la Ley N.º 7633. En lo
que atañe a otras regulaciones no contempladas en esta Ley, las Gobernaciones
de Provincia conservan las competencias anteriormente asignadas por el
Ordenamiento Jurídico".
Es importante señalar aquí que la consulta
que dio origen a la anterior conclusión estaba referida, básicamente, a
deslindar la competencia entre las Municipalidades y las Gobernaciones a partir
de la promulgación de la Ley 7633. En ese sentido se indicó que, por
disposición expresa de la Ley le correspondía a los municipios el cumplimiento de
ésta, la cual está referida a dos aspectos esenciales: regulación de horario de
los locales que expenden licor y permanencia de menores de edad en ellos.
En todo caso, debe tenerse presente que el
punto sobre las competencias del Gobernador y su relación con las competencias
municipales se encuentra pendiente de resolver ante la Sala Constitucional (ver
Acción de Inconstitucionalidad presentada por Rafael Ángel Castillo Arroyo
contra los artículos 50 y 55 de las Ordenanzas Municipales, expediente Nº 6578-96), y por lo tanto, será ésta la competente para
pronunciarse sobre el tema.
Lo que ahora se consulta está dirigido,
entre otros aspectos, a la determinación de cuáles son las autoridades de
policía competentes para presentar las denuncias correspondientes ante las
Alcaldías. Para realizar el análisis de otro punto de vista, deviene necesario
retomar algunos de los aspectos desarrollados en la consulta supra citada,
uniéndolo con otros necesarios para evacuar las preguntas que ahora se
formulan.
NORMAS
JURIDICAS RELEVANTES AL TEMA EN LA LEY 7633
Disponen los numerales 4º y 8º de la Ley
citada:
"Artículo
4º.- Responsabilidad de las municipalidades.
Las
municipalidades serán las responsables de velar por el cumplimiento de esta
ley. Para tal efecto, podrán solicitar la colaboración de las autoridades que
consideren convenientes, las cuales estarán obligadas a brindarla.
"Artículo
8.- Órganos competentes.
Las infracciones
mencionadas en los artículos anteriores serán conocidas por las alcaldías,
según la competencia que les señale la Ley Orgánica del Poder Judicial, Nº 7333, de 5 de mayo de 1993".
Deviene necesario precisar los alcances de
esas dos normas. Primero, se hará referencia a los órganos competentes para
conocer de las infracciones dispuestas en la Ley.
ORGANOS
COMPETENTES PARA APLICAR LAS INFRACCIONES DE LA LEY 7633
De conformidad con el artículo 8 supra
transcrito, el conocimiento de las infracciones previstas en la Ley de
comentario corresponde a las Alcaldías que determine la Ley Orgánica del Poder
Judicial.
Los numerales 114 y siguientes de dicha Ley
Orgánica fijan las competencias de las Alcaldías. El numeral 117 dispone:
"En materia penal, las alcaldías conocerán:
1.De las contravenciones establecidas en el Código Penal.
2.De las faltas de policía y de toda clase de contravenciones y simples infracciones previstas en leyes especiales, con excepción de las de carácter laboral.
3.De los demás asuntos que indique la ley".
De acuerdo con lo regulado en el artículo
supra transcrito, específicamente en el inciso 2, les corresponderá a las
alcaldías que conocen de materia penal la aplicación de las sanciones previstas
en la Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas,
debido a que, obviamente, la Ley de comentario no se refiere a materia laboral,
única excepción prevista.
Este primer dato es importante de tomar en
cuenta. Nótese que la remisión que se hace a la Ley Orgánica del Poder
Judicial, que a su vez nos lleva a determinar que las sanciones a lo dispuesto
por esta Ley son de aplicación por parte de las alcaldías que conocen de la
materia penal, nos da una clara indicación de que la voluntad legislativa no
estaba encaminada a considerarlas como infracciones típicamente
administrativas, porque de haberle querido dar tal naturaleza, hubiese sido la
propia Administración, conforme a la potestades que posee, quien pudo haberlas
impuesto (véase por ejemplo la Ley de Promoción y Defensa Efectiva del
Consumidor).
Esta ubicación permite dejar establecido,
además, que, por principio, las faltas de policía, las contravenciones y las
infracciones son de acción pública, de forma tal que cualquier persona está
legitimada para denunciarlos.
Esto entonces nos obliga a cuestionarnos los
alcances del artículo 4º de la Ley de comentario, de acuerdo con el cual las
Municipalidades son las responsables del cumplimiento de la Ley, con el objeto
de precisar si ello implica una modificación de ese principio.
ANTECEDENTES
NORMATIVOS SOBRE LA REGULACION DE HORARIOS Y PERMANENCIA DE MENORES EN LOCALES
DONDE SE EXPEDENDE LICOR.
La Ley de Licores y los reglamentos que lo
desarrollan eran las disposiciones legales que regulaban estos temas. Veamos
algunas de esas disposiciones.
Sobre la permanencia de menores de edad en
los lugares que se expende licores, la Ley de Licores disponía:
"Artículo 25.- Los establecimientos de sólo
licores no admitirán la entrada de menores de edad. Los que tengan ventas de
otras mercancías podrán venderles, pero no licores, pero haciendo que el menor,
una vez servido, se retire inmediatamente".
En punto a los horarios de cierre, con
anterioridad a la vigencia de la Ley de comentario, la Ley de Licores señalaba:
"Artículo 27.- Ningún establecimiento de
licores podrá abrirse antes de las seis horas, excepto en los "lugares de
turismo", así clasificados por el Instituto Costarricense de Turismo, en
donde podrá abrirse una hora antes y cerrarse dos horas después.
Todos los
establecimientos deberán cerrarse a las veintitrés horas, pero en días
feriados, sábados y domingos podrán cerrar a las veinticuatro horas. En las
cabeceras de provincia cerrarán en todo caso a las veinticuatro horas. Quedan a
salvo los puestos que tengan patente especial nacional que cerrarán dos horas
después. El día de elecciones y el anterior y posterior a éstas, los expendios
de licores del país deberán permanecer totalmente cerrados.
En las zonas turísticas y a juicio del Instituto
Costarricense de Turismos y las Municipalidades se podrán extender patentes
especiales que no tendrán limitación para el cierre, excepto el Jueves y
Viernes Santos, y las otras fechas que indiquen las autoridades
competentes..."
"Artículo 35.- Créase una patentes especial
nacional para los expendios de licores y cerveza de los clubes, hoteles,
restaurantes y centros nocturnos, que dará derecho a cerrar dos horas después
de la hora fijada en el artículo 27.
Esta patente la expenderá el Gobernador de la
Provincia respectiva,..."(1)
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NOTA
(1): Los dos numerales supra transcritos fueron derogados expresamente por el
artículo 11 de la Ley 7633 de 26 de setiembre de 1996.
__
Sobre este mismo tema, a nivel infralegal se han establecido las siguientes disposiciones:
"Artículo
5. Los gobernadores provinciales podrán conceder los permisos para el expendio
de licores imponiendo determinados requisitos sobre el establecimiento
respectivo, siempre y cuando respeten los derechos subjetivos y las
disposiciones legales y reglamentarias. Los permisos de funcionamiento de las
patentes especiales nacionales a que se refiere el artículo 35 de la Ley de
Licores, interpretado por Ley N.º 3791 del 16 de noviembre de 1966, serán
concedidas por el Gobernador por períodos trimestrales y únicamente a clubes,
hoteles, restaurantes y centros nocturnos con categoría turística, otorgada por
el Instituto Costarricense de Turismo. Se podrán ir renovando por períodos
iguales en forma indefinida. Asimismo, el otorgamiento de la patente será
discrecional y no obligatoria para la administración."
