Opinión Jurídica : 028 - del 07/07/1997

O.J. 028-97.

San José, 07 de julio de 1997.

Licenciado

Carlos Mora López

Administrador a.i.

PATRONATO NACIONAL DE REHABILITACION

S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio No. PNR-032-97 de 17 de febrero del año en curso, mediante el cual consulta a este Despacho "si procede o no el pago de los restantes quince días a la señora xxx y el disfrute de éstas a los funcionarios activos a sabiendas que hace más de diez años se viene dando este beneficio."

Indica usted que la anterior interrogante es por cuanto la Junta directiva de ese Instituto le ha pedido que "a partir de la fecha, las vacaciones a conceder serán como máximo de 15 días por período cumplido y no de 30 días como se ha venido dando a todo el personal que tiene más de 10 años de laborar para la institución."

En primer lugar, es pertinente advertir que, en virtud de los artículos 1 y 3, Inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -No. 6815 de 27 de setiembre de 1982- así como la doctrina que los informa, esta Institución es el órgano superior consultivo, técnico- jurídico de la Administración Pública, encontrándose imposibilitada legalmente para conocer los asuntos de carácter concreto. Lo anterior, porque al ser vinculantes sus dictámenes, por la vía de la consulta se estaría sustituyendo al órgano de la administración activa competente.

En tales puntualizaciones, y dado que una de las interrogantes formuladas en su Oficio es de competencia exclusiva de la Entidad a su cargo, esta Procuraduría solamente se referirá al último supuesto consultado, es decir si procede -en términos generales- otorgar el disfrute de quince días de vacaciones al personal que haya cumplido diez años o más de laborar con el Patronato Nacional de Rehabilitación.

Hecha la anterior aclaración, se procederá a examinar la materia interrogada, de la siguiente forma:

I.- NATURALEZA JURIDICA DEL PATRONATO NACIONAL DE REHABILITACION:

Mediante la Ley Número 3695 de 22 de junio de 1966 se crea el Patronato Nacional de Rehabilitación, como una institución descentralizada del Estado, a fin de administrar el "Hogar de Rehabilitación de Santa Ana" para los niños con problemas poliomielíticos, u otras situaciones patológicas similares. Al respecto, los artículos 1 y 2 de la citada normativa, en su orden, prescriben:

"Créase el Patronato Nacional de Rehabilitación como organismo de servicio público con personalidad jurídica, el cual tendrá a su cargo la administración del "Hogar de Rehabilitación, Santa Ana", para los niños lisiados por la poliomielitis u otra enfermedades que produzcan secuelas similares. Estará bajo la fiscalización técnica y económica de la Dirección General de Asistencia Médico Social del Ministerio de Salud Pública."

"El Patronato se regirá por una Junta Directiva, compuesta de siete miembros nombrados por el Poder Ejecutivo para un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos."

Como se desprende claramente de las disposiciones transcritas, dicha entidad tiene su propia personalidad jurídica para atender un especial servicio público de interés social, pero en lo que atañe al aspecto técnico y económico, el Patronato Nacional de Rehabilitación se encuentra supeditada a la fiscalización de las autoridades correspondientes del Poder Ejecutivo. Estos aspectos ya han sido ampliamente analizados por esta Procuraduría, en instituciones del mismo carácter a el de consulta; verbigracia, en el Dictamen No. C-144-94 de 31 de agosto de 1994, se indica:

"...puede concluirse entonces, que al amparo de la Ley No. 2171 y de las reformas que introduce la Ley No. 7286, el Patronato Nacional de Ciegos se perfila como una institución descentralizada del Estado, que tiene como finalidad brindar ayuda y protección a la población ciega (...), dotada de personería jurídica propia, con independencia administrativa y funcional cuyos recursos económicos provienen en su mayor parte del Estado y por ende presupuesto sujeto a aprobación y control y fiscalización por parte de la Contraloría General de la República (...), con una Junta Directiva conformada con representación mayoritaria del Estado cuya integración corresponde al Poder Ejecutivo mediante Decreto (...), el cual tiene la obligación de brindarle apoyo y asesoría para el cumplimiento de los fines generales de carácter público y de evidente interés social..."

En el sentido expuesto, también la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a través del Voto Número 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994, se ha encargado de determinar que, en tratándose de instituciones autónomas del Estado, éstas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, ya que la ley las puede someter a las directrices derivadas de políticas de desarrollo por parte del Poder Ejecutivo, siempre y cuando, no se invada la esfera de la autonomía administrativa de las entidades en mención, ni la competencia de la misma Asamblea Legislativa o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República.

Por consiguiente, en lo que interesa para la respuesta de la interrogante formulada, queda claro en forma breve, la naturaleza jurídica del citado Órgano, y como tal, es también parte del engranaje de la Administración Pública, según artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública.

II.- ORDENAMIENTO JURIDICO APLICABLE A LA RELACION DE SERVICIO ENTRE EL PATRONATO NACIONAL DE REHABILITACION, Y SUS SERVIDORES:

Es importante destacar en este análisis, y de conformidad con lo expuesto en el Acápite que antecede, que siendo el Patronato Nacional de Rehabilitación una institución descentralizada del Estado, el régimen de empleo es regido por principios propios, y diferentes al régimen de empleo privado, los cuales derivan de los artículos 191 y 192 de la Carta Política.

