Dictamen : 075 - del 06/04/1987

C-075-87

6 de abril de 1987

CONSULTA: Junta de Fomento Avícola

 

Se solicita que esta Procuraduría dictamine sobre la aplicación de la Ley Nº 4981, artículo 7 y 8 en relación con la Ley Nº 7017. Adjunta fotocopia de dictamen del Departamento Legal del Ministerio de Agricultura y Ganadería, en el que se expone que la Ley Nº 4981 de 31 de mayo de 1972 por ser una ley especial para el sector avícola prevalece sobre la Ley 7017 de 16 de setiembre de 1985, por tener ésta el carácter de general para todo el sector agropecuario. Agrega además, que en aplicación de la Ley 7017 la recomendación de la exoneración debe darla la Dirección de Asesoría Jurídica previa consulta a la Comisión Técnica de Insumos Agropecuarios; mientras que si se aplica la Ley Nº 4981 la recomendación debe proceder de la Junta de Fomento  Avícola.

 

Esta Procuraduría disiente del dictamen del Departamento Legal del Ministerio de Agricultura y Ganadería, ya que considera que se trata esencialmente de un problema en el que hay que analizar a diferente jerarquía de las leyes citadas. Cierto es que la Ley Nº 4981 de 26 de mayo de 1972 (Ley de Fomento Avícola) es una ley nacional especial; pero hay que recordar que las leyes en general se encuentran en el tercer peldaño de la escala jerarquía de nuestro ordenamiento jurídico, siendo precedidas en forma ascendente inmediata por los Tratados Internacionales y las Normas de la Comunidad Centroamericana (artículo 7º de la Constitución Política y 6º inciso b) de la Ley General de la Administración Pública) y por la Constitución Política en forma mediata (Inciso a) del artículo 6º citado anteriormente). La Ley Nº 7017 de 16 de setiembre de 1985 en su artículo 1º viene a aprobar -como Anexo A al Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano- el Arancel  Centroamericano de Importación, y la Resolución Nº 2 del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, que aprobó ese Anexo A, suscrita el 20 de setiembre de 1985. El Arancel es así parte del Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano que fue aprobado por Ley de la República Nº 6986 de 3 de mayo de 1985. La naturaleza de ese convenio, su finalidad, el limitado régimen de exenciones que contiene y la afectación que sufrió el ordenamiento jurídico nacional en materia de exoneraciones, fueron analizadas con anterioridad por este Despacho en dictamen Nº C-204-86 de 28 de julio de 1986, que parcialmente nos vamos a permitir transcribir.

 

"NATURALEZA DEL CONVENIO:

 

Por Ley Nº 6986 de 3 de mayo de 1985, publicada en La Gaceta Nº 92 de 16 de ese mes y año, se aprueba y ratifica el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. En la adopción del convenio participaron los Gobiernos de las Repúblicas de Guatemala, el Salvador, Nicaragua y Costa Rica -en sede de la SIECA los plenipotenciarios de El Salvador y Costa Rica, y en la misma sede los de Guatemala y Nicaragua el 27 de ese mismo mes y año- quienes llegan a dicho Convenio:

 

"Convencidos de que el Proceso de Integración Económica es un instrumento eficaz para impulsar el desarrollo económico y social de los países centroamericanos, y de que sus beneficios deben favorecer a todos los sectores de la población; TENIENDO EN CUENTA que existe amplio consenso en los países centroamericanos sobre la necesidad de reajustar y orientar el proceso, de Integración Económica, para convertirlo en un auténtico instrumento y factor del desarrollo económico de la región; CONSCIENTES de que las condiciones económicas y sociales de Centroamérica han experimentado profundas transformaciones, que requieren de un nuevo esquema que permita a los países adaptarse con flexibilidad y oportunidad necesarias a las circunstancias cambiantes".

 

En el artículo 1º se indica que los Estados Contratantes establecen el Convenio como"...un nuevo Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, que responderá a las necesidades de la  reactivación y reestructuración del proceso de integración económica centroamericana, así como a las de su desarrollo económico y social".

 

FINALIDAD DEL CONVENIO. REGIMEN IGUALITARIO

            Los objetivos del Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano los marca el artículo 4 del Convenio en cuanto indica:

 

"Artículo 4. OBJETIVOS.