"Artículo
13. Los establecimientos que expendieren licores deberán cerrar a la hora que
determine su respectiva patente. Una vez que se proceda al cierre no se permitirá
en ningún caso la permanencia de clientes dentro del local. Por tal motivo los
propietarios o administradores, deberán avisar a sus clientes cuando se acerque
la hora de cierre con suficiente antelación, para que se preparen a abandonar
el local a la hora correspondiente. La infracción de esta disposición será
considerada falta grave y puede ser sancionada administrativamente incluso con
el cierre temporal o permanente del negocio correspondiente.
El día de las elecciones nacionales, el
anterior y posterior a éstas, el jueves y viernes santos y los días que, cuando
fuere necesario, señalare el Poder Ejecutivo, no se permitirá en todo el país
el expendio de licores, Por tal motivo los establecimientos correspondientes
deben permanecer totalmente cerrados en esas fechas."
Por su
parte, la Sala Constitucional ha sido clara en sus resoluciones (2) en el
sentido de que a los Gobernadores de Provincia les corresponde aplicar y velar
por la aplicación de las disposiciones de la Ley de Licores y los Reglamentos relacionados
con ésta. Como ejemplo, puede citarse la siguiente:
"...En cuanto a su reclamo ante la
Municipalidad, se le hace ver al recurrente que el encargado de revocar o
suspender una patente, no es la Municipalidad, sino la Gobernación, de acuerdo
al artículo 42 de la Ley de Licores y 20, 21 y 23 de su Reglamento, por lo que
la gestión fue mal dirigida. (Voto N.º 2750-91 del 26 de diciembre de 1991)
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NOTA
(2): Ya se aclaró que debido a la interposición de Acciones de
Inconstitucionalidad en las que se cuestiona, entre otros, el artículo 50 de
las Ordenanzas Municipales, se encuentra pendiente de resolución de la Sala
Constitucional las competencias de los Gobernadores de Provincia.
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Se desprende de la normativa y
jurisprudencia supra transcritas que, si la Ley 7633 no lo hubiese indicado
expresamente, la determinación de las categorías de los negocios que expenden
licor y el horario correspondiente a cada una de ellas, le hubiese
correspondido a la Gobernación de la Provincia.
Es por ello que, una primera consecuencia del
artículo 4º de la Ley de Regulación de Horario y Funcionamiento en Expendios de
Bebidas Alcohólicas es que, a partir de su promulgación, a las Municipalidades
les corresponde poner en práctica la calificación de los establecimientos,
teniendo ello como consecuencia inmediata la determinación del horario de
cierre del local.
La citada Ley fue reglamentada mediante
Decreto Ejecutivo 26084-MP de 7 de abril de 1997, el que, en los que nos
interesa dispone:
"Artículo 4.- Corresponde a las
Municipalidades de cada cantón otorgar la categorización prevista en la
artículo 2º de la Ley Nº
Por lo tanto, ha existido una modificación
que consiste en que a partir de la promulgación de la Ley 7633 les corresponde
a las autoridades municipales la determinación de las categorías de los
negocios y, como consecuencia de ello, la determinación del horario que los
regula.
LAS
MUNICIPALIDADES COMO ORGANOS COMPETENTES PARA INTERPONER LAS DENUNCIAS A LAS
INFRACCIONES DE LA LEY 7633.
Debe analizarse si existen otras
consecuencias derivadas del numeral 4º de la Ley.
En el artículo 3º se ordena el cierre de los
expendios dedicados principalmente a la venta de bebidas alcohólicas los Jueves
y Viernes Santos, el día de la elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de
Elecciones, así como el día anterior y siguiente a esa fecha, así como los el
día que haya reunión o mitin en la población que el Tribunal autorice. También
se ordena la clausura de la sección dedicada a este tipo de ventas en los
locales donde la actividad principal no sea la venta de licor en esas mismas
fechas. Se señala expresamente que las autoridades correspondientes obligarán
al cumplimiento de este artículo.
Entonces, una segunda consecuencia es que
las Corporaciones Municipales están obligadas a hacer cumplir esa disposición,
para lo cual, como lo señala el mismo artículo cuarto, pueden solicitar la
colaboración de otras autoridades, que se encuentran en obligación de brindarla.
Por otra parte, tanto en las situaciones
previstas en el artículo 3º, como en los numerales 1 y 2, se prevé la
imposición de sanciones ante el incumplimiento de las obligaciones allí
establecidas (arts.5,6,7). Si bien, según se analizó anteriormente, las
Alcaldías son las competentes para aplicarlas, es lo cierto que resulta
necesario que el asunto llegue a su conocimiento por alguna vía, la cual es
normalmente la denuncia. Por lo anterior, también existe una obligación a cargo
del Municipio de poner en conocimiento de esa Autoridad Judicial tales
informaciones.
Reafirmando lo anterior, el Reglamento a
dicha Ley -ya citado-, se estipula en lo conducente:
"Artículo 10.- A los efectos del artículo 3º
de la Ley 7633(3), corresponde exclusivamente a las Municipalidades de cada
cantón ordenar el cierre de los negocios, lo que se realizará mediante
telegrama a las delegaciones policiales de su cantón".
"Artículo 12.- En los casos en que la
Municipalidad respectiva detecte violaciones o infracciones a la Ley N.º 7633
deberá proceder a efectuar la denuncia respectiva ante la Alcaldía competente,
debiendo dar seguimiento a la misma, de manera tal que se aporten las pruebas
necesarias para demostrar lo denunciado".
"Artículo 13.- Para los efectos del artículo
anterior, la Municipalidad respectiva a través de sus inspectores, policía
municipal, autoridad competente o cualquier otro funcionario municipal
autorizado, levantará un reporte de la infracción, de conformidad con el cual
se elaborará la denuncia respectiva, dejando copia del mismo al patentado.
Dicho reporte deberá ser remitido, por el representante legal de la
Municipalidad, o los apoderados municipales, junto con la denuncia, en donde
señalarán los hechos, el derecho y la acción, debidamente sustentados, a la
autoridad judicial competente".
NOTA (3): El citado numeral establece: "Los expendios de bebidas
alcohólicas deberán permanecer cerrados los Jueves y Viernes Santos, el día de
las elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, el día
anterior y el siguiente. Asimismo, tendrán que cerrar en las poblaciones donde
el Tribunal autorice, de conformidad con la ley, reuniones o mítines. No obstante,
la disposición anterior, los negocios que expenden bebidas alcohólicas, sin que
esa sea su actividad principal, podrán permanecer abiertos en las fechas antes
indicadas, siempre y cuando cierren la sección dedicada a venderlas. Las
autoridades correspondientes obligarán a cumplir con lo dispuesto en este
artículo mediante el sistema que consideren más eficaz."
