Opinión Jurídica : 023 - del 13/06/1997

O.J-023-97

San José, 13 de junio de 1997

Señor

Lic. José Manuel Echandi Meza

Gerente a.i.

Junta de Protección Social de San José

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos complace atender la gestión contenida en su oficio no G 842, del pasado 11 de marzo, mediante el cual solicita a este órgano superior consultivo su criterio "... con respecto al alcance de los artículos 7 y 8 de la Ley No. 5349 del 24 de setiembre de 1973, adicionada por la Ley No. 5541 del 10 de julio de 1974, en contraposición con el artículo 13 inciso b) de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud del 5 de noviembre de 1973 con respecto a la forma de distribución de fondos provenientes de la renta de lotería nacional, ya que ambas normativas se refieren a este fin y se contraponen ...".

De manera preliminar conviene dejar reseñado que, por medio de oficios nº PA-007-97 y PA-008-97, ambos de fecha 14 de marzo de 1997, esta Procuraduría Adjunta confirió audiencia a los señores Ministro de Salud y Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social, a fin de que manifestaran lo que consideraran oportuno en relación a la consulta planteada; autoridades que expresaron su opinión a través de los escritos identificados con los números DM-1469-97 y 2807, respectivamente.

I.-DISPOSICIONES LEGALES QUE INTERESAN Y EL SENTIDO DE LA CONSULTA A LA LUZ DE SUS ANTECEDENTES:

Los preceptos legales que de seguido se reproducen, acudiendo al texto que presentan en la base de datos que administra esta Procuraduría, son esenciales en el marco del presente pronunciamiento:

a) Ley de Distribución de la Lotería Nacional (N° 1152 del 13 de abril de 1950 y sus reformas):

“ARTICULO 1º.- El producto o utilidad neta de la lotería nacional, el cual se determinará restando de la utilidad bruta el trece por ciento, será distribuido de la siguiente manera:

1) Un dos por ciento para la Lucha Antivenérea.

a) Un seis por ciento será distribuido por la Junta de Protección Social de San José, entre las siguientes instituciones, según la indicación de la Dirección General de Asistencia, cuyo Consejo Técnico determinará las cuotas de acuerdo con la importancia y las necesidades de cada una:

Hospicio de Huérfanos, San José;

Asilo Carlos María Ulloa, San José;

Asilo de Ancianos y Huérfanos, Alajuela;

Reformatorio de Mujeres Menores, San José;

Casa de Refugio, San José;

Comité de Bienestar Comunal de Cartago, para alimentación de niños pobres;

Colegio Vocacional de Artes y Oficios de Cartago (COVAO);

Asociación Hogarcito de Cartago;

Asilo de Vejez, Cartago;

Asociación Benéfica de Cristo Obrero, Puntarenas;

Hogar Cristiano, Puntarenas;

Centro Rural de Asistencia de Atenas;

Hogar Cristiano, Cartago;

Hogar de Ancianos de Orotina;

Asilo de Ancianos Palmares;

Asilo de Ancianos Desamparados;

Asilo de Ancianos Santa Cruz;

Asilo de Ancianos de San Ramón;

Asilo de Ancianos, Grecia;

Asilo de Ancianos de San Carlos;

Asilo de Guápiles;

Asilo de Limón Centro;

Hogar de Ancianos de Puntarenas;

Asociación Ejército de Salvación;

Asilo de Ancianos de Puriscal;

Asilo de Ancianos de San Pedro Claver de Pavas;

Asilo de Ancianos de Naranjo;

Hogar de Ancianos de San Blas de Nicoya;

Guardería de Ancianos de Barrio San Martín, San Sebastián;

Hogar de Ancianos de Ciudad Cortés, Osa;

Hogar de Ancianos de Quepos, Aguirre;

Centro de Ancianos Israelita de Florida, Hatillo;

Hogar de Ancianos de San Isidro, Coronado;

Hogar de Ancianos de Ciudad Colón;

Hogar de Ancianos de Santa Ana;

Hogar de Ancianos de Parrita, Puntarenas;

Hogar de Ancianos Alfredo y Delia González Flores;

