Dictamen : 087 - del 25/05/1988

C-087-1988

25 de mayo, 1988

Licenciado

Luis Fernando Ramírez Pereira

Auditor

Consejo de Seguridad Vial

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento Oficio Nº 880114 de 13 de marzo del presente año mediante el cual consulta si el Consejo de Seguridad Vial "está facultado para operar un vehículo modalidad taxi, con el objeto de determinar la rentabilidad de ese servicio que sirva de parámetro para la fijación de las tarifas".

Esta consulta se plantea por indicación del señor Director del Departamento de Control de Presupuesto de la Contraloría General de la República, según Oficio Nº 489 de 19 de mayo de 1987.

La posible competencia del Consejo de Seguridad Vial para "operar" un taxi está relacionada con el carácter de servicio público del transporte remunerado de personas en taxis, así como con la naturaleza jurídica del Consejo, aspectos que de seguido se comentan.

A- EL TRANSPORTE POR TAXIS: UN SERVICIO PÚBLICO

El transporte remunerado de personas en vehículos taxis constituye un servicio público, tal como lo señala el artículo 1º de la Ley Reguladora de Transporte Remunerado de personas en vehículos taxi. En razón del objeto de la actividad, se trata de un servicio público de carácter industrial y comercial; hay, en efecto, un intercambio relativo a la prestación del servicio de transporte, por una parte, y al pago de una tarifa por los usuarios con la eventual realización de beneficios para el explotante del servicio, por otra parte.

Ahora bien, dado el carácter de servicio público del transporte por taxi, debe ser prestado de acuerdo con ciertas regulaciones y, si las circunstancias lo ameritan, el servicio puede ser asumido directamente por un organismo público.

1- La regulación del servicio.

El servicio de transporte remunerado de personas por taxi está sujeto a las reglas que regulan todo servicio público, a las cuales hace referencia el artículo 4º de la Ley General de la Administración Pública. El Estado regula dicho transporte por intermedio del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual es competente para reglamentar todo "lo relativo al tránsito y al transporte en taxi de personas en el país "(artículo 2 de la Ley Nº 5406 de 26 de noviembre de 1973, mencionada).

El MOPT ejerce control, vigilancia y reglamenta esta actividad con el objeto de garantizar los intereses del público. Como se trata de un servicio público de naturaleza industrial y comercial, el servicio no se explota gratuitamente por lo que cobra una particular importancia todo lo que concierne a la fijación de tarifas, las que "deben ser fijadas en beneficio del usuario". Dispone al efecto el artículo 17 de la ley supracitada:

"Las tarifas que se aplicarán en los vehículos taxis de servicio público serán fijadas por la Dirección General de Transporte Automotor y aprobadas por la Comisión Técnica de Transporte".

De modo que el órgano competente dentro del MOPT para fijar las tarifas es la Dirección General de Transporte Automotor, que integra la División de Transportes, junto con el Consejo de Seguridad Vial y otros órganos. Las tarifas son efectivas a partir de su aprobación por la Comisión Técnica de Transportes. El establecimiento de tarifas responde, por otra parte, a análisis técnicos. Dispone al efecto el decreto Nº 5743 de 12 de febrero de 1976:

"La fijación (de tarifas) deberá hacerse con carácter estrictamente técnico, dentro del principio de servicio al costo, tomando en cuenta los costos medios de operación dentro de normas modernas de organización y eficiencia, el grado de aprovechamiento de la capacidad de los vehículos y un rédito anual justo".

Diversos estudios y análisis técnicos deben, pues, ser realizados a fin de determinar la rentabilidad y los costos del servicio, así como para que las tarifas sean actualizadas.

2- La prestación del servicio.

La prestación del servicio público remunerado de personas en taxi, es de la competencia exclusiva del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Dispone el artículo 2 de la Ley Nº 5406 de repetida cita:

"El Ministerio podrá tomar a su cargo la prestación de este servicio público en forma directa o a través de otras instituciones del Estado, o bien conceder derechos para explotarlos a cooperativas debidamente inscritas en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social".

Es decir, así como el Ministro puede otorgar concesiones para la explotación del servicio, también puede explotarlo por intermedio de una institución estatal o decidir cuál órgano interno prestará el servicio, asumiéndolo directamente, por su cuenta y riesgo.

La prestación directa o indirecta del servicio implica gastos; entre ellos, costos personales y materiales como remuneraciones, prestaciones sociales, gastos de gasolina y eventuales reparaciones e incluso compra de vehículos; asimismo, dependiente de la relación que se establezca, los choferes de los taxis serán considerados servidores públicos con las consecuencias legales correspondientes. El organismo que preste el servicio asume, además, las responsabilidades consecuentes con dicho funcionamiento.