Si bien se afirmó que los Municipios están
obligados a interponer las denuncias necesarias cuando se infrinjan las
prohibiciones que contiene la Ley, dicha afirmación no implica, necesariamente,
la imposibilidad de que otras autoridades también puedan interponer la referida
denuncia, por cuanto la interpretación a dicha Ley -como a cualquier otra
normativa- no se puede hacer en forma aislada, sino que es necesario estudiarla
a luz del ordenamiento jurídico visto como un todo orgánico.
Es por ello, que es necesario retomar
algunos de los conceptos contenidos en la Constitución Política sobre las
atribuciones de las Municipalidades y desarrollados, principalmente, en el
Código Municipal.
A partir de la Constitución de 1949, se
otorga a la Municipalidad la administración de los intereses y servicios
locales en cada cantón, estableciéndose que la misma estará a cargo del
Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores
municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la
ley (artículo 169), e indicándose que gozan de autonomía (artículo 170). Se
agrega además, en el artículo 175, que éstas dictarán sus presupuestos
ordinarios o extraordinarios, los cuales necesitarán para entrar en vigencia,
la aprobación de la Contraloría General, que fiscalizará su ejecución.
Es claro entonces, que, a partir de la
promulgación de la actual Carta Magna, las Corporaciones Municipales tienen a
su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual se les otorga
autonomía, incluida la presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General
de la República. Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13), tienen
potestad para imponer tributos.
Sobre el concepto y alcances de la autonomía
municipal, la Sala Constitucional ha realizado importantes precisiones.
"Esta norma (se refiere al antiguo párrafo cuarto del artículo 18 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos), a juicio de la Sala y de conformidad con lo que señala el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por conexidad, resulta abiertamente inconstitucional por ser contraria a la Autonomía Municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política.
La autonomía municipal, que proviene de la propia Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también, la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios públicos municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local".(...)" (Voto Nº 2934-93 de 22 de junio de 1993)
"De
lo anterior se desprende que la voluntad de los constituyentes con la
introducción del artículo 170, fue la de crear un régimen de
"autonomía" de amplia cobertura para las corporaciones municipales,
entidades destinadas al cumplimiento de fines generales (artículo 169), que les
garantizara independencia normativa, administrativa y política en sus
respectivas competencias territoriales. A esto se suma el carácter electivo
de los miembros y democrático del ente (arts. 169 y 171 de la Constitución),
que le permite la formulación de política propias (programas y metas), para
atender los intereses y servicios locales. En este sentido, conviene recordar
que los artículos 7 y 21.a) del Código Municipal desarrollan dichas
disposiciones, al expresar: "En ejercicio de sus atribuciones las
municipalidades gozan de la autonomía que les confiere la Constitución
Política, con las potestades de Gobierno y Administración inherentes a la
misma"; y: "Son atribuciones del Consejo: a) Fijar la política
general de la Municipalidad..." De todo lo cual se sigue que en el
ejercicio de sus competencias y atribuciones, la municipalidad es responsable
de sus actos y de la oportunidad y utilidad de éstos. En consecuencia, el
control de oportunidad que crea el artículo objeto de esta consulta, en sede de
la Contraloría General de la República, sobre los actos de concesión de obra
pública que lleguen a aprobar las entidades municipales, viola la libertad y
autonomía de aquellas. (...) Congruente con todo lo dicho, la Constitución, al
fijar las competencias de la Contraloría (artículo 184), les atribuye con
respecto a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los
presupuestos de ellas y fiscalizar su ejecución y liquidación. Es decir, este
control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de
ejercicio está delimitado en la propia Constitución, lo que da fundamento para
deducir que otras modalidades de control, originadas en la ley a tenor de lo
dispuesto en el mismo artículo 184 inciso 5), deben guardar el límite
constitucionalmente impuesto en otras partes de la Constitución en resguardo de
la autonomía política de las corporaciones municipales." (Voto Nº 3789-92 de 27 de noviembre de 1992) (Los resaltados en
las dos resoluciones anteriores no son del original)
Es clara la Sala en el sentido que la Carta
Magna delimita la competencia de las Municipalidades a velar por los intereses
locales del territorio que representa.
De otra parte, en lo que nos interesa, a
nivel legal encontramos que en el artículo 4º del Código Municipal se dispone,
en lo conducente, que:
"Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.
Dentro de estos cometidos las Municipalidades deberán: (...) 9) Velar por la seguridad de las personas y el orden público, mediante una acción coordinada con las autoridades y entidades nacionales
(...).
Entonces, las Corporaciones Municipalidades
sí cuentan con una competencia para velar por el orden público. Pero, no se
debe perder de vista la naturaleza de las Municipalidades y las atribuciones
que constitucionalmente le fueron asignadas, esto es, el velar por los
intereses locales de una determinada circunscripción territorial. Por lo tanto,
la descentralización territorial y el otorgamiento de esa competencia para
resguardar el orden público, no implican una restricción o eliminación de las
competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos y entes, cuando no
se esté en presencia de un interés que puede ser reducido a lo local.
Lo anterior es reafirmado por el artículo 5
de ese mismo cuerpo normativo al reconocerse expresamente que las competencias
municipales no afectan las atribuciones conferidas a otras entidades de la
Administración Pública.
En forma genérica, sobre este tema se ha
indicado por parte de esa Sala Constitucional, lo siguiente:
"XXIX.-
Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que
Costa Rica, desde su nacimiento, ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido
nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que
ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial -municipios- o
institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a distinguir,
como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente administrativa
y otras formas posibles de descentralización, la política..." (Voto
4091-94 de 9 de agosto de 1994)
"IV
).- NORMA CONSTITUCIONAL Y REGIMEN LEGAL PARA LA CREACION DE NUEVOS CANTONES.-
El artículo 168 de la Constitución Política, en lo que interesa, señala que
para los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide
en provincias, cantones y distritos;... Como es principio general del Derecho
de la Constitución que toda jurisdicción territorial existente al momento de
surgir la norma suprema que la reconoce y la eleva a la categoría de
institución descentralizada con rango constitucional, en este caso, los
cantones, adquiere el derecho a su existencia plena e identidad, a su autonomía
otorgada por norma de igual rango (art. 170 id.), a mantener su integridad y su
condición de descentralización administrativa (esto último no implica, desde
luego, que se trate de una forma de Estado o de gobierno que excluye toda otra
forma de administración política, porque como toda descentralización, deja
intacto el poder constituyente e incluso la potestad legislativa del Estado),
la conclusión jurídico- constitucional necesaria nos lleva a determinar que
corresponde al Poder Legislativo desarrollar o no la competencia contenida en
el artículo 168 de la Constitución Política para la creación de cantones,
estableciendo los requisitos y formalidades que le den contenido razonable y
proporcionado a los principios que la propia norma superior haya concebido y en
todo caso, a los complementarios que, sin estar en la norma originaria, sean
apropiados para hacer posible el ejercicio de la competencia". (Voto
2009-95 de 21 de abril de 1995) (Los resaltados no son de los originales)
A nivel doctrinal se ha analizado el tema de
la existencia de intereses o servicios públicos locales y su coexistencia con
nacionales, o prevalencia de éstos últimos. En ese sentido, el profesor Eduardo
Ortíz Ortíz expresa:
"Que existan intereses y servicios públicos
"locales" puede significar que coexisten con intereses y servicios
públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente
distintos unos de otros. Pero en la realidad están entremezclados y más bien
tiende a ampliarse el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales,
lo que obliga a pensar que la diferencia no es tajante ni inmutable, sino
gradual e invariable. El artículo 169 de la Constitución, como se vio, pone a
cargo del Gobierno Municipal los intereses y servicios locales, y el artículo 4
del Código, después de reafirmarlo, hace una extensa y detallada enumeración de
cometidos del Municipio, pero expresamente utiliza el giro: "Dentro de
esos cometidos las Municipalidades deberán", y con ello expresamente priva
de efecto taxativo a esa enumeración; si así es, podrá haber otras atribuciones
del Municipio, siempre que se trate de "intereses y servicios
locales". En balance, las normas fundamentales de atribución de cometidos
municipales son el artículo 169 de la Constitución y el encabezamiento del
artículo 4 del Código, sin que tenga importancia a tal efecto el resto de este
último, excepto como punto de comparación para establecer el modelo de lo que
puede o deba reputarse "local".