Hogar de Niños Abandonados de Liberia;

Asilo de Ancianos San Vicente de Paúl, de Liberia;

Hogar de Ancianos de Nandayure;

Hogar de Ancianos de Jicaral;

Ciudad de los Niños.

c) Un dos por ciento a la Caja Costarricense de Seguro Social, la que deberá recibir el respectivo monto en forma directa.

d) De un 83% la Junta de Protección Social de San José retendrá un 70% en beneficio del Hospital San Juan de Dios y del Asilo Nacional de Insanos (Chapuí) y el 30% restante lo distribuirá a indicación de la Dirección General de Asistencia, cuyo Consejo Técnico determinará las cuotas para cada una de las instituciones beneficiadas de acuerdo con el número y costo de estancia diaria y de la importancia médico social de las mismas, entre las siguientes Instituciones de Asistencia Médica:

Hospital de Alajuela.

Hospital de Cartago.

Hospital de Heredia.

Hospital de Liberia.

Hospital de Puntarenas.

Junta de Protección Social de Limón.

Sanatorio Carlos Durán, Cartago.

Preventorio F. D. Roosevelt, Coronado.

Hospital Nacional de Tuberculosos, San José.

Las cuotas respectivas una vez autorizadas por la Dirección General de Asistencia serán giradas a la orden de las instituciones correspondientes dentro de los diez primeros días de cada mes y sin ningún otro trámite, y una vez hechas las deducciones de las sumas que le adeuden al Almacén de la Junta de Protección Social de San José, de conformidad con el artículo 4º de la presente ley.

Para los efectos de la presente ley se entenderá por costo de estancia, los gastos originados únicamente por los siguientes conceptos:

1) Personal Técnico y Administrativo de la propia Institución de Asistencia Médica;

2) Alimentación;

3) Droga y Medicinas; y

4) Ropería...

b) Ley de Universalización Seguro de Enfermedad y Maternidad (N º 5349 del 24 de setiembre de 1973 y sus reformas):

"Artículo 1º.- Para efectos de la universalización del Seguro de Enfermedad y Maternidad, cuya administración se ha confiado a la Caja Costarricense de Seguro Social, así como para el logro de un sistema integral de la salud, el Ministerio de Salubridad Pública, las Juntas de Protección Social y los Patronatos a cargo de instituciones médico-asistenciales, traspasarán a la Caja las instituciones que de ellos dependan. La Caja queda facultada para recibir dichas instituciones, de acuerdo a su ley, reglamentos y programas de extensión o universalización.

Estos traspasos se realizarán cuando lo solicite la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social y sólo podrán realizarse a petición expresa de la Caja, quien podrá solicitarlos en forma individual.

Los centros médico-asistenciales que dependan de la Junta de Protección Social de San José se traspasarán cuando se haya efectuado el traspaso de los demás centros del país, salvo que se llegue al acuerdo de hacerlo por parte de ambas instituciones, con participación del Ministerio de Salubridad Pública, o que no haya otros centros susceptibles de ser traspasados.

La Caja Costarricense de Seguro Social no podrá aceptar ningún traspaso mientras no se le fijen las rentas suficientes para atender el servicio médico a los no asegurados.

Los actuales miembros de la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, que trabajen para la Junta de Protección Social de San José o del Hospital Nacional de Niños, cuando esos centros hospitalarios sean traspasados a esa Institución, continuarán siendo miembros de la Junta Directiva de la Caja, hasta el vencimiento de los respectivos períodos para los que han sido nombrados".

"Artículo 7º.- Las rentas e ingresos que de cualquier naturaleza reciban las instituciones dependientes del Ministerio de Salubridad Pública, Juntas de Protección Social y Patronatos que se traspasen conforme al artículo 1º de esta ley, serán giradas a la Caja Costarricense de Seguro Social desde el momento que tome posesión de ellas conforme a los sistemas de distribución de las rentas señaladas en la legislación actual. En caso de que esas rentas fueren insuficientes, el Estado deberá crear previamente a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social, rentas específicas para completar el pago de la atención de los no asegurados incapaces de sufragar los gastos de su atención médica, de acuerdo a estudios que realicen conjuntamente la Caja y el Ministerio de Salubridad Pública".