La realización de estos gastos plantea una situación especial en orden a la disposición de los fondos públicos. Un servicio público de carácter industrial y comercial lleva implícita, normalmente, una gestión propia de las actividades industriales y comerciales; éstas actividades, aún cuando constituyan un servicio público, no se conforman plenamente con una gestión administrativa de los fondos públicos. La necesidad de aligerar el peso de las reglas de la contabilidad pública relativa a la aprobación, ejecución y control presupuestario, determina la prestación del servicio por concesionario interpuesto. Ello implica que la explotación del servicio de transporte de personas por taxi esté preferiblemente a cargo de cooperativas de taxistas y, que en todo caso, el MOPT no haya tomado directamente la prestación del servicio. Es evidente que estos aspectos de gestión financiera no enervan la competencia del Ministerio pero en la medida, en que la explotación de taxis tendrá incidencias financieras, deben ser tomados en cuenta a la hora de tomar una decisión. Máxime que es necesario respetar el principio de especialización presupuestaria.

Como un punto conexo, se podría cuestionar si la prestación directa o indirecta del servicio, lesiona los intereses de los actuales concesionarios. Al respecto cabe señalar que, se trata de un servicio público que puede ser explotado directamente por el organismo público competente. La explotación de dos taxis tiene como objeto obtener información respecto de los costos y al rentabilidad de la explotación; como tal no se trata de una prestación permanente del servicio, con lo que, en principio, no se plantearían problemas con las concesiones en vigor.

Puesto que lo que interesa, es que el Consejo de Seguridad Vial asuma la explotación de los taxis, cabe cuestionarse -tal y como hizo la Oficina de Control de Presupuesto de la Contraloría General de la República- si dicha explotación es conforme con los fines del Consejo.

B- NATURALEZA JURÍDICA DEL CONSEJO

La Ley de la Administración Vial, Nº 6324 de 24 de mayo de 1979, establece en su artículo 3, a) que el Consejo de Seguridad Vial constituye una "dependencia de la División de Transportes del MOPT".

Esta subordinación orgánica del Consejo es reiterada en el artículo 4º, a cuyo tenor:

"Créase el Consejo de Seguridad Vial como Dependencia del MOPT, el cual tendrá independencia en su funcionamiento administrativo y personalidad jurídica propia".

Como se puede desprender de la simple lectura del artículo, la ley es confusa respecto de la naturaleza jurídica del Consejo. Interesa establecer cuál es la relación entre el Consejo de Seguridad Vial y el MOPT y, correlativamente, si aquél órgano puede asumir la explotación del servicio de taxis.

1- El Consejo: una personificación presupuestaria.

Dependencia jerárquica y personalidad jurídica son dos conceptos jurídicos contrapuestos. En efecto, atribuir la personalidad jurídica significa establecer un centro de acción al cual se le imputan directamente derechos y deberes. Esta imputación se hace a la persona en tanto que tal y no como parte de una persona mayor. Los entes públicos, personas jurídicas, no están sometidos a una relación de jerarquía, de sumisión orgánica, sino a una relación de dirección, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica y que implica una relación de confianza. Es la personalidad jerárquica y que implica una relación de confianza. Es la personalidad jurídica lo que permite que el ente no forme parte de la organización ministerial y que posea autonomía orgánica.

Ahora bien, de acuerdo con la ley, el Consejo de Seguridad Vial constituye una "dependencia del MOPT". Es una dependencia ministerial, lo que significa que forma parte como órgano de un Ministerio. Este Ministerio -órgano de órganos- carece de personalidad jurídica propia.

Así, en principio, el Consejo, órgano del Ministerio no podrá ser una persona jurídica. Sin embargo, la ley establece que es persona jurídica.

Es necesario, pues, establecer los alcances de esa personalidad. Del análisis de la ley, se desprende que estamos en presencia de una personalidad jurídica de efectos limitados. Y aún más, esa personalidad no es otorgada necesariamente en razón de los fines públicos legalmente asignados al Consejo. En efecto, la seguridad vial constituye un cometido consustancial de Ministerio competente para regular el transporte y el tránsito dentro del país. La Ley asignó dicho fin al Consejo de Seguridad Vial y para su cumplimiento, señaló que el Consejo tenía independencia funcional. La independencia funcional no se deriva de la personalidad jurídica, ya que también es propia de los órganos desconcentrados. Es por ello que estimamos que la personalidad jurídica tiende a amparar aspectos diferentes de los fines y competencias públicas. En el Consejo de Seguridad Vial, persona jurídica se evidencia una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en separar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, efectuarlos a ciertos fines y atribuir su gestión a un órgano.