Es, en primer término, una nota que delimitan en
este caso una competencia por razón de la materia, ya no del territorio, a
partir del supuesto de que hay asuntos que por sí justifican ser calificados
como "locales", a la par de otros que deben ser reputados
"nacionales" o "estatales". Y esto tiene que ser posible,
puesto que el territorio municipal es simultáneamente estatal. Es "lo local"
un concepto indeterminado que, como todos, se precisa al contacto con la
realidad a la que va destinado y con vista de los hechos de cada caso". (Ortíz Ortíz, Eduardo, La
Municipalidad en Costa Rica, Madrid, 1987, págs. 53 y 54)
De lo expuesto hasta aquí, podemos dejar
sentado que existen intereses locales cuya custodia le corresponde a las
Municipalidades, y que, junto a aquellos, existen y/o coexisten intereses
nacionales cuya protección constitucional y legal ha sido atribuida a otros
órganos u entes.
Ello significa, que si bien el Código
Municipal establece como competencia municipal velar por la seguridad y el
orden público, también es claro en no otorgarla como una competencia propia -
exclusiva y excluyente- de las competencias otorgadas a otros Órganos del
Estado.
Por lo tanto, una interpretación del
artículo 4º de la Ley 7633 en el sentido de que al señalarse que las
Municipalidades son las encargadas de velar por la aplicación de esa Ley
implique que se está otorgando una competencia exclusiva y excluyente para
denunciar ante las Alcaldías las infracciones a ella, se puede hacer única y
exclusivamente, si de su contenido se desprende con claridad meridiana, que
está referida a la protección de intereses locales. A contrario sensu, si se
determina que es una ley de orden público que regula situaciones que
trascienden un interés local, esa competencia municipal puede coexistir con
competencias constitucionales y legales de otros órganos estatales.
Para determinar lo anterior, es necesario
establecer si la Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios
de Bebidas Alcohólicas, es una ley de orden público, y cuál o cuáles
autoridades son las encargadas de velar por el resguardo de ese orden público.
CONCEPTO
DE ORDEN PUBLICO
De acuerdo con nuestra Carta Fundamental las
libertades públicas pueden ser reguladas legalmente por motivos de orden
público (artículo 28 de la Constitución Política). En virtud de ello, y
consecuentemente en uso de la potestad de policía del Estado, es posible que se
emitan normas jurídicas que tiendan a lograr una adecuada convivencia social, a
pesar de que ello implique una limitación a alguna libertad pública, haciendo
uso de la potestad de policía.
Este tema ha sido ampliamente desarrollado
por la Sala Constitucional. Como ejemplo, puede traerse a colación el siguiente
Voto:
"II.
- En sentencia número 6579-94 de las quince horas doce minutos del ocho de
noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, se declaró sin lugar una acción
de inconstitucionalidad presentada contra los incisos a) y b) del artículo 9
del Decreto Ejecutivo número 17757-G, considerándose para ello que: "En lo
que atañe a la limitación de la libertad de comercio, en razón de la imputación
de funciones que hace el artículo 42 de la Ley de Licores, para la protección
de los valores superiores de la nacionalidad (moral, buenas costumbres,
protección de la niñez, sentimientos religiosos), la Sala no encuentra que la
restricción definida por una distancia de iglesias, instalaciones deportivas y
centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición y de juegos,
guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos
similares, sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria,
secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria
y clubes políticos, resulte desproporcionada o irrazonable. Es tan evidente
que lo que se quiere evitar es el contacto de los usuarios de las actividades
señaladas, en especial los niños y estudiantes de todos los niveles, con el
consumo de licor, que los alcances de la regulación se explican por sí solos.
Es decir, se está frente a un caso típico de regulación de una actividad para
proteger, sobre todo, el orden público representado, básicamente, por los niños
y estudiantes del país. La Sala no tiene por acreditada la violación alegada
contra la libertad de comercio y consecuentemente, tampoco la del artículo
9 constitucional y la acción, con fundamento en lo que dispone el artículo 9 de
la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con fundamento en los antecedentes
jurisprudenciales citados, se rechaza por el fondo, prescindiendo de la
audiencia oral" Resulta de lo transcrito que, si bien es cierto se dijo
que la norma que aquí se cuestiona no es inconstitucional, no se abordó el problema
concreto que se plantea en esta acción, - a distancia de locales comerciales
dedicados al expendio de licores entre sí-, es decir, el tema de la regulación
de la distancia mínima entre dos locales comerciales y no de un local comercial
en referencia con escuelas, iglesias, instalaciones deportivas, etc. Sin
apartarse del criterio vertido en cuanto a la constitucionalidad del artículo 9
del decreto ejecutivo número 17757-G, se procederá al análisis de la norma
únicamente en relación con el tema que interesa al accionante. No es aplicable
en+ este caso, el criterio vertido por la Sala en la sentencia número 6579-94
transcrita, que deriva la legitimación reglamentaria para limitar la libertad
de comercio, en los supuestos del inciso a) del artículo 9 de la Ley de
Licores, de la imputación de funciones que hace el artículo 42 de la Ley de
Licores, para la protección de los valores superiores, como moral, buenas
costumbres, protección de la niñez, sentimientos religiosos, etc, pues el tema de la distancia mínima de dos comercios
dedicados a la misma actividad, no tiene como propósito evidente e inmediato
evitar el contacto de los niños, estudiante, etc. con el consumo del licor,
sino que es, más bien, una regulación de índole comercial." (Voto
Nº4905-95 de 5 de setiembre de 1995) (Lo resaltado no es del original)
Sobre el concepto del orden público,
doctrinariamente se ha señalado que:
"El orden público, en el sentido administrativo del término, está determinado por un mínimo determinado de condiciones esenciales requeridas por una vida social conveniente. Su contenido varía con el estado de las creencias sociales. La seguridad de los bienes y de las personas, la salubridad y la tranquilidad constituyen su fundamento.
Reviste igualmente aspectos económicos (lucha contra el acaparamiento o la carestía de la vida, p. ej.) e incluso estéticos (protección del paisaje y de los monumentos).
La actividad que se propone el mantenimiento del orden público recibe el nombre de policía (el uso de este término para designar al personal encargado del mantenimiento del orden constituye una acepción derivada de la principal).