El Régimen es un instrumento básico del proceso de integración económica centroamericana, y persigue los siguientes objetivos:

a) Orientar y fortalecer el desarrollo de los sectores productivos;

b) Atender necesidades fiscales y de balanza de pagos;

c) Estimular la eficiencia productiva y racionalizar el costo de la protección arancelaria, especialmente para el consumidor;

ch) Coadyuvar al logro de los objetivos de la política comercial externa de los Estado Contratantes;

d) Contribuir a la distribución equitativa de los beneficios y de los costos de la integración económica; y

e) Perfeccionar la organización y administración de los servicios aduaneros centroamericanos, con el propósito de consolidar gradual y progresivamente un sistema arancelario y aduanero regional".

 

Lo hasta aquí transcrito es suficientemente explícito en cuanto a la finalidad principal que se propone el Convenio, cual es el lograr impulsar el desarrollo económico y social de los países centroamericanos, favoreciendo con ello a todos los sectores de la población. El interés público que el logro de esa finalidad se propone satisfacer implica un tratamiento subjetivo igualitario en el régimen de importación. De ahí las disposiciones terminantes de los artículos 17 y 18, que a la letra dicen:

 

"Artículo 17.

Derechos Arancelarios Salvo lo prescrito en el Capítulo V de este Convenio, toda importación de mercancías al territorio aduanero de cualquiera de los Estados Contratantes está sujeta al pago de los derechos arancelarios establecidos en el Arancel, los cuales se expresarán en términos ad valorem".

 

"Artículo 18.

Otros Derechos Arancelarios Los Estados Contratantes se comprometen a no cobrar, con motivo de la importación o en su razón de ella, derechos arancelarios distintos a los establecidos en el Arancel Centroamericano de Importación, conforme a este Convenio".

 

EXENCIONES:

La excepción de ese régimen que se anuncia en el artículo 17 al remitir al Capítulo V, que se denomina FRANQUICIAS Y EXENCIONES DE DERECHOS ARANCELARIOS, queda recogida en el único artículo de ese capítulo, que nos permitió transcribir:

"Capítulo V.

 

FRANQUICIAS Y EXENCIONES DE DERECHOS ARANCELARIOS.

Artículo 21.-Disposición única. Los Estados Contratantes no otorgarán franquicias o exenciones de derechos arancelarios a la importación excepto en los casos que a continuación se enumeran:

a) Del menaje de casa para las personas domiciliadas que hayan estado ausentes del país los 24 meses anteriores a su regreso definitivo:

b) De las mercancías amparadas a normas de convenios regionales e internacionales vigentes; o a leyes nacionales relativas a fines o actividades distintas de la industria manufacturera a que se   refiere el Convenio Centroamericano de incentivos Fiscales y sus Protocolos;

c) De las mercancías que se importen para el desarrollo de actividades artesanales, pequeña industria e industrias de exportación a terceros países:

ch) Para actividades debidamente calificadas, que autorice el Consejo;

d) De las mercancías originarias del país, objeto de reimportación sin transformación alguna dentro del plazo de tres años.

 

Asimismo, los Estados Contratantes podrían autorizar la suspensión de derechos arancelarios, en sus respectivos territorios, para las mercancías aceptadas en importación o exportación temporal de acuerdo con la legislación aduanera, pudiendo prorrogarse sucesivamente los plazos por períodos iguales a los autorizados originalmente. Cada Estado Contratante emitirá las reglamentaciones pertinentes". Con relación a exoneraciones, es interesante recordar que en Costa Rica como en Brasil, la obligación tributaria surge cuando ocurre el hecho generador o presupuesto de hecho que la ley considera al crear el tributo y a cuya realización liga el nacimiento de la obligación tributaria (Artículo 11 y 31 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios). Por ello, es de aplicación en nuestro medio, lo que en forma clara sobre exenciones expresa Giuliani Fonrouge en el volumen I de su Obra Derecho Administrativo:

 

"En Brasil se caracteriza la exención diciendo que es la situación jurídica en cuya virtud el hecho o acto resulta afectado por el tributo en forma abstracta, pero se dispensa de pagarlo por disposición especial. Vale decir que, a su respecto. "se produce el hecho generador, pero el legislador, sea por motivos relacionados con la apreciación de la capacidad económica del contribuyente, sea por consideraciones extrafiscales, establece la no exigibilidad de la deuda tributaria o, como dice Gomes de Sousa, resuelva, "disponer del pago de un tributo debido". De tal manera queda puntualizado que el ente público que dispone del poder tributario, se desprende de él en determinadas circunstancias y por razones diversas". (Depalma 2º Edición, págs. 298-299).

 

            El artículo 61 de nuestro Código de Normas y Procedimientos Tributarios define la exención:

 

"Artículo 61.-Concepto. Exención es la dispensa de la obligación tributaria".