A este órgano se le otorga no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la de una personificación presupuestaria. El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterio técnico sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativa a la ejecución y control del presupuesto del Estado. Es decir, servicios del Estado son dotados de una personalidad jurídica con el fin de que sus operaciones financieras no estén contempladas en el presupuesto del Estado y los fondos pueden ser ejecutados autónomamente. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Por otra parte, es claro que los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el cumplimiento de los fines previstos legalmente.

En el caso del Consejo de Seguridad Vial, nótese que el artículo 10 de la ley de Administración Vial establece el Fondo de Seguridad Vial, constituido con fondos públicos. Dicho fondo está a la "orden del Consejo" y su objetivo es financiar las funciones de este organismo.

Consecuentemente, el Consejo de Seguridad Vial administra directamente el Fondo, sin intervención del Ministerio de Obras Públicas y Transportes ni de la Proveeduría Nacional respecto del compromiso de los egresos ni de la Oficina de Control de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, respecto de las otras etapas de la ejecución presupuestaria. Repetimos que la independencia de gestión no autoriza que los fondos puedan ser ejecutados para fines diferentes a los asignados legalmente al Consejo, ello significa que las actividades, programas, estudios emprendidos por el Consejo o financiados por él, deben referirse a la seguridad vial. Por lo antes expuesto, aun cuando el Consejo posea patrimonio propio tendente al cumplimiento de los fines legalmente establecidos y personalidad jurídica, no puede ser considerado un ente descentralizado y, por ende, no es una persona jurídica independiente del Estado. Al contrario, el Consejo de Seguridad Vial integra la Administración Central, como órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

2- Una autonomía funcional

La ausencia de descentralización no incide en la autonomía funcional del Consejo de Seguridad Vial. Tenemos, en primer término, que el artículo 4º antes mencionado, otorga al Consejo independencia en su funcionamiento administrativo. En segundo lugar, el Consejo no es un órgano de ejecución, es al mismo tiempo un órgano de decisión y de asesoría técnica y es difícil conceptualizar una asesoría mediatizada por la falta de independencia. Y en tercer lugar, las competencias del Consejo son expresamente establecidas en la Ley de Administración Vial y no en una decisión -siempre revocable- del Ministerio de Obras Públicas, excepto por lo dispuesto en el inciso ch) del artículo 9 de la Ley.

Dispone dicho artículo:

"El Consejo tendrá las siguientes atribuciones:

a) Conocer los análisis de los asuntos referentes al tránsito, para identificar problemas de seguridad vial y hacer las recomendaciones que estime pertinentes.

b) Conocer y aprobar orientaciones, prioridades y proyectos para programas de promoción de la seguridad vial;

c) Administrar el Fondo de Seguridad Vial y asignar las sumas necesarias para los programas y proyectos de seguridad vial que requieran las Direcciones Generales de Ingeniería de Tránsito, de Transportes Automotores y de la Policía de Tránsito.

ch) Conocer, tramitar y resolver cualquier otro asunto que le someta el Ministerio de Obras Públicas y Transportes".

Las competencias previstas en los incisos a), b) y c) del artículo transcrito, son atribuidas al Consejo de Seguridad Vial en tanto Consejo y no el MOPT por intermedio del Consejo. Es decir, hay una competencia exclusiva del órgano que nos ocupa respecto de los problemas que provoca la seguridad vial en el país.

En vista de la relación orgánica prevista en los artículos 3 a) y 4 de la Ley de Administración Vial, de una parte, y de la autonomía funcional que goza el Consejo, por otra parte, cabe afirmar que estamos en presencia de una desconcentración máxima de funciones, precisando, una desconcentración de funciones ligadas eso si a una autonomía presupuestaria.

En apoyo a esta caracterización, cabe señalar que el artículo 31 de la ley, al regular las dietas de los directores miembros de la Comisión Técnica de Transportes y del Consejo de Seguridad Vial, dispone que dicha regulación es aplicable "a cualquier organismo desconcentrado del MOPT".

Por otra parte, la desconcentración no existe respecto de los asuntos que el Consejo conozca por decisión del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a tenor de lo dispuesto en el artículo 90. a) de la Ley General de la Administración Pública; excepto si por reglamento, el Ministerio decide desconcentrar alguna competencia (artículo 83.-1 de la misma ley).