El modo de la actividad de la policía lo constituyen las prescripciones, tanto reglamentarias (es decir, generales e impersonales, p. ej., el Código de Circulación) como no reglamentarias (p. ej., un mandato de despejar una vía pública". (Vedel, Georges, Derecho Administrativo, España, pág. 12)
De esa cita es importante rescatar que el
concepto de orden público hace referencia a las condiciones esenciales para una
vida social conveniente, siendo las concepciones sociales que se tengan en una
determinada época las que vengan llenar el contenido de ese concepto.
Una definición bastante clara fue dada por
la Corte Plena cuando señaló que el orden público "...es el conjunto de
principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y a su
funcionamiento, y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser
humano y de los intereses de la comunidad, en un justo equilibrio para hacer
posible la paz y el bienestar de la convivencia social (S. Ext. 26-8-82).
(Sánchez Romero Cecilia, Jurisprudencia Constitucional, marzo-agosto
1982, 1984)
Más aún, el concepto de orden público
engloba aristas distintas, lo social, lo político y hasta lo económico, tal y
como lo ha expresado la Sala Constitucional:
"... en la Constitución subyacen y coexisten
el orden público político (organización esencial del Estado, de la propiedad y
de la familia), el orden público social (intervención del Estado para
salvaguardar los intereses de grandes sectores de la población), y más
tenuemente, también el orden público económico (la actividad del Estado encaminada
a fomentar el sistema económico prevaleciente)" (Sala Constitucional,
Voto No.479-90 de la Sala Constitucional, de las 17 horas del 11 de mayo de
1990)
A la luz de lo expuesto hasta aquí sobre el
orden público, deben analizarse los motivos que privaron para la promulgación
de la Ley 7633 y su contenido.
Para lo primero es necesario acudir al
expediente legislativo que contiene su trámite. Mucho se discutió sobre el
tema, pero siempre en el sentido de la importancia de proteger a los menores de
edad del contacto con el consumo del licor, y de la necesidad, dadas la
estadísticas existencias y el conocimiento particular que cada uno tiene de la
situación, de al menos, tratar de disminuir el consumo del licor en el país,
por los problemas sociales que acarrea. Así, en el dictamen de la Comisión se
señaló:
"La iniciativa de ley se fundamenta en la preocupación generalizadas (sic) de la ciudadanía costarricense por la creciente adición al alcoholismo, presente en todos los ámbitos y estratos de la sociedad, y por las profundas secuelas que produce, entre ellas, la desintegración familiar.
De conformidad con los datos del último informe nacional sobre consumo de alcohol y drogas ilícitas, elaborado por el Instituto de Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) se estima que en Costa Rica la incidencia anual de nuevos alcohólicos es de un uno por ciento (1%) de la población mayor de 15 años.
A continuación, señalamos otras estadísticas, igualmente alarmantes, en las cuales nos hemos apoyado para recomendar al Plenario la aprobación de este proyecto:
1. La prevalencia de consumo de alcohol en el país, es un sesenta y seis por ciento (66%) para la población comprendida entre los 12 y los 70 años de edad. Esto representa un total de 1,388,332 personas que ingieren, periódicamente, alguna cantidad de alcohol durante toda su vida.
3. El mínimo para la embriaguez es de cinco tragos consumidos en una "sentada", que constituye un criterio universalmente aceptado. En nuestro país, el quince por ciento (15%) de la población entre los 12 y 70 años, o sea 326,048 personas suele sobrepasar este límite y el catorce punto cuatro (14.4%) de la misma población, o sea 302,909 personas ha consumido licor en forma de "tanda", lo que equivale a decir que la llegado (sic) a la embriaguez en dos o más días seguidos.
4. El tres por ciento (3%) de la población entre los 15 y 19 años de edad, son alcohólicos y un diez por ciento (10%), son bebedores excesivos. Esto significa que un trece por ciento (13%), de la población adolescente del país, o sea 37,753 personas, tienen problemas de alcoholismo.
5. El trece
por ciento (13%) de la población entre los 12 y los 14 años de edad, son
bebedores moderados. Esto significa
que 25,768 preadolescentes consumen licor frecuentemente.
6. Un seis por ciento (6%) de las amas de casa del país, sea 41,523 mujeres, son bebedoras exclusivas.
Es criterio de esta Comisión, que el
presente proyecto contribuye al control del problema del alcoholismo, sobre el
cual urge que la sociedad costarricense actúe decididamente. Estamos
convencidos de que la solución a esta problemática no se encuentra garantizada
por las reformas propuestas en el proyecto. Somos conscientes de que se
requiere un accionar integral, coordinado y complementario del Estado y de la
sociedad civil para erradicar la lacra que constituye el abuso del licor. Los
suscritos diputados estamos firmemente comprometidos a dar los primeros pasos
en esta dirección. Por consiguiente, sometemos a consideración del Plenario el
presente DICTAMEN AFIRMATIVO DE MAYORIA y solicitamos a los señores diputados
su apoyo para que se convierta en ley de la República". (Expediente
Legislativo 7333, folios 71 y 72)
Por su parte, el Diputado González
Villalobos manifestó:
"Lo antes posible decía, para atacar
una de las causas de los accidentes de tránsito, para reducir el número de
suicidios, de violaciones y crímenes que se cometen a diario bajo los efectos
del licor. Lo antes posible, para reducir el mal ejemplo que se les da a los
escolares, colegiales y en general a la niñez y a la juventud. Todos o
posiblemente muchos de ustedes, vieron una foto que apareció en El Heraldo,
en la cual dos niños vestidos con el uniforme de escolares van entrando a un
bar. ¡No es posible, señores!, ¡no es posible, compañeras y compañeros
diputados! Esto se puede evitar si se aprueba lo antes posible este proyecto de
ley". (Expediente Legislativo Nº7366, folio 364)
En cuanto al contenido esencial de la Ley de
comentario, lo podemos resumir en lo siguiente: 1.- Establece una prohibición
de vender bebidas alcohólicas a menores de edad y su permanencia en
establecimientos cuya actividad principal sea venderlas para su consumo en el
lugar art. 1); 2.- Crea diferentes categorías de negocios, determinando el
horario a que quedan sujetas según la clasificación (art. 2); 3.- Ordena el
cierre de los expendios dedicados principalmente a la venta de bebidas
alcohólicas los Jueves y Viernes Santos, el día de la elecciones convocadas por
el Tribunal Supremo de Elecciones, así como el día anterior y siguiente a esa
fecha, así como el cierre de la sección dedicada a este tipo de ventas en los
locales donde la actividad principal no sea la venta de licor en esas mismas
fechas (art. 3).
Es evidente que esta Ley está regulando
materia de orden público, en virtud de que están siendo regulados aspectos que
han sido considerados por el legislador como esenciales para lograr una
adecuada convivencia en nuestra sociedad. En ese sentido, se procura, por una
parte, proteger a los menores edad de un inicio temprano en el consumo de
licores (al menos en los lugares de acceso público), y; de otra parte, se trata
de evitar -aunque conscientes de que no es la solución ideal- los problemas
sociales que genera el consumo excesivo del alcohol.
Pero, no debe dejarse de lado el hecho de
que las normas constitucionales no sólo establecen la posibilidad de que se
impongan regulaciones a diversas actividades en aras de la protección al orden
público, sino que también permiten del Estado una actuación cuanto éste ha sido
alterado.
