Dictamen : 139 - del 09/08/1989

C - 139 - 89

San José, 9 de agosto de 1989

Señor

José Luis Rojas Coto

Jefe de la División Territorial Administrativa

Instituto Geográfico Nacional

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Lic. Luis Fernando Solano Carrera, damos respuesta a su consulta de fecha 3 de mayo de 1989, en la cual nos transcribe el acuerdo tomado por la Comisión Costarricense de Nomenclatura en su sesión Nº 144, celebrada el día viernes 7 de abril de 1989, en la que fundamentalmente nos solicitan demos formal dictamen en relación a la definición de lo que es un edificio público o privado dentro de las Instituciones.

La contestación en lo principal de su consulta, representa el anverso y reverso de una misma situación, a saber, los edificios que son considerados públicos y los privados, por lo que nuestro dictamen versará principalmente sobre los llamados bienes del dominio público, delimitando concomitantemente la figura de los bienes o edificios pertenecientes al dominio privado.

El tema de los bienes del dominio público entra dentro del campo de los llamados Derechos Reales Administrativos; por supuesto que dicha valoración presupone aspectos jurídicos conceptuales que son los que en definitiva delimitan la clasificación de las cosas o bienes, es decir que todos los bienes o edificios pueden pertenecer tanto al dominio público como al dominio privado, y que su naturaleza depende del régimen jurídico aplicable. De esta forma los bienes pueden entrar dentro de la esfera del dominio público por su utilización o afectación a un fin público determinado, ya sea mediante mecanismos como la expropiación o por contrato directo y por ley formal de la República.

Los bienes que pertenecen al Estado y a sus Instituciones tiene sus características esenciales, que los llegan a distinguir en su propio régimen jurídico administrativo en cuanto propiedad del Estado, de las regulaciones propias del derecho privado. Características propias de dichos bienes son la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad ubicándose dichos bienes o cosas fuera del comercio de los hombres.

Estos bienes se encuentran regidos por normas y principios propios del derecho público, reconociéndose tal característica satisfactoriamente en la doctrina, donde intervienen entonces las directrices propias del destino de la cosa a una función administrativa, por lo que sus usos encuentran regulación en el Derecho Administrativo y no en normas del Derecho Civil.

Nuestra jurisprudencia por su parte, entre otras cosas ha expresado lo siguiente:

"Cosas públicas o de dominio público, son, de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, las que están destinadas al uso público, como los caminos, los ríos, plazas y también las que se hallen dedicadas a un servicio general, reguladas en sus propios rasgos distintos de las privadas por el Derecho Administrativo" (1976 Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Nº 1851 de las 9.50 hrs. del 5 de mayo, en Revista Judicial, N.º 30, 1984, pág. 121).

Se ha señalado a los bienes de dominio público dos usos claramente delimitados, el uso común y un uso especial. El uso común se asimila a aquél en que su titular es el pueblo, pertenecen a todos los habitantes, y todos los podrían usar por igual y por sí mismos sin requerir ninguna especie de autorización por parte del Estado, así se tienen el uso de calles, caminos, etc.

A diferencia de los usos comunes de los bienes demaniales o públicos, los especiales exceden el contenido del derecho de propiedad que al pueblo como tal le corresponden, pues representan usos privativos y diferenciales de los comunes. En este último caso, existe una situación jurídica especial del bien, el usuario particular tiene un goce especial y diferenciado sobre las cosas de todos en virtud de un acto.

También se ha llegado a decir en el ámbito nacional sobre este tema lo siguiente:

"En el dominio público especial comprendemos los edificios destinados a servicios públicos como los museos, bibliotecas, escuelas, etc.; también las cosas de uso o aprovechamiento restringido como las cosas de arte y valor como las estatuas, cuadros, etc. Son bienes que tienen un origen público, que pasan sin perder ese carácter, a ser utilizados explotados o aprovechados por particulares, o que son objeto de excepciones de alguna de las notas características del dominio público". (Alpízar Monge, José, Los Derechos Reales Administrativos, pag.55).

Como se nota de las líneas antecedentes, existe un elemento fundamental en cuanto a los bienes públicos o edificios, que representa la afectación un servicio público de dichos edificios para que los mismos sean considerados dominicales. De tal suerte que es esta afectación al uso público la que hace una dependencia o edificio del dominio público.

Ha sido Marienhoff, quien mejor ha desarrollado este concepto en su Tratado del Dominio Público, cuando manifiesta:

"En nuestro derecho, para resolver lo atinente a la condición legal de los edificios del Estado, debe prescindirse de toda consideración que no se base en el criterio de la "afectación" del edificio al uso público, al servicio público o a la utilidad o comodidad común.