El punto es determinar si cualquier "asunto" puede ser sometido a conocimientos del Consejo. Es evidente que la ley no establece un límite expreso a dicha delegación. No obstante, de acuerdo con las reglas que regulan la competencia, es claro que el "asunto" debe corresponder a la competencia técnica del Consejo de Seguridad Vial. De lo contrario, podría suceder que asuntos sometidos por ley a la competencia de otras Direcciones del Ministerio, sean conocidos y resueltos por el Consejo de Seguridad Vial y tal vez, la decisión no esté de acuerdo con las reglas de la técnica. Por otra parte, si el "asunto" corresponde a la competencia técnica del Consejo, éste podría avocarse a su conocimiento y decisión, sin necesidad de ningún acto del MOPT. Allí no habría duda de que estaría actuando el Consejo de Seguridad Vial y, por consiguiente, al Consejo se le imputarían los efectos de la decisión. Pero el carácter de "dependencia" del Consejo de Seguridad Vial no conlleva que pueda ser encargado de realizar cualquier tipo de actividades o de tomar todo tipo de actos, máxime si se trata de comprometer los recursos del Fondo de Seguridad Vial. Por ello, con el fin de respetar esa competencia técnica y los principios de especialización presupuestaria y de razonabilidad administrativa, de previo a tomar una decisión, las autoridades del Ministerio deben cuestionarse si dentro de su organización interna existe algún órgano con especialidad técnica más a fin al objetivo en cuestión.

Obsérvese, por una parte, que la fijación de tarifas de servicio público de transporte corresponde a la Dirección General de Transporte Automotor y que por otra parte, el Consejo de Seguridad Vial no podría comprometer los recursos del Fondo para un programa de la Dirección General de Transporte Automotor que no concierna la seguridad vial. Además, si la explotación de taxis no es ateniente a la especialización técnica del órgano, difícilmente se alcanzarían los objetivos que se pretenden con la explotación de taxis. En fin, el carácter de dependencia del Consejo de Seguridad Vial no conlleva que los recursos del Fondo, pertenezcan al MOPT, antes bien el Consejo posee personalidad jurídica para disponer de esos recursos, de acuerdo con sus fines.

CONCLUSIÓN

De acuerdo con lo antes expuesto, se desprende que:

a) El servicio público de transporte remunerado de personas en taxi puede ser explotado por el Ministerio de Obras Públicas, directamente por uno de sus órganos, con lo cual el Ministerio asumiría las consecuencias jurídicas y financieras a la gestión.

b) A pesar de tener personalidad jurídica atribuida por ley, el Consejo de Seguridad Vial no constituye un ente descentralizado. En razón de la dependencia orgánica, estamos en presencia de una desconcentración de funciones legadas a una personificación presupuestaria.

c) El Consejo de Seguridad Vial posee independencia funcional que ampara su especialidad técnica. El Consejo gestiona fondos públicos para el cumplimiento de los fines legalmente asignados.

d) La ausencia de independencia orgánica no significa que el Consejo pueda y deba conocer de todo tipo de actos o asuntos relacionados con el transporte o las competencias del MOPT. El Consejo es titular de una especialización técnica y su competencia es delimitada por el concepto de seguridad vial. El artículo 9 ch) de la Ley de Administración Vial no establece una competencia genérica que permita la prosecusión de todo tipo de fines.

e) La explotación de los vehículos taxi tiene como objeto el determinar la rentabilidad de este servicio de transporte, y no concierne directamente la seguridad vial.

f) Dicha rentabilidad constituye uno de los elementos que deben ser retenidos a la hora de fijar las tarifas por el transporte en vehículos taxi.

g) La fijación de las tarifas es uno de los elementos de la regulación de este servicio público y como tal es de competencia de la Dirección General de Transporte Automotor.

En consecuencia, es criterio de este Órgano Consultivo que corresponde al Ministerio de Obras Públicas el decidir a través de cuál de sus órganos explota el servicio público de transporte remunerado de personas por taxi. No obstante, el Consejo de Seguridad Vial, aún cuando constituya una dependencia del MOPT, carece de competencia para explotar dos vehículos modalidad taxi. El determinar la rentabilidad de ese servicio como parámetro para la fijación de tarifas no está comprendido dentro de la especialización técnica del Consejo de Seguridad Vial.

Del señor Auditor, muy atentamente,

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ADJUNTA

MIRCH/dmc

pcm