"Ahora bien, el orden público de que tratamos
en ese capítulo es el referido exclusivamente al poder de policía de seguridad,
higiene, de moralidad y de tranquilidad que no regla ni condiciona derechos en
defensa de instituciones fundamentales, sino que se propone evitar o reprimir
hechos perturbadores del orden material, externo, o sea, el de la calle o
lugares públicos, o cualquier actividad que trascienda al público, y que es
peligrosa o gravemente incómoda para la colectividad, sin consideración a
personas determinadas. Es una actividad que actúa sobre lo somático, sobre el
síntoma, sobre lo que se exterioriza, no sobre la causa, porque ya sea ésta
económica, social o política, etc., debe ser considerada por el legislador para
curar el mal, no para curar el síntoma. Si una reunión se vuelve peligrosa o denegenera en tumulto, la policía la disuelve (no importa
la causa)...Ciertamente, cada miembro del cuerpo social puede resultar
individualmente beneficiado por las medidas de policía, pero ella no se propone
eso, sino mantener el orden público, y por eso su dominio propio es la vía
pública, los lugares públicos, las salas públicas y las prolongaciones
virtuales de la vía pública, los lugares públicos, las salas públicas y las
prolongaciones virtuales de la vía pública donde se entra y se sale como
público." (Bielsa, Rafael, Principios de Derecho Administrativo, págs 828 y 829)
Desde esta faceta, interesa también
determinar las autoridades que tienen atribuida tal función.
AUTORIDADES
ENCARGADAS DE VELAR POR EL ORDEN PUBLICO
Sin perjuicio de lo ya expuesto sobre este
tema en cuanto a las Municipalidades, es preciso determinar si existen en
nuestro ordenamiento jurídico otras autoridades encargadas de velar por el
resguardo del orden público.
A nivel constitucional, en el articulo 12 se
señala que para la vigilancia y conservación del orden público habrá las
fuerzas de policía necesarias y, en el artículo 140 incisos 6) y 16), se
dispone que le corresponde al Poder Ejecutivo (Presidente y respectivo
Ministro) el mantener el orden y la tranquilidad de la Nación y tomar las
providencias necesarias para el resguardo de las libertadas públicas y disponer
de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país. Asimismo,
el artículo 139 constitucional establece que como deberes y atribuciones
exclusivas de quien ejerce la Presidencia de la República ejercer el mando
supremo de la fuerza pública (inciso 3).
Como parte del desarrollo de tales preceptos
se emite la Ley de Policía N º 7410 de 26 de mayo de 1994), en la que se regula
lo concerniente a las atribuciones, competencias, organización y funciones de
la policía. Particularmente, debe resaltarse lo dispuesto en los numerales 1,
4, 8 y 22.
En lo que nos interesa, dispone el artículo
1 que al Presidente de la República y al Ministro del ramo les corresponde
"...tomar las medidas necesarias para garantizar el orden, la defensa y la
seguridad del país, así como las que aseguren la tranquilidad y el libre disfrute
de las libertades públicas."
Asimismo, conviene tener presente lo
preceptuado en los numerales 4, 8 y 22:
"Artículo 4.- Funciones
Las fuerzas de policía estarán al servicio de la comunidad; se encargarán de vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico."
"Artículo 8.- Atribuciones
(...) d) Asegurar la vigilancia y el mantenimiento del orden público".
"Artículo 22.- Atribuciones.
Son atribuciones de la Guardia Civil y de la Guardia Rural:
(...) b) Mantener la tranquilidad y orden público.
(...) e) Prevenir y reprimir la comisión de infracciones punibles dentro del territorio nacional."
De lo expuesto se extrae que nuestra
Constitución Política encarga al Presidente y al respectivo Ministro la
obligación de mantener el orden y la tranquilidad de la Nación. Asimismo
dispone, que habrá las fuerzas de policía necesarias para velar por el orden
público. Dentro de la Ley de Policía, se establece específicamente que tanto la
Guardia Civil como la Rural están en obligación de mantener y vigilar el orden
público y, además, que deben prevenir y reprimir la comisión de infracciones
punibles. Debe establecerse desde ya, que dichas atribuciones las pueden ejercer
dentro de todo el territorio nacional.
Así, existe una competencia genérica,
atribuida constitucional y legalmente para que el Estado, por medio de los
órganos competentes, establezca y mantenga un orden público esencial para la
convivencia social. Específicamente, se atribuye tanto a la Guardia Civil como
a la Rural, la obligación de velar por el resguardo de ese orden público.
Entonces, siendo el contenido de la Ley 7633
de orden público y existiendo una atribución de competencias para que dichos cuerpos
policiales resguarden el orden público, si en ejercicio de sus funciones tienen
conocimiento de una infracción a aquella, deben realizar la denuncia respectiva
ante las autoridades judiciales competentes.
Pero, dada la generalidad de la atribución y
por ser en materia de faltas y contravenciones, se considera necesario que vía
reglamentaria se especifiquen las funciones que los cuerpos policiales en
mención van a cumplir.
CONSIDERACIONES
GENERALES
Tomando en cuenta lo expuesto hasta aquí,
debe ahora precisarse la interpretación de la Ley 7633. Para tal efecto,
resulta indispensable partir de dos datos:
1.-
Por la naturaleza de los bienes tutelados en ella se está en presencia de una
ley que contiene regulaciones de orden público.
2.-
Las infracciones a dicha Ley van a ser aplicadas las alcaldías que conocen de
faltas y contravenciones.
Al señalarse en el artículo 4º que a las
Municipalidades les corresponde velar por la correcta aplicación de la Ley, se
les está atribuyendo como competencia la clasificación de los distintos locales
en los que se expende licor, teniendo ello como consecuencia la determinación
del horario a que quedan sujetos. Asimismo, está obligando a las
Municipalidades a interponer ante la Alcaldía correspondiente las denuncias a
las infracciones que se comentan a fin de que sean sancionadas de acuerdo con
las prescripciones de la Ley.
De otra parte, es necesario precisar que ello
no implica restricción alguna a otros principios o regulaciones.
Así, si se ha entendido que frente a faltas y
contravenciones existe una legitimación amplia para interponer las denuncias
correspondientes, ésta sólo podría restringirse por norma expresa. En ese
sentido se considera que, la afirmación de que existe un ente territorial
encargado especialmente de velar por la correcta aplicación de una ley, no es
suficiente para que, a partir de ahí, puede interpretarse en el sentido que se
restringe dicho principio, máxime cuando se trata de normativa con regulaciones
de orden público.
Amén de lo anterior, se ha determinado que
conforme con nuestro ordenamiento jurídico, el deber de velar por el
cumplimiento del orden público se encuentra legalmente asignado tanto a las
Corporaciones Municipales como al Poder Ejecutivo. Una interpretación global
del éste, nos permite afirmar que esa competencia atribuida a las
Municipalidades debe entenderse exclusiva únicamente cuando se trate de la
defensa de intereses locales. Caso contrario, por mandato expreso de nuestra
Carta Magna, la competencia está atribuida prioritariamente al Poder Ejecutivo.
Ello no excluye situaciones en las cuales se
comparta tal atribución, cuando a la par de un interés nacional exista un
interés local.