 

            El Poder Tributario y el Poder de eximir han sido utilizados por los Estados a través de los años para la consecución de fines para-fiscales o extrafiscales; radicación de capitales extranjeros, fomento a la industria nueva, reingreso de nacionales o domiciliados que radican en el extranjero, etc.

 

El Convenio de que nos ocupamos es precisamente un claro ejemplo de ello. Se uniforman los gravámenes a la importación en el área centroamericana, precisamente con la finalidad para-fiscal de promover el desarrollo socioeconómico y la reversión de esos beneficios a todos los habitantes del área. La unificación de gravámenes sólo admite las excepciones que contempla el artículo 21 ya trascrito. Bajo los preceptos de nuestra Carta Magna (Artículo 121 inciso 13) y del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Artículo 5º incisos a) y b), que tienen la materia impositiva y  poder de exención como reserva de ley, creemos conveniente comentar el carácter de esas exoneraciones, para determinar si lo que se consideró para establecerlas son los sujetos, en consideración sus características propias, o bien si lo que se consideró relevante para otorgar esas exoneraciones fueron determinados hechos o actos. Será necesario, en resumen, definir si se trata de exoneraciones subjetivas u objetivas.

 

Transcribiendo al tratadista Máximo Servero Gianini, lograremos el concepto de la exoneración subjetiva. Al efecto manifiesta: "La existencia en el derecho constitucional de los estados modernos del principio fundamental, según el cual las cargas tributarias deben recaer sobre todos los ciudadanos...es decir, sin distinciones de clases ni personas, no impide que determinadas normas tributarias declaren que ciertas personas o categorías de personas no están obligadas al impuesto, a pesar de que se haya producido respecto a ellas el presupuesto tributario tal y como éste aparezca definido, en términos generales, por la ley. Para estas personas, por tanto, no surge la deuda impositiva, idea que suele expresarse diciendo que están exentas del tributo" (Instituciones de Derecho Tributario. Pág 110). Giuliani Fonrouge al clasificar las exenciones nos indica entre otros, que las exenciones pueden ser subjetivas u objetivas, cuando son establecidas en función de determinadas personas físicas o jurídicas, o en consideración a determinados hechos o actos que el legislador estima dignos de beneficio. Agrega el citado autor que, en algunas oportunidades, las exenciones pueden participar de esos dos caracteres y resultan ser en forma concomitante exenciones objetivas y subjetivas, denominándose exenciones mixtas.

           

Aplicando la doctrina transcrita, tenemos que la primera exoneración del artículo 21, inciso a) es de carácter mixto, puesto que exonera determinadas mercancías en consideración a que sean importadas por personas que reúnan determinadas condiciones. El resto de las exoneraciones es sin lugar a duda exoneraciones de carácter objetivo, puesto que consideran los incisos b) y d)  franquicias o exenciones de derechos arancelarios para mercancías que se importan para ser aplicadas en actividades o fines que la norma considera en cada caso: "...fines o actividades distintas de la industria manufacturera a que se refiere el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales y sus Protocolos" (inciso b) "...para el desarrollo de actividades artesanales, pequeña industria o industrias de exportación a terceros países". (inciso c), etc. Todo lo anterior con absoluta prescindencia de los sujetos importadores, puesto que el Convenio -por la finalidad principal que persigue y las secundarias que se propone- no debe permitir las exoneraciones subjetivas, sino que, por el contrario, cuida de que las exenciones que autoriza no deterioren las posibilidades de lograr los objetivos propuestos.

 

En tal forma que, con prescindencia de la estructura jurídica que adopte el importador -sociedad anónima, cooperativa, persona física, etc.- gozará de exención a los derechos arancelarios o de  importación, siempre que logre demostrar que se encuentra en los presupuestos de hecho que contempla en forma muy excepcional el artículo 21 del Convenio, que resulta ser en ese aspecto una norma imperativa, que prohíbe a los Estados Contratantes, conceder franquicias o exoneraciones de derechos arancelarios no conceptualizados en los casos que taxativamente enumera la norma.

 

AFECTACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO NACIONAL:

Con anterioridad a la vigencia del Convenio, los países centroamericanos habían utilizado su Poder de Exoneración en múltiples oportunidades, en tal forma, que existían en sus ordenamientos  jurídicos exoneraciones que no encajaban con los casos excepcionalísimos que contempla el artículo 21 del instrumento citado. Los Estados Contratantes, en consideración a que únicamente un régimen arancelario rígido, permitiría la consecución de los fines propuestos, consideró necesario afectar el mundo de las exoneraciones, por lo que se acordó incluir con el número 28 el siguiente texto legal:

 

"Artículo 28.-DEROGATORIAS. El presente Convenio deroga las disposiciones contenidas en Convenios regionales y leyes nacionales que se le opongan".