Lo anterior se explica del mandato que contiene el primer ordinal apuntado, en tanto la Administración debe regular especialmente las relaciones entre el Estado y sus servidores, para una efectiva y eficiente prestación de los servicios públicos. En esos términos, el ordenamiento legal existente ha recogido los presupuestos constitucionales que han servido de base a toda la Administración Pública. Específicamente, el Estatuto de Servicio Civil, - Ley Número 1581 de 30 de mayo de 1953- viene a gobernar y a proteger el personal público bajo su régimen, dándose a través de su articulado las directrices de empleo, derechos y deberes del mismo. De ahí que al no existir en el resto de las instituciones estatales, aún, una similar legislación a la apuntada, que permita uniformar enteramente las características del "empleo público" con los principios y garantías que ordena la Constitución Política, entonces, las distintas entidades estatales deberán estarse a la normativa estatutaria de apoyo, apegándose al bloque de legalidad que rige a toda la Administración Pública, según artículos 11 de la Carta Magna y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

El razonamiento anterior, tiene cabida inmediata en lo que reiteradamente ha vertido la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en punto a la materia de comentario, así:

"VIII.-Por ello, ni las potestades de gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo Central, ni las de administración que se reservaron a las entidades descentralizadas, pretendieron nunca dejar al libre albedrío de éstas últimas la política laboral y con ello constituir dos o muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los funcionarios y empleados de la administración central. Esta tesis fue el eje racional sobre el cual fue dictada la sentencia de inconstitucionalidad # 1696-92 de las 15:30 del 23 de agosto de 1992, que analizó la constitucionalidad de las sentencias o laudos arbitrales dictados para el sector público, sentencia que en lo conducente estableció:

"V.- Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores..."

"VIII.- No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140 inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de 1950 al 1 de junio de 1953, la Ley del Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público."

"XI.- En opinión de esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado diferente de empleo, la solución debe ser diferente..." (Ver, Considerando VIII, del citado Voto)

De dicho análisis, se observa que la Entidad bajo su administración, no es la excepción para dejar de aplicar las máximas constitucionales y legales comentadas, ya que, de acuerdo a los presupuestos estudiados anteriormente, el Patronato conforma el aparato estatal costarricense.

III.- ANALISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA:

Se consulta si procede jurídicamente el disfrute de quince días de vacaciones a los funcionarios activos que tienen diez años o más de laborar con el Patronato Nacional de Rehabilitación, toda vez que la Junta Administrativa institucional así lo aplica.

Sobre el particular, y de acuerdo con lo analizado arriba, se determina que para responder a su pregunta debe recurrirse a las disposiciones generales del Estatuto de Servicio Civil, toda vez que la Institución bajo su cargo, no tiene regulación legal ni reglamentaria referente a los derechos y deberes del personal.

Efectivamente, los artículos 37, Inciso b) del referido Estatuto y 28 de su Reglamento, en su orden, establecen:

.-"(...) Disfrutarán de una vacación anual de quince días hábiles durante el primer lustro de servicios, de veinte días hábiles durante el segundo y de un mes después de diez años de servicios. Estos servicios podrán no ser consecutivos"

.-"Todo servidor regular disfrutará de una vacación anual de acuerdo con el tiempo servido, en la forma siguiente:

a) Si ha trabajado durante un tiempo de cincuenta semanas a cuatro años y cincuenta semanas, gozará de quince días hábiles de vacaciones.

b) Si ha prestado servicios durante un tiempo de cinco años y cincuenta semanas a nueve años y cincuenta semanas, gozará de veinte días hábiles de vacaciones; y

c) Si ha trabajado durante un tiempo de diez años y cincuenta semanas o más, gozará de un mes de vacaciones."

De la lectura de las normas que se transcriben, se observa diáfanamente, que el tiempo de disfrute vacacional perteneciente a cada funcionario público depende del período efectivo laborado. Así, y en concordancia con lo estipulado en el citado artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, el artículo 28 reglamentario dispone tres presupuestos categóricos para tener derecho a ese beneficio, siendo que el último de ellos corresponde al servidor público que ha trabajado "durante un tiempo de diez años y cincuenta semanas o más", teniendo por ende, el derecho a disfrutar de un mes calendario, en los términos aclarados por el último párrafo del numeral 29 del Reglamento en consulta. En este sentido, vale resaltar lo que esta Procuraduría en lo conducente, ha señalado:

"Además, y por estar íntimamente ligado al tema que nos ocupa, es importante también tener presente lo establecido en el artículo 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, el cual dispone:

(...)

Como puede verse, de la normativa aplicable al caso consultado, no cabe ningún esfuerzo de interpretación para determinar, que cuando un servidor que se encuentre cobijado o amparado por esta normativa, y que ha laborado durante un tiempo de diez años y cincuenta semanas o más, gozará de un MES de vacaciones.

El término de un mes, lapso utilizado por la referida normativa, tiene un claro propósito, cual es que el disfrute vacacional de los servidores que se encuentren bajo el cuadro fáctico señalado, sea de un mes calendario, y no de treinta días hábiles. En este sentido, no cabe interpretar de modo distinto, lo que la norma claramente establece. Si la intención o el propósito de la Administración en dichos instrumentos normativos fuese conceder un lapso de tiempo diferente al mes que se indica, luego de trabajar más de diez años y cincuenta semanas, así se habría dicho." (V. C-055-94 de 13 de abril de 1994).

IV. CONCLUSION:

En virtud del principio de legalidad, y con carácter general (salvo derechos adquiridos de buena fe) es criterio de este Despacho, que no procede jurídicamente aplicar al personal bajo su mando, tiempo distinto para el disfrute de sus vacaciones al estipulado en los artículos 37, Inciso b) del Estatuto de Servicio Civil y 28 de su Reglamento, correspondiéndole al funcionario que tiene más de diez años de laborar con el Patronato Nacional de Rehabilitación, el disfrute de UN MES de vacaciones.

De Usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

LMGP/gvv