En la situación en estudio, se considera que
por la naturaleza de los bienes tutelados en la Ley, no se está en presencia de
intereses exclusivamente locales.
Por lo tanto, al establecerse legalmente
como atribución de la Guardia Civil y de la Guardia Rural tutelar por el orden
público, éstas tienen competencia para poner en conocimiento de las autoridades
judiciales correspondientes la posible existencia de infracciones a la Ley
7633, previa reglamentación, y sin perjuicio de lo ya dicho en cuanto a las
Corporaciones Municipales.
Lo anterior no obsta a que se desarrolle una
debida coordinación entre los distintos cuerpos policiales a fin de evitar
duplicación de esfuerzos.
EN
CUANTO A LA POLICIA MUNICIPAL
En virtud de que en la consulta se solicita
determinar si existe algún principio constitucional que inhiba el
desenvolvimiento de la policía municipal a la luz de la Ley 7633, se hará
referencia a este tema, fundamentándonos en antecedentes que existen sobre el
tema, para luego aplicarlos al la Ley solicitada.
Como desarrollo de lo prescrito en el
artículo 4º del Código Municipal, anteriormente estudiado, se ha admitido la
posibilidad de que existan las policías municipales. En este sentido, la
Procuraduría General de la República, refiriéndose al tema señaló:
III.-
FUNDAMENTO JURIDICO Y LIMITES DE LA POLICIA MUNICIPAL
1.-
Policía Local:
Claro lo dispuesto con respecto a la policía
cuyo ámbito territorial es todo el país, cabe analizar la posibilidad jurídica
de la existencia de una policía local.
En primer término, se debe indicar lo
dispuesto por el Código Municipal en el numeral 4 inciso 9) el cual dispone que
"Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios
locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en
armonía con el desarrollo nacional. Dentro de estos cometidos las
Municipalidades deberán (...) 9) Velar por la seguridad de las personas y el
orden público, mediante una acción coordinada con las autoridades y
entidades nacionales. (...)"(El subrayado no es del original).
La Sala Constitucional ha manifestado en
diversas ocasiones, sentando una reiterada Jurisprudencia, que:
"(...)
IIo.- Es a las Municipalidades, entre
otros entes, a las que les corresponde dar permisos de uso a las personas que
tengan el deseo de dedicarse al comercio mediante ventas ambulantes o
estacionarias en aceras públicas, parques y otros, para ejercerlo, previo
permiso de la autoridad respectiva y desde luego, con arreglo a las
disposiciones que regulan la actividad comercial que se pretenda desarrollar,
sin que las actuaciones de la Administración tendentes a poner a derecho
cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el
derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto
y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se
encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del
tránsito de vehículos y de peatones, la seguridad ciudadana, la excesiva
aglomeración de público en los parques y las vías, entre otros.
IIIo.- Esta Sala ha reconocido la facultad con que cuentan las autoridades
municipales de retirar de las aceras y vías, los enseres y mercaderías de los
vendedores ambulantes o estacionarios que no se encuentren a derecho, en el
entendido claro está, de que los mismos les sean devueltos a sus legítimos
propietarios una vez concluido el operativo, por lo que el recurso, en cuanto
se endereza contra ello, resulta improcedente.
IVo.- También ha reconocido que la competencia Municipal lleva implícita las
potestades de policía, habida cuenta de la normativa que la rige, a lo que al
efecto señaló:
"...De
conformidad con el artículo 4 inciso 9) es facultad de las municipalidades
velar por el orden público, de modo que bien pueden los gobiernos locales crear
los cuerpos necesarios -como lo es la policía municipal- a fin de dar cabal
cumplimiento al contenido del artículo mencionado. Por otra parte, ya esta Sala ha dicho que bien
puede la Administración despojar por la vía de hecho a aquellas personas que
sin autorización alguna se instalen o invadan -como en este caso- las vías
públicas, sin que para ello sea necesario cumplir con las reglas del debido
proceso y a tal efecto puede, incluso, retirar los bienes de los sitios
públicos ocupados, a reserva, eso sí, de devolverlos a sus dueños en cuanto
éstos lo soliciten, salvo el caso de los bienes perecederos, los que por
razones de protección a la salud pública, pueden ser destruidos si llegan a
constituir un peligro para ese bien superior (ver Voto Nº
2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de
mil novecientos noventa y uno). (El subrayado no es del original) (Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.0061-95 de las
16:03 horas del 4 de enero de 1995) (Vid en igual sentido, entre muchos
otros, Voto No. 5911-93 de las 13:57 horas del 12 de noviembre de 1993, Voto
No. 6034-93 de las 16:45 horas del 17 de noviembre de 1993, Voto No.6597-93 de
las 14:33 horas del 15 de diciembre de 1993, Voto No. 6613-93 de las 15:21
horas del 15 de diciembre de 1993, Voto No. 6747-93 de las 15:12 horas del 22
de diciembre de 1993, Voto No.0040-94 de las 15:54 horas del 5 de enero de
1994, Voto No 0383-94 de las 16:36 horas del 19 de enero de 1994, Voto No.
1115-94 de las 9:21 horas del 25 de febrero de 1994, Voto No. 1335-94 de las
15:57 horas del 9 de marzo de 1994, Voto No. 3667-94 de las 16:33 horas del 21
de julio de 1994, Voto No. 0244-95 de las 9:18 horas del 13 de enero de 1995,
Voto No. 0508-95 de las 11:27 horas del 27 de enero de 1995,Voto No. 1397- 95
de las 12:21 horas del 10 de marzo de 1995).
Queda en evidencia así que el artículo 4
inciso 9) citado es la norma legal que faculta la creación de una policía
municipal y la misma es un desarrollo del artículo 169 de la Constitución
Política.
Es
necesario también mencionar otros dos numerales del Código Municipal que
complementan lo dispuesto por el artículo 4 inciso 9) antes citado, estos son
el artículo 12 y el 98.
El artículo 12 dispone que "Las autoridades
nacionales estarán obligadas a colaborar para que las decisiones municipales
tengan el debido cumplimiento."
Por su parte el numeral 98 indica que "Nadie
podrá abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas o realizar el
comercio en forma ambulante, sin contar con la respectiva licencia municipal.
(...) La violación de lo dispuesto en este artículo dará lugar al cierre del
local o a la imposibilidad de comerciar ambulantemente, medidas que se
ejecutarán por medio de las autoridades de policía."
De acuerdo con lo expuesto la Municipalidad
tiene dentro su competencia la actividad de policía, la cual como se vio debe
ser regulada a nivel legal. Dicha actividad de policía deberá ser ejercida
dentro de los límites territoriales locales y dentro de las competencias
legales establecidas en la materia.
Además, al igual que cualquier fuerza
policial, la policía municipal está sujeta también, lógicamente, el principio
de proporcionalidad, la necesidad de la medida adoptada y el control
jurisdiccional
2.-
Fines y Competencia de la Policía Local
La policía municipal, como la misma Sala
Constitucional ha precisado, tiene como fin dar un debido cumplimiento al
numeral 4 inciso 9) del Código Municipal, el cual se puede dividir en dos
partes, la primera, define unos de los fines de la Municipalidad es decir,
velar por la seguridad de las personas y el orden público; y la segunda,
determina el modo de realizar ese fin público, es decir, mediante una acción
coordinada con las autoridades y entidades nacionales.