 

            Puede apreciarse que la norma es terminante, no permite interpretaciones ampliativas a las exoneraciones que contempla el artículo 21, las que a partir de la vigencia del Convenio, son las únicas que existen en países en los que -como el nuestro- las normas provenientes de un Convenio Internacional, tienen rango superior a la ley. Nótese que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º de nuestra Constitución Política:

 

"los convenios internacionales y los concordados debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes...".

           

            De lo expuesto se deduce que toda ley anterior a la vigencia del tratado que establezca exoneraciones resultó afectada por el Convenio. En el mismo orden de idea, en aplicación del artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública, si se presenta un conflicto entre dos normas legales prevalecerá aquella que venga de un Convenio Internacional.

 

Por otro lado, con posterioridad a la vigencia del Convenio, la Asamblea Legislativa no podrá por ley común, válidamente, conceder exoneraciones ya que al tener esa ley un valor menor al Convenio, la exoneración que establezca contra el texto de aquél, no es de recibo. El criterio expuesto se fortifica -a juicio de esta Procuraduría- con lo dispuesto por el Convenio en los Transitorios Tercero y Quinto, que nos vamos a permitir transcribir:

 

"TRANSITORIO TERCERO.

Derogatoria de los instrumentos mediante los cuales se conceden exenciones. A partir del primero de octubre de 1985, quedan sin ningún valor ni efecto, las disposiciones relativas a exenciones de derechos arancelarios a la importación otorgada mediante Decretos, Resoluciones o Contratos, así como las garantías que se hubieren concedido al amparo de los mismos".

 

"TRANSITORIO QUINTO.

Mercancías en tránsito y plazo para la utilización de concesiones. Las mercancías que hayan sido embarcadas antes del 1º de octubre de 1985, y que a la fecha de ese embarque estuvieren gozando de la exención de derechos arancelarios a la importación que se establece en el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial y sus Protocolos, o en leyes nacionales de fomento industrial, se importarán sujetas a las disposiciones a las cuales estaban amparadas. La exenciones de derechos arancelarios, concedidas pero no utilizadas por el beneficiario a la fecha de entrada en vigor del presente Convenio, tendrán un plazo de sesenta días calendario para ser utilizadas; para ese propósito las mercancías deberán ser embarcadas dentro de ese plazo para poder sujetarse a las disposiciones del primer párrafo del presente artículo".

 

            Igualmente -no obstante provenir del derecho privado- ha servido de criterio interpretativo lo dispuesto por el nuevo artículo 10 del Código Civil, introducido por Ley Nº 7020 de 6 enero de 1986. Ya que el contexto del Convenio y sus antecedentes legislativos e históricos, el espíritu de los mismos y la finalidad que los países contratantes se han propuesto con ese Convenio y los que lo antecedieron, solo puede lograrse -como se afirmó con anterioridad- con una política arancelaria uniforme y rígida, en la que los sujetos no cuenten, sino la naturaleza de la actividad que desarrollan, la importancia de ésta en el campo socio-económico del área centroamericana.

 

            En resumen, es criterio de esta Procuraduría que la Ley Nº 6986 de 3 de mayo de 1985, que aprueba y ratifica el Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, tiene -por disponerlo así el artículo 7º de la Constitución Política- autoridad superior a las leyes, y consecuentemente, la virtud de modificar disposiciones legales de carácter general y especial, aún cuando la especialidad de las normas legales no lo sea en el campo tributario. El precepto del artículo 7º de nuestra Carga Magna es acogido en igual forma en el artículo 6º de la Ley General de la Administración Pública, en el que al jerarquizar las fuentes del ordenamiento jurídico se ubica a los Tratados Internacionales y a las normas de la Comunidad Centroamericana inmediatamente después de la Constitución Política y sobre "las leyes y los demás actos con valor de ley".

 

De acuerdo con lo expuesto arribamos a la siguiente conclusión.

 

CONCLUSION

De acuerdo con lo expuesto, los artículos 7 y 8 de la Ley Nº 4981 de 26 de mayo de 1972 mantienen su vigencia en el tanto en que la actividad a desarrollar se encuentre incluida en las excepciones que en forma taxativa enumera el artículo 21 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, y resulta derogado en todas aquellas actividades que no se encuentren en las excepciones citadas (Artículo 7º de la Constitución Política, 6º inciso b) de la Ley General de la Administración Pública).

 

 

Licda. Mercedes Solórzano Sáenz

Procuradora Asesora