"Artículo 8º.- Esta ley es de orden público, deroga todas las disposiciones legales anteriores en cuanto se le opongan y rige a partir de su publicación".

c) Ley Orgánica del Ministerio de Salud (N.º 5412 del 8 de noviembre de 1973 y sus reformas):

"Artículo 13.- El Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social será un organismo encargado de las siguientes funciones:

a) La recaudación de los fondos:

i) provenientes de las subvenciones estatales fijas, señaladas en leyes del Presupuesto Nacional, destinadas a financiar las instituciones de Asistencia del Ministerio de Salud, con la salvedad hecha de los que administra la Caja Costarricense de Seguro Social.

ii) provenientes del producto del Totogol, Timbre Hospitalario, Impuesto de Ventas o de cualquier otro recurso público destinado o que se destine a financiar los organismos, establecimientos y servicios asistenciales.

iii) provenientes de donaciones, ventas de bienes y servicios, así como los que provengan de leyes especiales.

b) La distribución de los fondos a que se refiere el inciso anterior y de la renta de lotería nacional.

c) Recomendar al Ministro la aprobación, rechazo o modificación de los contratos que por cualquier suma mayor de ¢ 10,000.00 propongan las instituciones a que se refiere el inciso a) del artículo 10 anterior.

ch) Asesorar al Ministro en materia de política financiera.

d) Formular las normas generales de distribución de los fondos a que se refieren los incisos a) y b) anteriores, que no estén contemplados en leyes específicas; y

e) Cualquier otro que señale la ley o Reglamento. (lo resaltado en negrita no es del original).

Según consta en oficio N.º 1840 del 29 de enero 1997, dirigido al señor Presidente de la Junta de Protección Social de San José, el señor Gerente Financiero de la Caja Costarricense de Seguro Social solicitó, al tenor de lo dispuesto en el inciso d) del artículo 1º de la Ley de Distribución de la Lotería Nacional, "... que las sumas a ser giradas en beneficio del Hospital San Juan de Dios y Hospital Nacional Psiquiátrico, provenientes de las utilidades de la Lotería Nacional y Lotería Popular, sean transferidas a esta Institución y no al Consejo Técnico de Asistencia Médico Social. Lo anterior debido a que, al estar sometido el CTAMS a los límites que establece la Autoridad Presupuestaria, desde el año 1994 no recibimos ingresos por este concepto, lo cual afecta sensiblemente a los mencionados centros y por ende a sus pacientes".

En relación con tal requerimiento e invocando al efecto los citados artículos 7 y 8 de la Ley N.º 5349, que en su criterio se sobreponen a lo estipulado en el inciso b) del articulo 13 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud por ser posteriores a ésta, la Asesora Legal de la Junta concluye que es legalmente procedente la solicitud de la Caja (oficio N.º AL 251 del 18 de febrero de 1997).

Posteriormente, la Junta acordó "Instar a la Gerencia para que solicite el criterio de la Procuraduría General de la República, en cuanto a la solicitud planteada por la Caja Costarricense de Seguro Social, en el sentido de que las sumas a ser giradas en beneficio del Hospital San Juan de Dios y Hospital Psiquiátrico, provenientes de las utilidades de la Lotería Nacional y Popular, sean transferidas directamente a la Caja Costarricense de Seguro Social y no al Consejo Técnico de Asistencia Médico Social".

De lo expuesto hasta ahora sin dificultad se colige que el interés fundamental de la institución consultante reside en determinar si, en conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, las sumas que de las utilidades de la lotería corresponden a los hospitales San Juan de Dios y Chapuí, deben ser giradas al Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social (CTAMS) o directamente a la Caja.

La nota que hemos recibido de parte del Gerente de la Junta plantea el problema en términos un tanto diferentes, toda vez sugiere la existencia de una incompatibilidad objetiva entre el artículo 7 de la Ley N.º 5349 y el inciso b) del numeral 13 de la N.º 5412, de suerte tal que el asunto envuelve -en lo fundamental- un problema de antinomia normativa que se superaría mediante la aplicación del criterio cronológico que recoge el numeral 129 constitucional.