Ahora bien, siendo que el concepto
corporativo del Código Municipal y la naturaleza "local" de la
actividad municipal se restringe a la delimitación cantonal correspondiente, es
preciso acotar que la actividad policial municipal deber ser ejercida, en estricta
coordinación con los entes policiales nacionales ya indicados y precisados por
la Constitución Política y la Ley General de Policía.
Nótese que el propio artículo 4 inciso 9)
del Código Municipal subraya la necesidad de que esa labor local de policía sea
ejercida en plena coordinación con los órganos policiales con competencia
nacional.
Debe por ello analizarse esta disposición
legal con base en una interpretación que asegure la realización del fin
público, conforme a lo establecido por el artículo 10 inciso 1) de la Ley
General de la Administración Pública, según el cual: "La norma
administrativa deberá interpretarse en la forma que mejor garantice la
realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los
derechos e intereses del particular.".
Es claro que la interpretación de esta
disposición que permite la plena realización del fin público coincidente en la
actividad de policía local y nacional, deberá ser aquella que en coordinada
labor, no duplique funciones ni obstaculice las actividades de una y otra,
facilite y haga eficaz la labor policial.
En ese sentido, dado que el artículo 1 de la
Ley General de Policía determina que el Presidente de la República y Ministro
del ramo son los funcionarios con la potestad de garantizar el orden, defensa y
seguridad del país en general, todo ello como producto del desarrollo del
artículo 140 incisos 6) y 16) constitucional, es lo lógico que, cuando las
circunstancias así lo exijan, sea con éstas con quienes se coordinen las
labores de policía local.
La municipalidad podrá actuar en la función
de policía indicada, siempre y cuando ésta sirva como instrumento para hacer
efectivos los actos administrativos que en razón de la competencia municipal se
dicten.
Es así como el marco de actuación de la
policía municipal será pues el marco competencial de la Municipalidad.
VI.-CONCLUSIONES
De acuerdo con lo expuesto, esta
Procuraduría concluye que:
1.- Las normas que posibilitan la creación de la Policía Municipal, son el artículo 169 constitucional y el numeral 4 inciso 9) del Código Municipal.
2.- La Policía Municipal tiene los mismos límites que cualquier fuerza policial, es decir sujeción al principio de legalidad, al principio de proporcionalidad, a la necesidad de la medida adoptada y al control jurisdiccional. Además, la policía municipal está sujeta a la circunscripción territorial y a las competencias legales establecidas en la materia.
3.- Las funciones generales de la policía municipal son velar por la seguridad de las personas y el orden público, dentro del cometido en la gestión de los intereses locales, verbigracia: control de patentes, permiso de uso de áreas de demanio municipal, regulación del tránsito en calles y aceras municipales, etc..
4.- El ejercicio de las potestades de policía locales deberá prever necesariamente la coordinación con las autoridades policiales nacionales". (Pronunciamiento C-133-95 de 9 de junio de 1995).
Vale la pena, también citar algunas resoluciones en que la Sala Constitucional desarrolla el fundamento jurídico para la existencia de la policía municipal.
"De conformidad con el artículo 4 inciso 9)
es facultad de las municipalidades velar por el orden público, de modo que bien
pueden los gobiernos locales crear los cuerpos necesarios -como lo es la
policía municipal- a fin de dar cabal cumplimiento al contenido del artículo
mencionado...Ahora bien, lógicamente la Municipalidad recurrida ha de servirse
de la llamada Policía Municipal para mantener el orden público..."
"En reiteradas oportunidades, esta Sala ha
señalado que la creación y funcionamiento de la policía municipal, encuentra
fundamento en los artículos 4.9 del Código Municipal y 169 de la Constitución
Política, de manera que, contrario a lo manifestado por el accionante, su
existencia deriva no sólo de una ley formal y material, sino del propio marco
constitucional que regula el régimen municipal,... Ahora bien, lógicamente la
Municipalidad recurrida ha de servirse de la Policía Municipal para mantener el
orden público..." (Voto 5436- 96 de 15 de octubre de 1996)
Ello significa, que a través de la
jurisprudencia administrativa como judicial se ha analizado la posibilidad
jurídica de la existencia de una policía municipal, admitiéndose que se cuenta
con fundamento constitucional y legal para su existencia.
* No obstante, es necesario aclarar que si
bien las Municipalidades que cuenten con policía municipal pueden hacer uso de
ella para velar por la correcta aplicación de la Ley de comentario, es lo
cierto, que la legitimación en la Ley está otorgada genéricamente a la
Municipalidad, por lo que otros representantes de ella también pueden tener
tales atribuciones. Lo anterior, es desarrollado por el Reglamento de la Ley
7633 -ya transcrito en lo que aquí interesa- que señala expresamente que el
reporte de la infracción puede ser levantado por los inspectores, la autoridad
competente y cualquier funcionario municipal autorizado.
De
esta forma, la policía municipal -de existir en un determinado municipio- es un
instrumento más que puede utilizar la Municipalidad como forma de cumplir con
la obligación que le atribuye la Ley 7633, sin perjuicio de lo ya indicado
sobre las competencias de otros órganos.
Sin
otro en particular, se despide de usted muy atentamente,
Licda. Ana Lorena Brenes
Esquivel
Procuradora Administrativa
C-131-97
HORARIO DE VENTA DE BEBIDAS
ALCOHÓLICAS. EXPENDIO DE LICORES. CORPORACIONES MUNICIPALES. POLICIA MUNICIPAL
El Gobernador de la Provincia de San José,
Sr. Jorge Luis Espinoza, mediante nota de fecha 30 de mayo de 1997, manifiesta que
el artículo 4º de la Ley Nº 7633 de 26 de setiembre de 1996- Ley de Regulación
de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas- establece
que las Municipalidades son las responsables de velar por el cumplimiento de
ese cuerpo normativo. Con fundamento en dicha disposición, solicita se evacúen
las siguientes interrogantes:
1. Cómo se puede entender la competencia de la policía administrativa, en el entorno del artículo anterior?
2.- ¿Cuál es la posición con respecto a la legitimación para interponer la denuncia en cuanto a la materia se trata (sic)?
3.- ¿La autoridad administrativa puede en función del Poder de Policía del Estado, poner en conocimiento de la autoridad judicial las faltas que se produzcan por infringir esa ley?
4.- ¿La legalidad expresada en la ley 7633, con respecto a la Policía Municipal se encuentra afecta dentro de algún principio constitucional que inhiba su desenvolvimiento?
5.- ¿De acuerdo a lo establecido en la Constitución Política en el artículo 140 inciso 16), en la Ley General de Policía, artículo 4, debería corresponder a la Fuerza Pública el conocimiento de las infracciones a la ley 7633, como detentadoras de la seguridad y el orden públicos?
La Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel,
Procuradora Administrativa, en dictamen C-131-97, de 18 de julio de 1997,
evacúa la consulta en los siguientes términos: en primer lugar, en virtud de la
relación de los artículos 8 de la Ley 7633 y 117 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, se evidencia que en materia de infracciones derivadas de la
aplicación de la primera ley citada, por ser dejadas a la competencia de las
alcaldías penales, son de acción pública, sea que cualquier persona está
legitimada para denunciarlas. En segundo lugar, a partir de la promulgación del
artículo 4º de la Ley