El carácter público durará mientras se mantenga la afectación del edificio a cualquiera de esos fines, tal como resulta del artículo 2340, inciso 7, in fine, del Código Civil. Desafectado el edificio, va de suyo que, por aplicación de los principios generales, pierde su carácter dominical y se convierte en cosa "privada". (Miguel S Marienhoff, Tratado del Dominio Público, Buenos Aires, 1960, pág. 554).

Señalando el autor en otra parte una serie de ejemplos, de lo que son considerados edificios públicos cuando dice:

"Por lo pronto, se ha declarado y reconocido que, en general, constituyen dependencias del dominio público los edificios del Estado afectados al uso público.

En particular, se considera que integran el dominio público los edificios ocupados por las siguientes dependencias, que menciono a título de ejemplo: a) Casas de Gobierno. b) Parlamentos (Congresos, Legislaturas).c) Ministerios. d) Tribunales. e) Escuelas, Colegios y Facultades. f) Correos. g) Prisiones. h) Comisarías de Policía. i) Asilos y hospicios. j) Hospitales. k) Mataderos. l) Mercados”. (óp. cit., pág. 557).

Aunado a lo anterior en nuestra legislación, concretamente nuestro Código Civil, establece dentro del articulado pertinente el hecho definitorio o caracterizador, de que las cosas públicas o edificios son tales dependiendo de la afectación que posean, es decir, la finalidad que se les haya dado atribuida por acto normativo, Así nuestro Código realiza una clasificación general de los bienes, especialmente con alcances de los bienes privados o propiedad privada, pero caracteriza a su vez la cosa pública.

El artículo 261 del Código Civil dice:

"Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

Sienta este artículo las bases de la materia del dominio público en nuestro país, estableciendo por norma el criterio de afectación de un edificio como bien público a un servicio público, estableciendo a su vez la posibilidad que las Instituciones o entes públicos posean bienes que se encuentren regulados por el derecho privado, propio de la doble capacidad que poseen los entes públicos de derecho público y de derecho privado que plasma a su vez también nuestra Ley General de la Administración Pública, en su artículo 1.

Necesaria referencia, a efectos de ilustrar aún más nuestra exposición, debemos hacer de otras dos normas que en igualdad de criterio reafirman lo aquí sostenido, son ellas el artículo 262 del Código Civil que dice:

"Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas".

Estableciendo así nuevamente el criterio de la afectación del bien, como también ciertas características propias de los bienes demaniales, que concomitantemente con normas del Código Fiscal, concluyen el criterio expuesto:

"Artículo 729.- Los bienes raíces de propiedad de la Nación no podrán ser enajenados, sino por disposición especial del Poder Legislativo, salvo lo dispuesto acerca de terrenos baldíos...".

"Artículo 730.- Los bienes muebles del Estado, que a juicio del Poder Ejecutivo no sean necesarios para el servicio público, podrán ser enajenados por acuerdo del mismo Poder Ejecutivo".

"Artículo 97.- La enajenación de bienes inmuebles de dominio público del Estado o de sus instituciones, salvo para el destino que tenga fijado por ley, o de los demás bienes cuyo valor sea mayor de un millón de colones (¢1.000.000,00), requiere, además de ajustarse a los trámites de la presente ley y su reglamento, contar con la aprobación previa y expresa de la Asamblea Legislativa y con la aprobación posterior de la Contraloría General de la República, si la autorización legislativa no fuere específica.

No requiere autorización legislativa sino únicamente aprobación de la Contraloría General de la República, la enajenación de los bienes de dominio privado del Estado o sus instituciones, cuyo valor no exceda del millón de colones, o adquiridos por ellos en pago de obligaciones tributarias o derecho común, o de bienes para el destino específico establecido por la ley, ni los contratos de compraventa entre entes públicos.

La estimación del precio la hará la oficina especializada de la Dirección General de la Tributación Directa, como base para la venta, la cual sólo podrá hacerse por suma menor únicamente en caso de más de un remate o licitación infructuosos. Se exceptúan de los requisitos de avalúo y autorización o aprobación previstos en este artículo, las operaciones que constituyan actividad ordinaria de servicio público, de conformidad con el artículo 96, inciso a), párrafo 1) de esta ley. La adquisición de inmuebles por compra directa no podrá hacerse por un precio mayor al avalúo de la Dirección General de la Tributación Directa.”

En conclusión, y en virtud de los señalamientos legislativos realizados y de conformidad con la doctrina jurídica expuesta, constituyen edificios públicos aquellos que por sus usos se encuentren afectados a un uso público o un servicio público en virtud de norma expresa que así lo disponga. Por lo que constituyen entonces, edificios privados propiedad del Estado y de sus Instituciones aquellos que no se encuentren afectados a un servicio o uso público.

Esperando haber evacuado su consulta, se suscriben,

Lic. Román Solís Zelaya Lic. Ronny Bassey Fallas

PROCURADOR ADJUNTO ABOGADO

RSZ:RBF:apam