Como veremos tal orientación, que parece influida por los términos utilizados por la Asesoría Legal de la Junta, no es la que debe adoptarse en el caso que nos ocupa, toda vez que no se ha producido la derogación tácita de ninguna de las normas en aparente conflicto; por el contrario, se trata de disposiciones que coexisten y han de interpretarse de modo armónico. En todo caso, conviene aclararle a dicha Asesoría que la Ley Orgánica del Ministerio de Salud es posterior a la N.º 5349.

Replanteados así los términos de la consulta, que será evacuada atendiendo a la inquietud original de la Junta y no a la de su Gerencia, queda claro que la misma versa sobre el manejo de fondos públicos, en este caso de la Junta de Protección Social a quien le preocupa determinar cómo canalizar adecuadamente su transferencia a la Caja Costarricense de Seguro Social.

Así las cosas, el asunto involucra una petición que ingresa en la órbita consultiva de la Contraloría General de la República, en relación con la cual ha apuntado esta Procuraduría:

"Ahora bien, en nuestro dictamen N.º C-198-96 del 5 de diciembre de 1996 hacíamos ver que la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, en materia jurídica, de la Administración Pública, lo que la faculta para emitir los criterios que sobre cuestiones jurídicas le soliciten el Estado y los demás entes públicos. Su competencia consultiva es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier duda que se presente en torno a un tema jurídico, salvo que el ordenamiento expresamente atribuya una potestad consultiva específica a otro órgano, como es el caso del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994).

En el asunto que nos ocupa, se exponen dudas específicas sobre la gestión presupuestaria de recursos públicos, lo que es un aspecto propio de la competencia consultiva específica de la Contraloría, establecida en el indicado numeral de su Ley Orgánica, y no de la genérica de la Procuraduría General de la República.

En efecto: la Contraloría General de la República está constitucionalmente definida como un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (art. 183). Coherentemente con ello, su Ley Orgánica le confiere la rectoría del sistema de fiscalización que ella misma establece (art. 1º); sistema que persigue "garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría ..." (art. 11). (dictamen N.º C-063-97 del pasado 28 de abril de 1997).

En razón de lo anterior, somos incompetentes para rendir un dictamen que, por su naturaleza vinculante, supondría no sólo sustituir a la Contraloría en el ejercicio de su competencia consultiva específica, sino dispensar una suerte de autorización para gestionar de un cierto modo determinadas transferencias presupuestarias, asunto que desde ningún punto de vista es propio de la Procuraduría General de la República.

Empero, en ejercicio de nuestra función general de colaboración y asesoramiento jurídico, estamos capacitados para efectuar un ejercicio hermenéutico -relativo a las normas legales arriba transcritas- mediante la emisión de una opinión jurídica que oriente a la administración activa y que, además, constituya un elemento de juicio para el órgano contralor al momento de que éste cumpla con sus atribuciones propias.

II: INTERPRETACION SISTEMATICA Y FINALISTA DE LAS NORMAS EN JUEGO:

Como es bien conocido, el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública obliga al operador del ordenamiento jurídico administrativo a interpretar sus disposiciones "en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que si dirige" y "tomando en cuenta las otras normas conexas", es decir, con criterio finalista y de modo sistemático; criterios que orientaran la respuesta a las dudas formuladas.

Conforme ya hemos dejado asentado con vista de la Ley de Distribución de la Lotería Nacional, un porcentaje de la utilidad neta que ésta reporte debe destinarse al financiamiento de los hospitales San Juan de Dios y Chapuí. La fórmula original estipula que la Junta retendrá. dicho porcentaje, sin que - como acontece con los previstos para el sostenimiento de otras instituciones- se haga referencia a su distribución conforme a los criterios del Consejo Técnico; situación que se explica en el tanto que dichos hospitales eran, en ese momento, administrados por la propia Junta. Habiendo sido ya traspasados a la Caja Costarricense de Seguro Social, es que surge la duda sobre la necesidad legal de que el CTAMS sea un intermediario en la transferencia de tales recursos a la Caja.

Es claro, con aplicación del artículo 7º de la Ley N.º 5349, que dichos recursos ya no habrá de "retenerlos" la Junta, sino que debe trasladarlos a la Caja. En este caso específico, tal y como veremos a continuación, no existe justificación razonable que determine intervención alguna del CTAMS.

Ciertamente el artículo 13 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud establece que compete al CTAMS recaudar los recursos públicos dedicados a subvencionar organismos, establecimientos y servicios asistenciales. Conforme a su inciso b), también le corresponde distribuir dichos fondos y los "de la renta de la lotería nacional".

En cuanto a estos fondos provenientes de las utilidades de la lotería y armonizando las disposiciones señaladas, entre las cuales no existe objetiva incompatibilidad, debemos entender que dicha intervención se justifica en aquellos casos en que corresponda al CTAMS elaborar un plan de distribución de alguno de los rubros en que se beneficia a diferentes entidades, en especial cuando se trate de instituciones privadas (así, v. gr., el señalado en el inciso a) del artículo 1º de la Ley de Distribución de la Lotería Nacional); en tal supuesto, es atribución de dicho Consejo establecer las diversas cuotas en que se distribuirán los recursos, para luego proceder girarlos en favor de los distintos sujetos y contra sus propias cuentas corrientes (art. 14 y 15 de la Ley Orgánica).

En el caso del rubro del cual se benefician los hospitales San Juan de Dios y Chapuí, nótese que se trata de un porcentaje fijo, respecto del cual no hay distribución alguna que acordar, toda vez que con él se financian establecimientos hospitalarios que pertenecen a un mismo sujeto. Se trata, entonces, de una situación excepcional, en relación con la regla del artículo 13 de la Ley Orgánica.

En todo caso, la anterior línea de interpretación es la que mejor se aviene con la regla constitucional que prohíbe transferir o emplear en finalidades distintas los recursos afectados a la seguridad social, que compete a la Caja Costarricense de Seguro Social gobernar de manera autónoma (art. 73 de la Carta Política).

Si bien es cierto que los recursos propios y ordinarios de la Caja son aquellos que proviene de la contribución forzosa del Estado, los patronos y los trabajadores, la Sala Constitucional ha reconocido que dicha institución autónoma también cuenta con recursos extraordinarios, provenientes del Estado o de terceros. A diferencia de los ordinarios, dichos recursos extraordinarios "... sí pueden llevar, por tratarse de donaciones contribuciones o participaciones (liberalidades al fin), los fines específicos a los que están dirigidos esos recursos especiales, como por ejemplo la construcción de un hospital, una clínica o compra de equipo especializado ..." (voto N.º 6256-94).

Empero, estando legalmente afectados a dicho fin específico o al genérico de subvencionar la seguridad social, lo cierto es que se trata de recursos que deben gestionarse por mecanismos que impidan ser desviados a la atención de otros propósitos o que, de alguna otra forma, no lleguen a ingresar a las arcas de la Caja o lo hagan en forma mermada.

Será dicho criterio el que necesariamente habrá de presidir la interpretación –“conforme a la Constitución”- de aquellas normas que regulan el manejo de este tipo de recursos.

CONCLUSION:

Los recursos que -de acuerdo con el inciso d) del artículo 1º de la Ley de Distribución de la Lotería Nacional- se destinan a subvencionar los hospitales San Juan de Dios y Chapuí, deben ser girados directamente la Caja Costarricense de Seguro Social, por parte de la Junta de Protección Social de San José, sin que quepa hacerlo a través del Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social.

Se advierte que el presente dictamen se emite sin perjuicio de las atribuciones consultiva y de vigilancia de la Hacienda Pública de la Contraloría General de la República, por lo su dictado no sustituye o enerva el ejercicio de las mismas.

-o0o-

Del señor Gerente a.i. de la Junta de Protección Social de San José, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

cc: Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.

Dr. German Weinstok Wolfowicz, Ministro de Salud.

Dr. Álvaro Salas Chaves, Presidente Ejecutivo de la Caja

Costarricense de Seguro Social.